Comentario a la reforma de la exoneración
del pasivo insatisfecho en la Ley 16/2022,
de 5 de septiembre
María Arántzazu Ortiz González
Magistrada
Audiencia Provincial de Baleares
SUMARIO
I. Los antecedentes de la regulación de la Ley 16/2022. 1. La Ley 25/2015. 2. Antecedentes en la jurisprudencia. 3. El Real Decreto Legislativo 1/2020. II. La Ley 16/2022. III. Impacto de la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023 en cuanto al crédito público. 1. La buena fe. 2. La cuestión prejudicial del Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de Alicante. Los límites de la exoneración. 3. Las sanciones administrativas muy graves y graves. IV. Conclusión. V. Bibliografía.
I. Los antecedentes de la regulación de la Ley 16/2022
Constituye el objeto de este trabajo analizar la nueva regulación de la llamada segunda oportunidad del deudor insolvente, haciendo hincapié en algunos aspectos de la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023, de 20 de junio, sobre reestructuración e insolvencia, en relación con el crédito público. Se trata de la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, de reforma del texto refundido de la Ley Concursal.
1. La Ley 25/2015
Como antecedente necesario, procede la cita de lo publicado en 2016 en el número 14 de esta Revista. A través de aquel nuevo procedimiento, operado por la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social, el deudor podía ver exoneradas de forma automática sus deudas pendientes cuando hubiera satisfecho en su integridad los créditos contra la masa, los créditos concursales privilegiados y, si no había intentado un acuerdo extrajudicial de pagos, el 25 % de los créditos concursales ordinarios.
Si no había podido satisfacer los anteriores créditos y siempre que aceptara someterse a un plan de pagos durante los cinco años siguientes, el deudor podría quedar exonerado provisionalmente de todos sus créditos, excepto los públicos y por alimentos, contra la masa y aquellos que gocen de privilegio general.
Para la liberación definitiva de deudas, el deudor debía pagar las no exoneradas o realizar un esfuerzo sustancial para ello. Esfuerzo que se limitaba a destinar la mitad o la cuarta parte al pago de las mismas.
2. Antecedentes en la jurisprudencia
Desde la entrada en vigor de esta Ley, la jurisprudencia ha resuelto sobre varios aspectos: desde qué proporción de quita es válida para un intento de acuerdo extrajudicial de pagos hasta la posible inclusión del crédito público en las deudas no exonerables.
No se pretende una enumeración exhaustiva, pero, para la conclusión que propone este artículo, es relevante la línea marcada por la Sala Primera del Tribunal Supremo al interpretar la finalidad del beneficio de exoneración del pasivo insatisfecho (BEPI):
– La Sentencia 150/2019, de 13 de marzo: interpreta el requisito contenido en el ordinal 4.º del antiguo artículo 178 bis de la Ley concursal (LC), relativo a que se hubiera intentado el acuerdo extrajudicial de pagos para que no sea necesario el previo pago del 25 % del pasivo concursal ordinario.
– La Sentencia 381/2019, de 2 de julio: resuelve sobre el concepto del «deudor de buena fe», admite la flexibilidad del procedimiento, y fija criterio sobre los presupuesto, requisitos y vías legales de la exoneración del pasivo insatisfecho. En particular, sobre la extensión de la exoneración, con especial atención al crédito público.
La Agencia Estatal de la Administración Tributaria (en lo sucesivo, AEAT) recurrió en casación la Sentencia dictada por la Sección Quinta de la Audiencia Provincial de Baleares el 21 de septiembre de 2016 y denunció —entre otros aspectos— la ausencia de buena fe del deudor para ser merecedor del beneficio.
Según la norma, la concesión de este beneficio exige un presupuesto: que el concursado debe ser una persona natural y es necesario que se haya concluido el concurso por liquidación o por insuficiencia de la masa activa. Sobre la base de este presupuesto, la ley exige unos requisitos, entre ellos, que el deudor sea de buena fe. La referencia legal a que el deudor sea de buena fe no se vincula al concepto general del artículo 7.1 CC sino al cumplimiento de los requisitos enumerados en el apartado 3 del artículo 178 LC. El procedimiento para solicitar y obtener la exoneración no es rígido. El que eligiera la vía de exoneración del ordinal 4.º y en contestación eligiera el 5.º no es inconveniente si se cumplen las garantías legales que permitan la contradicción. Interpreta los artículos 178 bis, 5 y 6. Y confirma la exoneración plena de deudas que cumplan los requisitos (incluyendo el crédito de la AEAT).
