COMPETENCIA AUTONÓMICA EN MATERIA DE HORARIOS COMERCIALES. PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL

COMENTARIS I NOTES

COMPETENCIA AUTONÓMICA EN MATERIA DE HORARIOS COMERCIALES. PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SITUACIÓN

ACTUAL Anselmo Martínez Cañellas

Profesor titular de Derecho Mercantil Universitat de les Illes Balears [1] [2]

  1. Introducción: intereses en juego

Como manifiesta la Memoria económica del anteproyecto de ley de horarios comer­ciales de 2004, la regulación de los horarios comerciales y la apertura en festivos afecta a la estructura misma del mercado de distribución minorista.

La plena libertad de horarios favorece a las grandes superficies comerciales situadas en las áreas periféricas de los centros urbanos, que requieren una dedicación de tiempo no compatible con los días laborales, y que pueden permitirse los costes superiores de la aper­tura en festivos. Mientras que perjudica a los pequeños comercios que compiten en pro­ximidad. Para estos, el coste de apertura de los establecimientos comerciales en festivos sólo resulta rentable si viene acompañado de un incremento sustancial de las ventas debi­do a una mayor demanda global, demanda que en principio, no se incrementa sólo con una mayor libertad horaria/ En situación de mantenimiento de la demanda global, la liber­tad de horarios y la apertura en días festivos, sólo puede incrementar la cuota de merca­do de otros formatos competidores. Además, la apertura en festivos afecta a la concilia­ción de la vida laboral y familiar, tanto de los trabajadores como de los empresarios de pequeñas y medianas empresas familiares.

Al consumidor le puede interesar una mayor flexibilidad horaria, en especial desde que el incremento notable de la ocupación femenina y del número de hogares en que ambos cónyuges trabajan haga necesario que puedan disponer de unos horarios más flexibles y la posibilidad de comprar en festivos. Ahora bien, esta se contrarresta con la repercusión en los precios de los mayores costes que suponen la apertura en festivos, tanto si el con­sumidor compra como si no lo hace.2

Lo que realmente le interesa al consumidor es el mantenimiento de una oferta de dis­tribución comercial lo más amplia posible, que le proporcione los beneficios derivados de la competencia entre los empresarios de este sector.

  1. Evolución normativa anterior a 1993

La normativa sobre los horarios comerciales parte de la limitación horaria y evoluciona hacia la liberalización total, concluyendo en una situación intermedia más cercana a esta última que a aquélla.

En los albores de la España autonómica la competencia reguladora no estaba clara. [3] [4]

Así, en el reparto competencial de los artículos 148 y 149 de la Constitución (en adelan­te, CE), no aparece la ordenación de comercio interior.

Esta competencia fue asumida progresivamente por todas las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) y su regulación ha sido limitadora de la libertad de hora­rios. Sin embargo, el Estado, ha intentado intervenir favoreciendo siempre dicha libertad, consiguiéndolo gracias a su competencia de ordenación general de la economía, conteni­da en el artículo 149.1.13 de la CE.

  1. El Decreto de 1976

El Decreto 3/1976, de 9 de enero, promovido por el Ministerio de Comercio,[5] regula­dor de los horarios comerciales era la norma vigente antes de iniciarse el proceso regula­dor autonómico en materia de comercio interior.[6] Partía del principio de libertad de hora­rio de apertura y cierre de comercios, para establecer a continuación una limitación de máximos (60 horas semanales) y mínimos (44 horas semanales), con un horario diario de obligado cumplimiento para la totalidad de comercios. Este régimen podía ser excepcio- nado mediante autorización cuya competencia se atribuía, según criterios de población y capitalidad provincial, a las Delegaciones Regionales de Comercio o a los Ayuntamientos. El Decreto no regulaba sin embargo la apertura en días festivos.