– La Sentencia 383/2020, de 1 de julio: analiza el requisito del intento de acuerdo extrajudicial de pagos para eximir del pago del 25 % de los créditos ordinarios en la vía de la exoneración inmediata (ordinal 4.º).
En este caso, la Sentencia resuelve con reiteración de la doctrina jurisprudencial, sobre las exigencias contenidas en la norma concursal, cuando el deudor fue declarado en concurso de acreedores antes de que se hubiera introducido en la Ley el expediente del acuerdo extrajudicial de pagos.
La exigencia de que se hubiera celebrado o intentado celebrar un acuerdo extrajudicial de pagos, de acuerdo con la propia dicción legal, presupone que el deudor, en aquel momento, reuniera los requisitos para poder acogerse al expediente del acuerdo extrajudicial de pagos. La exigencia para que el deudor pueda quedar inmediatamente exonerado de sus deudas sin necesidad de haber pagado previamente el 25 % del pasivo ordinario, de haber intentado un acuerdo extrajudicial de pagos, se entiende cumplida, en el caso examinado, con la propuesta de convenio que no llegó a ser aceptada por los acreedores.
– La Sentencia 295/2022, de 6 de abril: considera que la Ley no especifica en qué consiste el plan, pero la propia significación de los términos empleados, así como el contexto de la expresión y la finalidad de la institución permiten delimitar sus contornos. Se requiere una propuesta real en un doble sentido: en cuanto existente, porque contenga un concreto ofrecimiento de pago; y en cuanto realista, porque este ofrecimiento se base en la realidad de los recursos disponibles. En ese caso lo presentado fue una simple declaración de intenciones, y carece del contenido esencial de un plan de pagos.
– La Sentencia 863/2022, de 1 de diciembre: se pronuncia sobre el requisito de no haber sido condenado por delitos contra el patrimonio. La Sala interpreta del ordinal 2.º del artículo 178 bis.3 LC en sus versiones consecutivas y excluye que una condena por un delito contra el patrimonio que no guarda relación con la actividad empresarial y no reviste gravedad impida excluir la buena fe del deudor.
El Tribunal Supremo ha dictado entre otras, las precitadas sentencias sobre la exoneración del pasivo insatisfecho. En ellas ha aplicado, por razones temporales, el art. 178.bis LC, en la redacción dada por la Ley 25/2015, de 28 de julio, «una norma de difícil comprensión, que requiere de una interpretación jurisprudencial para facilitar su correcta aplicación», según ha afirmado el Tribunal Supremo. Algunas de estas sentencias carecen de interés relevante para las solicitudes de exoneración que se formulen en estos momentos, dada la profunda modificación de la regulación de la exoneración del pasivo insatisfecho que ha supuesto la redacción del texto refundido de la Ley Concursal dada por la Ley 16/2022, aunque pueden ser de interés para los procesos iniciados antes de la entrada en vigor de esta última reforma; otras, como las relativas al plan de pagos, mantienen su interés porque abordan cuestiones que con la nueva regulación también pueden suscitarse.
3. El Real Decreto Legislativo 1/2020
Se trata del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (TRLC), tenía por objeto, regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (art. 82.2 CE).
En este caso solo había un texto (la Ley concursal) y la tarea del refundidor carece de la función encomendada al poder legislativo para modificarla. Entre otros afectó el ámbito de la exoneración del pasivo insatisfecho, sin embargo, no siguió la decisión de la Sala Primera respecto a la posible exoneración del crédito público de que fuera incluido en el plan de pagos.
En cuanto a esta cuestión, las decisiones de las audiencias provinciales se dividieron a favor y en contra de mantener la jurisprudencia del Tribunal Supremo (desde la STS 381/2019) pese a la rectificación del precepto en un texto refundido.
Esta discrepancia en la jurisprudencia menor ha sido resuelta por la Sala Primera del Tribunal Supremo en el Auto de 20 de septiembre de 2023, porque inadmite el recurso de casación presentado por la Tesorería General de la Seguridad Social para combatir la extensión del beneficio acordado. El Tribunal Supremo razona:
«La ley, al articular la vía alternativa del ordinal 5.º, bajo la ratio de facilitar al máximo la concesión del beneficio, pretende facilitar el cumplimiento de este requisito del pago de los créditos contra la masa y privilegiados, y para ello le concede un plazo de cinco años, pero le exige un plan de pagos, que planifique su cumplimiento.
Bajo la lógica de esta institución y de la finalidad que guía la norma que es facilitar al máximo la “plena exoneración de deudas”, debemos entender que también en la alternativa del ordinal 5.º, la exoneración alcanza a todos los créditos ajenos al plan de pagos. Este plan de pagos afecta únicamente a los créditos contra la masa y los privilegiados».
El precitado Auto no solo mantiene la inclusión del crédito público en el plan de pagos, sino que también confirma la decisión de que sea el Juez mercantil quien tenga competencia para verificar el cumplimiento de ese plan: «Aprobado judicialmente el plan de pagos, no es posible dejar su eficacia a una posterior ratificación de uno de los acreedores, en este caso el acreedor público. Aquellos mecanismos administrativos para la condonación y aplazamiento de pago carecen de sentido en una situación concursal. Esta contradicción hace prácticamente ineficaz la consecución de la finalidad perseguida por el art. 178 bis LC (que pueda alcanzarse en algún caso la exoneración plena de la deuda), por lo que, bajo una interpretación teleológica, ha de subsumirse la protección perseguida del crédito público en la aprobación judicial. El juez, previamente, debe oír a las partes personadas (también al acreedor público) sobre las objeciones que presenta el plan de pagos, y atender sólo a aquellas razones objetivas que justifiquen la desaprobación del plan».
En la fundamentación destaca la referencia a estas decisiones como germen de la legislación vigente, al menos en el ámbito europeo:
«Esta recomendación constituyó el germen de la armonización de esta materia, que ha desembocado en la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre acuerdos marcos de reestructuración preventiva y exoneración de deudas. Esta Directiva prevé en su art. 20 el acceso a la exoneración. En el primer apartado dispone que “los Estados miembros velarán por que los empresarios insolventes tengan acceso al menos a un procedimiento que pueda desembocar en la plena exoneración de deudas de conformidad con la presente Directiva”, con lo que remarca el objetivo de la plena exoneración del deudor. Y en el apartado 2, prevé la posibilidad de que en algún Estado la plena exoneración de deudas se supedite a un reembolso parcial de la deuda, y que en esos casos deba garantizarse “que la correspondiente obligación de reembolso se base en la situación individual del empresario, y, en particular, sea proporcionada a los activos y la renta embargables o disponibles del empresario durante el plazo de exoneración, y que tenga en cuenta el interés equitativo de los acreedores”.
No hacemos esta referencia al preámbulo del RDL 1/2015, de 27 de febrero, a la Recomendación de la Comisión Europea de 12 de abril de 2014 y a la Directiva sobre marcos de reestructuración preventiva y exoneración de deudas, para extraer de ellas una norma jurídica, sino para constatar cuál es la finalidad perseguida por la institución y los principios que deberían tomarse en consideración para realizar una interpretación teleológica del art. 178 bis LC. La finalidad de la norma es facilitar la segunda oportunidad, mediante la condonación plena de las deudas. Esta condonación puede ser inmediata o en cinco años. En ambos casos, se supedita a unas exigencias que justifiquen la condición de buena fe del deudor y a un reembolso parcial de la deuda. Este reembolso parcial debe tener en cuenta el interés equitativo de los acreedores y, en la medida de lo posible, debería ser proporcionado a los activos y la renta embargables o disponibles del deudor concursado, pues de otro modo en la mayoría de los casos la exoneración del pasivo se tornaría imposible, y la previsión normativa devendría prácticamente inaplicable».
Del análisis de estos hitos legislativos y jurisprudenciales podemos afirmar que ha habido una aplicación coherente de esta institución, desde la introducción de la llamada segunda oportunidad con la promulgación de la Ley 25/2015 hasta la reforma motivada por la obligada transposición de la Directiva 2019/1023 en la Ley 16/2022.
El deudor insolvente, tras ver liquidado su patrimonio en el concurso, podía acceder a una exoneración que incluía el crédito público en el plan de pagos, era controlada la ejecución por el Juez del concurso y esto no podía ser materialmente alterado por el legislador refundidor.
II. La Ley 16/2022
Nos ocupamos ahora de la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio, sobre marcos de reestructuración preventiva, exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre determinados aspectos del Derecho de sociedades (Directiva sobre reestructuración e insolvencia). La entrada en vigor de esta Ley 16/2022 supone el mantenimiento de la extensión de la exoneración a los consumidores.