  1. El vacío competencial de la Constitución en materia de comercio interior

La Constitución española de 1978 distribuyó competencias sobre diversas materias, determinando aquellas en las que las CCAA tenían plena capacidad normativa en su artí­culo 148 y las que correspondían al Estado en el artículo 149.1. En ninguno de estos pre­ceptos se contenía referencia alguna a la ordenación del comercio interior. Ante este silen­cio, era aplicable el artículo 149.3 de la CE, en virtud del cual, si la competencia en mate­ria de comercio interior no era asumida por las CCAA, correspondería al Estado regularla, siendo además dichas normas estatales supletorias de las autonómicas en tanto estas no se autointegraran.

  1. El Decreto Boyer de 1985

En este contexto de incertidumbre competencial, el Rea! Decreto-Ley (en adelante, RDL) 2/1985, de 30 de abril, de Medidas de Política Económica,[7] impuso la más absoluta libertad en materia de horarios del comercio. Su artículo 5 rezaba lo siguiente:

«1. El horario de apertura y cierre de los establecimientos comerciales de venta y dis­tribución de mercancías o de prestación de servicios al público, así como los días y núme­ros de horas de actividad semanal de los mismos, serán de libre fijación por las Empresas en todo el territorio del Estado, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos de Autonomía.

  1. Lo dispuesto en el apartado anterior no afectará a la vigente regulación sobre jor­nada laboral».

Con ello se reconocía la plena libertad de los comerciantes para fijar los días y las horas de apertura de sus respectivos establecimientos, con la intención de potenciar el consumo y, con ello la demanda interna, ante la previsible caída de la demanda externa.

Consciente el legislador de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (en ade­lante, TC) existentes hasta la fecha, justificó la norma al amparo de los artículos 38 (liber­tad de empresa) y 149.1.1° (regulación de las condiciones básicas que garanticen la igual­dad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales), y 13 0 (bases y coordinación general de la actividad económica) de la Constitución, «sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos de Autonomía».

  1. La normativa autonómica anterior a 1993

Aprovechando este último inciso, algunas CCAA, al amparo de la competencia sobre comercio interior que habían asumido en sus respectivos Estatutos de Autonomía,[8] fueron desarrollando normas sobre horarios comerciales en las que se limitaba la libertad de hora­rios establecida en el RDL de 1985. Regulación que se hizo en normas con rango de Ley,[9] desarrolladas con otras normas de rango inferior (Decretos y órdenes), e incluso, en algu­nos casos, delegando en los Entes Locales la potestad normativa en materia de horarios 8

  1. Jurisprudencia sobre dicha normativa del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia

El Tribunal Supremo (en adelante, TS) tuvo que pronunciarse sobre la validez de la nor­mativa autonómica, como consecuencia de procesos contenciosos administrativos origi­nados por las sanciones que las CCAA imponían a los establecimientos comerciales.9

La jurisprudencia de este Alto Tribunal señaló que la libertad de horarios enunciada en el artículo 5 del RDL de 1985 podía ser limitada por las CCAA, puesto que el mismo artí­culo 5.1. in fine lo prevé.10 Ahora bien, no dejó claro hasta dónde llegaba esta compe­tencia autonómica, puesto que manifestó que estaba condicionada a por las bases y la ordenación de la actividad económica general, que es competencia exclusiva del Estado.11

Lo que sí dejó claro fue que la limitación de los horarios de apertura y cierre de esta­blecimientos debía tener como presupuesto la asunción de competencias sobre comercio interior en el Estatuto de Autonomía respectivo y debía realizarse mediante una norma con

  1. Por ejemplo, el artículo 47 de la Ley del País Vasco n 0 9/1983, permitía que los Ayuntamientos, medíante ordenanza o bando establecieran limitaciones horarias. Tales ordenanzas, se consideraron nulas por inconstitucionales. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1998 (RJ 1998Y7665), anuló resoluciones del Ayuntamiento Presidencia de Bilbao, dictadas en 1986, en las que se imponían sanciones a grandes superficies por el incumplimiento de una ordenanza que prohibía la apertura de establecimientos comerciales los sábados por la tarde en los meses de julio, agosto y sep­tiembre. La inconstitucionalidad de la norma la basó en los pronunciamientos del TC de 1993, a la que haremos referencia más abajo.
  2. Sentencias del TS de 6 julio 1992 (RJ 1992X5713), de 3 julio 1992 (RJ 1992X5710), de 2 junio 1992 (RJ 1992X4767), de 16 mayo 1991 (RJ 1991X3896), de 17 abril 1991 (RJ 1991X3057), de 16 enero 1991 (RJ 1991X257), de 5 junio 1990 (RJ 1990X4692), de 5 abril 1989 (RJ 1989X2814) y de 23 marzo 1988 (RJ 1988X1704).
  3. Según la sentencia del TS de 16 enero 1992 (RJ 1992X6846): «Desde luego no puede discutirse ni negarse la competencia de la Generalidad de Cataluña para imponer limitaciones a los derechos sub­jetivos en este punto, competencia admitida expresamente por el artículo 5.1 del Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril».
  4. En la sentencia del TS de 20 de octubre de 1990, (RJ 1990X7970) se afirma que, conforme al Estatuto de Autonomía de Cataluña, la Generalidad tiene competencia exclusiva en materia de «comercio interior y defensa del consumidor y usuario», pero condicionada a que esté «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y política monetaria del Estado», con referencia al artículo 38 de la Constitución y a la Legislación sobre la defensa de la competencia. En el mismo sentido se había pronunciado el mismo Tribunal en las sentencias de 23 de marzo de 1988 (RJ 1988X1704) (sobre el Decreto de horarios comerciales valenciano), de 9 de enero de 1992 (RJ 1992X524), y de 16 de enero de 1992 (RJ 1992X602).

rango formal de Ley.12 Según el TS, la exigencia de este rango se deriva de que tal nor­mativa afecta al contenido regulador de derechos individuales como el de libertad de empresa,13 así como del principio de igualdad de todos los españoles.14 Todo ello sin per­juicio de que la Ley autonómica reguladora de los horarios comerciales pudiera ser objeto de desarrollo reglamentario por la Comunidad Autónoma.

También en este período se pronuncian algunos Tribunales Superiores de Justicia (en adelante TSJ), puesto que algunos Ayuntamientos pretendieron regular y sancionar la apertura de establecimientos en domingos y festivos, sin ser competentes para ello.15

  1. Determinación del ámbito competencial por el Tribunal Constitucional a partir de 1993

La doctrina del TC, sentada en 1993, vino a aclarar el conflicto competencial existen­te en esta materia,16 estimando que la pretensión de las CCAA de regular los horarios de

  1. La sentencia del TS de 11 de mayo de 1995, (RJ 1995X3844) confirma la sentencia de instancia que declara nulos y deja sin efecto el Decreto de la Generalitat de Cataluña, número 154/1985, de 6 junio, por el que se regulan los horarios comerciales en Cataluña y la Orden del Departamento de Comercio, Consumo y Turismo que lo desarrolla, porque infringen el principio de reserva de Ley proclamado por el artículo 51.3 de la Constitución Española.
  2. La sentencia del TS de 20 de octubre de 1990 (RJ 1990X7970) señala que: «es indudable que todo lo relativo al horario de apertura y cierre de los establecimientos comerciales es materia que queda integrada en la libertad de empresa y de comercio interior y, por tanto, constituye materia de ley, vedada en consecuencia a la potestad reglamentaria, por lo que las disposiciones que vulneran la reserva son nulas de pleno derecho por quebrantar el principio de la jerarquia normativa».
  3. Según las sentencias del TS de 23 de marzo de 1988 (RJ 1988X1704) y de 16 enero 1992: «existe una libertad de horario de cierre y apertura de establecimientos comerciales en todo el territorio nacional. Los poderes públicos pueden establecer limitaciones a esta libertad, pero es claro que ha de ejercerse mediante norma con rango formal de Ley. Un argumento principal que concurre en este sen­tido es que no puede admitirse que en ésta como en otras materias exista una reserva de Ley en cier­tas zonas del territorio nacional y en cambio en otras pueda regularse por reglamento. En este senti­do hay que tener en cuenta que la Exposición de Motivos del tantas veces citado RDL expresa clara­mente que la normativa estatal se dicta con fundamento en el artículo 149.1.1.a de la Constitución, según el cual es competencia exclusiva del Estado velar por la existencia de la igualdad de los espa­ñoles en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales».
  4. En este sentido, el TSJ de Cataluña, en sentencia n° 402/1994, de 15 de junio (RJCA 1994X274), entendió nula la sanción derivada de una prohibición de apertura de una panadería en domingo o festivo que había sido impuesta por el Ayuntamiento. Razona que «el ente municipal, de conformi­dad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y artículo 63 de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, carece de competencias normativas o ejecu­tivas sobre esta materia».