La Directiva (UE) 2019/1023 sobre reestructuración e insolvencia (en adelante, Directiva 2019/1023) solo la impone en relación con los empresarios. En el Considerando 21 recomienda a los Estados aplicarlo a los consumidores en el plazo más breve posible. El apartado IV del Preámbulo de la Ley 16/2022 señala: «Aunque la Directiva no lo impone, sí aconseja, y de hecho se ha optado, por mantener la regulación de la exoneración también para el caso de personas naturales cuyas deudas no provengan de actividades empresariales (consumidores)».
Este comentario quiere reflejar la situación actual: en los 14 meses de vigencia de esta Ley se han planteado numerosas cuestiones prejudiciales sobre las discrepancias entre esta y la Directiva (Juzgados de lo Mercantil de Alicante núm. 1 [ROJ: AJM A 133/2023 – ECLI:ES:JMA:2023:133A], de Barcelona núm. 11, de 2 de mayo de 2023 [ROJ: AJM B 146/2023 – ECLI:ES:JMB:2023:146A] y de Gijón núm. 3 [ROJ: AJM O 2979/2023 – ECLI:ES:JMO:2023:2979A]) y una cuestión de inconstitucionalidad (Juzgado de lo Mercantil de Barcelona núm. 7, de 12 de junio de 2023) respecto al régimen transitorio pues la Ley impone aplicar la nueva norma a procedimientos en curso.
A pesar de que uno de los objetivos de la Directiva 2019/1023 es conseguir que los deudores puedan disfrutar de una plena exoneración de sus deudas, la Ley 16/2022, en lugar de ampliar su ámbito de aplicación, lo ha restringido en numerosos casos, por lo que de facto ha supuesto una limitación del derecho a la segunda oportunidad.
La Ley 16/2022 modifica el sistema de segunda oportunidad tanto a nivel procesal como sustantivo, limita el acceso a esta institución y, en este comentario —con propósito divulgativo no jurisdiccional—, avanzo que la conclusión es que tal restricción no está avalada por la Directiva que se dice trasponer.
La reforma del Real Decreto legislativo 1/2020 ha cambiado el nombre del «Beneficio de Exoneración del Pasivo Insatisfecho» (BEPI) al derecho a la exoneración del pasivo insatisfecho (EPI). Como elementos más señalados destaca:
1. La devolución de la competencia para tramitar los concursos de personas físicas no empresarias a los juzgados mercantiles.
2. La supresión del acuerdo extrajudicial de pagos como requisito para acudir a la segunda oportunidad. Según el Preámbulo de la Ley 16/2022, esto se debe a su escasa utilidad práctica, porque en poquísimas ocasiones se conseguía aprobar dicho acuerdo, resultando en realidad un trámite que encarecía el proceso y solo ralentizaba la consecución de la segunda oportunidad.
3. Incremento de las excepciones a la segunda oportunidad porque, en la anterior regulación, el artículo 487 TRLC presumía la existencia de buena fe del deudor cuando el concurso no fuera considerado culpable, permitiendo incluso la exoneración cuando la culpabilidad se debía al retraso en la solicitud de concurso, a discreción del juez, y no hubiese sido condenado por sentencia firme por los delitos indicados en el citado precepto, casi todos de contenido patrimonial.
4. Restricción de las deudas susceptibles de ser exoneradas: en efecto, en el anterior régimen se exoneraban los créditos ordinarios y subordinados, y debían pagarse los créditos contra la masa y los privilegiados, ya sea de forma inmediata (régimen general), o bien mediante un plan de pagos de cinco años (régimen especial). El artículo 499 TRLC permitía incluso la exoneración si no se cumplía dicho plan, pero se acreditaba un esfuerzo económico importante por parte del deudor consumidor. Con la nueva regulación, la exoneración o no de las deudas no depende de su clasificación concursal, sino de su naturaleza o del titular de estas. Según el artículo 489.1 TRLC se exoneran todas las deudas insatisfechas, salvo las siguientes:
1.º Las deudas por responsabilidad civil extracontractual, por muerte o daños personales, así como por indemnizaciones derivadas de accidente de trabajo y enfermedad profesional, cualquiera que sea la fecha de la resolución que los declare.
2.º Las deudas por responsabilidad civil derivada de delito.
3.º Las deudas por alimentos.
4.º Las deudas por salarios correspondientes a los últimos sesenta días de trabajo efectivo realizado antes de la declaración de concurso en cuantía que no supere el triple del salario mínimo interprofesional, así como los que se hubieran devengado durante el procedimiento, siempre que su pago no hubiera sido asumido por el Fondo de Garantía Salarial.