6 Lo hizo en cuatro sentencias, todas ellas de 1993: la n ° 225/ 1993, de 8 julio 1993 (RTC 1993X225), la n° 228/ 1993, de 8 de julio, (RTC 1993X1993), la n° 264/1993, de 22 de julio, (RTC 1993X264) y la apertura y cierre comercial contradecía una norma básica estatal (el artículo 5 del RDL 2/1985).

El Tribunal afirma que «es indudable que el régimen de horarios comerciales pertene­ce a la materia de comercio interior y ninguno de los impugnantes lo discute». Establece que esta materia es competencia de las CCAA que la hayan asumido en sus respectivos Estatutos. Sin embargo, considera que existe una competencia estatal concurrente con la de las CCAA. En efecto, después de que TC rechace que la regulación sobre horarios comerciales afecte, en principio, a la defensa de la competencia, o a la libertad de empre­sa,17 aserta que la desregulación de esta materia sí es competencia estatal en tanto en cuanto regule las bases y coordinación de la planificación económica (postulada en el artí­culo 149.1.13 de la CE).

Según el Tribunal, el Estado, en el ejercicio de tal competencia, puede regular un sub­sector (la libertad de horarios) de una materia autonómica (el comercio interior) de tal manera que suponga una restricción de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma. Para ello deben darse dos circunstancias: que esta limitación no vacíe de con­tenido la competencia autonómica (cuestión que no ocurre en este caso, puesto que la materia sobre comercio interior no se agota en la regulación de los horarios comerciales); y que la limitación obedezca a una razón de verdadera planificación económica que obli­gue a que el Estado a redactar una disposición de carácter básico que deba ser objeto de aplicación a todo el territorio nacional.18 n° 284/1993, de 30 de septiembre, (RTC n° 1993X284), que declararon la inconstitucionalidad de diversos preceptos de las leyes autonómicas de las Comunidades de Valencia (Ley 8/1986), Galicia (Ley 10/1988), Aragón (Ley 9/1989) y Cataluña (Ley 23/1991).

  1. La sentencia del TC n° 225/1993 (RTC 1993X225), declara: «El establecimiento del régimen de hora­rios comerciales no afecta al contenido esencial del derecho a la libertad de empresa, siempre que se permita el inicio y el ejercicio de la actividad empresarial y no comporte limitaciones desproporciona­das o irracionales que la lleguen a impedir o hacerla prácticamente impracticable».
  2. La sentencia del TC n° 225/1993, de 8 julio 1993, establece que: «las metas de fomento de la acti­vidad económica en el sector de la distribución comercial que el Real Decreto-ley 2/1985 se propone alcanzar mediante la libertad en la fijación de los horarios comerciales justifican plenamente el ejerci­cio por los órganos del Estado de su competencia de dirección u ordenación general de la economía nacional. Por su carácter liberalizador o desreaulador. en efecto, tal medida entraña una verdadera reestructuración del mercado nacional de la distribución, al servicio de una mayor competitividad eco­nómica de las empresas y de las necesidades de los consumidores; produciendo también efectos indi­rectos sobre la producción de bienes y la prestación de servicios, por lo que cabe estimar que consti­tuye una medida de política económica general. En segundo lugar, tampoco es dudoso que, por la finalidad y alcance del artículo 5.1 del mencionado Real Decreto-ley, dicha medida deba tener un carácter básico y, por tanto, haya de aplicarse en la totalidad del territorio estatal, aunque ello impli­que la consiguiente restricción de las competencias normativas asumidas por las Comunidades
  3. El Real Decreto Ley de 1993