5.º Las deudas por créditos de Derecho público. No obstante, las deudas para cuya gestión recaudatoria resulte competente la Agencia Estatal de Administración Tributaria podrán exonerarse hasta el importe máximo de diez mil euros por deudor; para los primeros cinco mil euros de deuda la exoneración será íntegra, y a partir de esta cifra la exoneración alcanzará el cincuenta por ciento de la deuda hasta el máximo indicado. Asimismo, las deudas por créditos en Seguridad Social podrán exonerarse por el mismo importe y en las mismas condiciones. El importe exonerado, hasta el citado límite, se aplicará en orden inverso al de prelación legalmente establecido en esta ley y, dentro de cada clase, en función de su antigüedad.
6.º Las deudas por multas a que hubiera sido condenado el deudor en procesos penales y por sanciones administrativas muy graves.
7.º Las deudas por costas y gastos judiciales derivados de la tramitación de la solicitud de exoneración.
8.º Las deudas con garantía real, sean por principal, intereses o cualquier otro concepto debido, dentro del límite del privilegio especial, calculado conforme a lo establecido en esta ley.
Además, el apartado segundo del artículo 489 TRLC dispone que, excepcionalmente, el juez podrá declarar que no son total o parcialmente exonerables deudas no relacionadas en el apartado primero cuando sea necesario para evitar la insolvencia del acreedor afectado por la extinción del derecho de crédito. De este modo, el legislador pretende evitar los concursos en cadena.
Debemos destacar que, si se analiza todo el elenco de deudas no exonerables, la gran mayoría son deudas que con la anterior regulación se conceptuaban como créditos contra la masa o bien como créditos privilegiados, por lo que la situación no ha variado en exceso, excepto con respecto a los créditos de derecho público, que se han convertido en no exonerables en su integridad, salvo los límites indicados de los diez mil euros.
Con el anterior régimen, los créditos públicos ordinarios y subordinados sí se podían exonerar, aunque existen interpretaciones dispares en relación con esta cuestión tras la aprobación del Real Decreto Legislativo 1/2020. Esta discrepancia ha sido resuelta por el Tribunal Supremo que ha resuelto al inadmitir los recursos de la Tesorería General de la Seguridad Social contra las resoluciones que apreciaron ultra vires.
Por este motivo, el elenco de deudas exonerables en la práctica se ha reducido por lo que, en este aspecto, la reforma también ha supuesto un claro retroceso.
5. Introduce en la regulación dos modalidades de exoneración: con sujeción a un plan de pagos sin liquidación y con liquidación de la masa activa. Antes de la reforma el deudor persona natural solo podía acudir al BEPI previa liquidación de su patrimonio o masa activa. Una de las novedades más reseñables del régimen de segunda oportunidad que incorpora la Ley 16/2022 es una modalidad de exoneración sin necesidad de liquidar previamente la masa activa. Dejamos aquí apuntada su existencia porque no podemos abordar su incidencia en este comentario.
III. Impacto de la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023 en cuanto al crédito público
1. La buena fe
La exoneración del crédito público queda limitada por las excepciones que impiden ser considerado deudor de buena fe y, en consecuencia, merecedor del derecho a la exoneración. El artículo 487 TRLC, tras la redacción dada por la Ley 16/2022, amplía la enumeración de los supuestos en los que no cabrá la exoneración, presumiendo que en dichos casos el deudor se ha comportado de mala fe. Dichos supuestos son:
– «Cuando, en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración, hubiera sido condenado en sentencia firme a penas privativas de libertad, aun suspendidas o sustituidas, por delitos contra el patrimonio y contra el orden socioeconómico, de falsedad documental, contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social o contra los derechos de los trabajadores, todos ellos siempre que la pena máxima señalada al delito sea igual o superior a tres años, salvo que en la fecha de presentación de la solicitud de exoneración se hubiera extinguido la responsabilidad criminal y se hubiesen satisfecho las responsabilidades pecuniarias derivadas del delito» (art. 487.1.1.º).
Esto es, en caso de que el deudor cometa los delitos enunciados no es merecedor de la segunda oportunidad, a no ser que pague las responsabilidades derivadas del delito. Pero se fija un umbral de pena mínima superior a tres años lo que mejora la redacción en cuanto a la proporcionalidad con respecto a la regulación previa. A ello se añade que, como resolvió la Sala Primera en la STS 863/2022, en el delito contra el patrimonio debe existir alguna relación o vinculación con la insolvencia o el crédito en el mercado, que justifique la privación a su autor de la posibilidad de acceder a la exoneración del pasivo insatisfecho.
– «Cuando, en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración, hubiera sido sancionado por resolución administrativa firme por infracciones tributarias muy graves, de seguridad social o del orden social, o cuando en el mismo plazo se hubiera dictado acuerdo firme de derivación de responsabilidad, salvo que en la fecha de presentación de la solicitud de exoneración hubiera satisfecho íntegramente su responsabilidad.
En el caso de infracciones graves, no podrán obtener la exoneración aquellos deudores que hubiesen sido sancionados por un importe que exceda del cincuenta por ciento de la cuantía susceptible de exoneración por la Agencia Estatal de Administración Tributaria a la que se refiere el artículo 489.1.5.º, salvo que en la fecha de presentación de la solicitud de exoneración hubieran satisfecho íntegramente su responsabilidad» (art. 487.1.2.º).
2. La cuestión prejudicial del Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de Alicante. Los límites de la exoneración
Como hemos razonado hasta ahora, la evolución de esta institución se debe a las decisiones judiciales. Las limitaciones a la calificación de deudor de buena fe se han ampliado y preocupa la redacción del precepto precitado. Esta prohibición no existía en la regulación previgente y su aplicación ha dado lugar a cuestiones prejudiciales; destacamos en este sentido la planteada por el Juzgado de lo Mercantil núm. 1 de Alicante C-289/23, de 25 de abril de 2023. Entre otros aspectos, el Juzgado remitente pregunta sobre los límites de acceso a la exoneración por falta de buena fe de deudor y por los límites de la exoneración, en la redacción dada tras la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023.
En concreto, sobre la norma que impide el acceso a la exoneración en el caso de que en el plazo de los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración se hubiera dictado acuerdo firme de derivación de responsabilidad y sobre la interpretación de la norma que excluye del alcance de la exoneración las deudas por créditos de Derecho público:
«129. La limitación introducida por la Ley 16/2022 es una causa que impide el acceso a la exoneración ex novo, que no había sido prevista por el legislador español bajo el régimen anterior de exoneración de pasivo insatisfecho. En ningún momento la regulación anterior limitó el acceso a la exoneración plena por la existencia de determinadas deudas de derecho público (ni la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, ni el Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, ni el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo).
130. Es cierto que en la redacción originaria del artículo 178 LC 22/2003 no se encontraba el concepto “buena fe” explícitamente. Sin embargo, en la nueva regulación introducida en el artículo 178 bis LC 22/2003 por el Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, se dice expresamente que “solo se admitirá la solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho a los deudores de buena fe”. Al mismo tiempo se entendía que concurría buena fe en el deudor que cumpliera una serie de requisitos entre los que no se encontraban los hoy previstos en el artículo 487.1.2.º TRLC. Dicho concepto fue calificado de concepto “normativo” por el Tribunal Supremo (STS, Civil, de 2 de julio de 2019 – ROJ: STS 2253/2019 – ECLI:ES:TS:2019:2253-). Por tanto, el concepto de buena fe no se vincula al concepto general del artículo 7.1 del Código Civil sino al cumplimiento de determinados requisitos.
131. En cuanto a los requisitos, en la legislación vigente inmediatamente anterior a la reforma de transposición de la Directiva (UE) 2019/2023, el deudor de buena fe se identificaba conforme a los siguientes dos requisitos: a) no haber sido declarado el concurso culpable; b) haber sido condenado en sentencia firme por determinados delitos.
132. El resto de los requisitos hacían referencia, realmente, a la vía de acceso a la exoneración (definitiva o provisional mediante plan de pagos). Así lo reconocía expresamente la Sentencia del Tribunal Supremo (STS, Civil, de 2 de julio de 2019 – ROJ: STS 2253/2019 – ECLI:ES:TS:2019:2253-) cuando señalaba que solo “los dos primeros guardan una relación más directa con las exigencias de la buena fe” (Fundamento de Derecho 2º).
133. Por tanto, la paradoja de la transposición de la Directiva (UE) 2019/2023 llevada a cabo por el legislador nacional español es que ha servido para introducir un régimen más restrictivo de acceso a la exoneración de las deudas que el régimen anterior a la norma de transposición, lo que suscita serias dudas de compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea».
La respuesta que propone el juez remitente y que asumimos en este comentario se fundamenta en que:
«134. El derecho a la exoneración plena de deudas es un derecho de origen comunitario que integra el patrimonio de los ciudadanos. La protección de los derechos garantizados por el ordenamiento jurídico de la Unión Europea no puede menoscabar los principios de equivalencia o de efectividad. En particular, la regulación nacional no puede comprometer el contenido esencial del derecho a la plena exoneración de deudas.
135. Por ello, el artículo 23.4 debería ser interpretado igualmente a la luz de los artículos 15 y 16 de la carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. De esta forma, un sistema que restrinja indebidamente el acceso a la exoneración, pone en riesgo la libertad de empresa (artículo 16 CDFUE) y el derecho al trabajo (artículo 15 CDFUE) en la medida en que al no poder ni siquiera acceder a la plena condonación de deudas, los empresarios sobreendeudados no tendrán posibilidad de retomar sus actividades comerciales.
136. En definitiva, el derecho a la exoneración plena de deudas es esencial para garantizar mercados dinámicos y competitivos lo que afecta, principalmente, al mercado único.
137. La introducción de nuevos requisitos delimitadores de la buena fe frente al sistema anterior compromete seriamente la finalidad de la Directiva. Si consideramos que la primera regulación del derecho a la exoneración se introduce en la legislación española en el año 2013, y que ya entonces se atendía a un concepto de buena fe limitado a que el concurso no hubiera sido declarado culpable y no haber sido condenado por determinados delitos, la legislación española no había previsto tal limite a la exoneración durante 9 años.
138. La transposición llevada a cabo por el legislador español supone una paradoja difícilmente explicable. Dado que la transposición de la Directiva restringe el acceso a la exoneración plena frente a la legislación anterior el empresario español se encuentra en peor situación tras la transposición de la Directiva 2019/1023 que antes de la misma. El empresario español podía acceder a la exoneración con mayor libertad con anterioridad a la transposición de la Directiva que tras la transposición.
139. El empresario no puede estar en peor situación a consecuencia de la transposición de la Directiva que la situación anterior. El hecho de que la lista contenida en el artículo 23.2 de la Directiva sea meramente ejemplificativa impone especiales deberes de vigilancia para evitar que los Estados miembros vacíen de contenido el derecho a la plena exoneración de deudas a través de una delimitación excesiva de la buena fe. De lo contrario, se compromete gravemente el fin perseguido por la Directiva».
Por todo ello, la cuestión prejudicial planteada considera que, en aquellos casos como el español, en los que el derecho a la exoneración de los deudores de buena fe se encontraba ya reconocida bajo la legislación anterior a la transposición de la Directiva, el legislador nacional no puede introducir nuevos requisitos diferentes a los ya previstos (más allá de las adaptaciones que sean necesarias) que supongan una restricción sustancial del acceso al derecho a la exoneración respecto de la situación anterior.
Así como que el apartado 2 del artículo 23 de la Directiva debe interpretarse en el sentido en que se opone a una normativa nacional que impide el acceso a la exoneración en el sentido establecido en el artículo 487.1 TRLC en la medida en que dicho límite no estaba previsto en la normativa previa a la transposición de la Directiva que reconocía el derecho a la exoneración y que ha sido introducido ex novo. En particular, el apartado 2 del artículo 23 de la Directiva, debe interpretarse en el sentido en que se opone a que el legislador nacional introduzca, con ocasión de la transposición de la Directiva, una normativa que restrinja el acceso al derecho a la exoneración en mayor medida que bajo legislación anterior, especialmente cuando la nueva circunstancia no guarda relación con las circunstancias recogidas en el apartado 2 del artículo 23.
3. Las sanciones administrativas muy graves y graves
Como corolario de lo anterior, en los supuestos en los que la sanción administrativa firme lo sea por infracciones muy graves, la concurrencia de este requisito determinará que el deudor no pueda aspirar al reconocimiento de la exoneración del pasivo insatisfecho.
No opera en estos casos la prejudicialidad administrativa, es decir, un deudor insolvente podrá solicitar la exoneración y conseguir la misma en los supuestos en los que las sanciones administrativas impuestas no sean firmes, sin perjuicio de que el acreedor pueda solicitar la revocación de la exoneración (art. 493.1.3.º TRLC) si la sanción adquiere firmeza dentro de los tres años posteriores a la resolución judicial en la que se reconoce el derecho de exoneración.
En este punto, el legislador no ha tenido en cuenta que en muchas ocasiones los recursos administrativos, especialmente los que penden de la vía judicial, pueden demorarse en su resolución más de tres años.
Cuando se trata de infracciones graves, el segundo inciso del artículo 487.1.2.º habilita una excepción. La norma indica que: «En el caso de infracciones graves, no podrán obtener la exoneración aquellos deudores que hubiesen sido sancionados por un importe que exceda del cincuenta por ciento de la cuantía susceptible de exoneración por la Agencia Estatal de Administración Tributaria a la que se refiere el artículo 489.1.5.º, salvo que en la fecha de presentación de la solicitud de exoneración hubieran satisfecho íntegramente su responsabilidad».
La cantidad máxima exonerable conforme al artículo 489.1.5.º son 10.000 euros, por lo tanto, una persona que, por una sanción grave, haya de satisfacer una deuda superior a 5.000 euros, será considerado deudor deshonesto, salvo que hubiera liquidado su responsabilidad antes de solicitar la exoneración.
Debe tenerse en cuenta que esta regla afecta a las sanciones impuestas por las autoridades fiscales, pero nada se dice de las sanciones del orden social o de Seguridad Social. A la hora de valorar la incidencia de esta circunstancia que impide la exoneración la Ley no ha tenido en cuenta que, en el ámbito sancionador administrativo, los sancionados pueden decidir no recurrir la sanción para evitar así intereses de demora y recargos que pueden incrementar sustancialmente la deuda reclamada.
De igual modo, las reglas sobre recursos administrativos obligan al deudor a afianzar o depositar en todo caso las cantidades a las que ha sido sancionado, lo que desincentiva el acceso al recurso cuando el sancionado carece de patrimonio o de medios para la consignación o fianza.
En el número 2.º del artículo 487.1 también se incluye el criterio temporal, las sanciones firmes han de haber adquirido firmeza dentro de los diez años anteriores a la solicitud de exoneración. El único modo de eludir esta causa que impide la exoneración es que el deudor hubiera satisfecho íntegramente la responsabilidad derivada de la sanción.
Resulta paradójico que el legislador español haya decidido ampliar los supuestos en los que el concursado pierde la condición de deudor honesto con ocasión de la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023, que es una norma que incluye entre sus objetivos el permitir la segunda oportunidad a empresarios y profesionales. Las sanciones tributarias o de Seguridad Social afectan principalmente a empresas y a empresarios.
Además, la precitada cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de lo Mercantil de Alicante añade, entre otros, un segundo punto relativo a que la vigente regulación implica pagar antes créditos subordinados que ordinarios (en la nomenclatura anterior). El artículo 23.2 de la Directiva (UE) 2019/1023 debe interpretarse en el sentido en que se opone a una normativa nacional que impide el acceso a la exoneración cuando en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración, hubiera sido sancionado por resolución administrativa firme por infracciones tributarias muy graves, de seguridad social o del orden social, o cuando en el mismo plazo se hubiera dictado acuerdo firme de derivación de responsabilidad, salvo que en la fecha de presentación de la solicitud de exoneración hubiera satisfecho íntegramente su responsabilidad (487.1.2.º TRLC), en la medida en que dicha causa supone alterar la sistema de clasificación de créditos concursales.
IV. Conclusión
La colisión entre la transposición de la Directiva (UE) 2019/1023 y la legislación vigente constata que esta se ha desviado de los principios rectores de la exoneración sin que, hasta el momento, se haya justificado la disparidad de trato de los acreedores.
En este comentario se analiza sucintamente la respuesta coherente de los Tribunales para hacer efectiva una institución necesaria y a la que el deudor español tuvo acceso muy tarde (en el año 2015).
Desde entonces, la aplicación de esta institución a los supuestos de deudores insolventes que han liquidado todo su patrimonio se ha hecho respetando la finalidad prevista en la normativa europea.
En la medida en que no esté justificada debe rechazarse la limitación a lo que se ha configurado legalmente como un derecho. Así lo ha hecho recientemente la Audiencia Provincial de Baleares en la Resolución de 24 de noviembre de 2023 en cuanto a la distinción del crédito público exonerable dependiendo de que entidad tuviera el encargo de recaudarlo.
V. Bibliografía
ESCOLÀ I BESORA, M.ª E. «La exoneración con liquidación de la masa activa. La posición de la vivienda habitual». La Ley Insolvencia. Revista profesional de Derecho Concursal y Paraconcursal, núm. 13 (2022).
FERNÁNDEZ SEIJO, J. M.ª La Exoneración del Pasivo insatisfecho en el Texto Refundido de la Ley Concursal. Madrid: Bosch, 2023.