El RDL 22/1993, de 29 de diciembre,19 de bases para la regulación de los horarios comerciales, marcó el comienzo de una nueva etapa en la que la opción desregulatoria perdió fuerza. Según su Exposición de Motivos, esta norma pretende adoptar medidas correctoras al artículo 5.1 del RDL 2/1985, de 30 de abril, de forma extraordinaria y urgen­te, para evitar que la recesión de la demanda repercutiera de forma excesiva sobre el comercio minorista.

El artículo 2 de este RDL 22/1993 puso las bases a que se deberían ajustar las normas autonómicas: 72 horas de horario global semanal en días laborables y ocho domingos o festivos de apertura anual, como mínimo, con libertad de los comerciantes para escoger las horas de apertura. El artículo 3 enumeraba los tipos de establecimientos excluidos de la regulación y que, en consecuencia, gozaban de plena libertad de horarios. Y el artículo 4 ordenaba a las Comunidades Autónomas establecer el sistema sancionador aplicable. Una disposición final determinaba que el régimen de libertad del RDL de 1985 continua­ría aplicable en defecto de regulación autonómica.

La redacción del RDL, pudo llevar a la confusión a las CCAA. En efecto, aparentemen­te, era una norma que instaba a las CCAA a regular en materia de horarios comerciales, dentro de los límites del artículo 2, si es que estas no querían que se les aplicara la Disposición final. Así pues, todas las CCAA procedieron a regular, mediante Decreto, dicha materia.20

Pero en realidad, estos desarrollos reglamentarios carecían de validez, pues habían sido aprobados sin cobertura estatutaria. Así lo entendieron los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA, que los declararon nulos.21

En conclusión, este RDL mantuvo la libertad de horarios como criterio aplicable en una gran parte de España, ya que regía:

Autónomas en materia de comercio interior. Pues la reestructuración del mercado de la distribución no podría lograrse sin quebranto de su unidad si tal medida sólo fuera aplicable en ciertos ámbitos autonómicos con exclusión de otros; de manera que estamos ante un supuesto en el que «para con­seguir objetivos de la política económica nacional» se precisa «una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado» (Sentencia del TC n» 29/1986- RTC 1986\29).

  1. BOE n° 6 y 7, de 6 y 7 de enero de 1994.
  2. Para una pormenorizada relación de dichas normas, consúltese DIAZ CARPIO, Porfirio. «Regulación de los horarios comerciales en las Comunidades Autónomas», en Derecho de los Negocios, año 7, n° 74, noviembre de 1996, p. 80-102, así como ESCRIBANO COLLADO, Pedro/ MONTOYA MARTIN, Encarnación. Legislación administrativa sobre comercio interior. Madrid: 1997, p. 637-688.
  3. Sentencias del TSJ de Castilla y León, n ° 1337/1999, de 22 de octubre y de 29 de abril de 1997; del TSJ de Murcia, de 31 de diciembre de 1996; del TSJ de Extremadura n ° 1358, de 11 de diciem­bre de 1996; del Tribunal Superior de Castilla- La Mancha, de 9 de julio de 1996, y del TSJ de Cantabria, de 2 de abril de 1996.
  • en todas las CCAA que no tenían competencias asumidas en materia de comercio interior en sus Estatutos (como las Baleares),22
  • en las que sólo tenían competencias ejecutivas, pero no normativas (que eran en ese momento Extremadura, Canarias, Murcia, La Rioja, Castilla-La Mancha, Cantabria, Asturias, Madrid y Castilla y León) y
  • en aquellas que tenían asumidas competencias normativas, y habiéndolas desarrolla­do, su ley de desarrollo hubiera sido declarada inconstitucional (como la catalana, la galle­ga, la aragonesa y la valenciana),23 así como la que las habían desarrollado mediante una norma sin rango de ley (la andaluza).24
  1. La Ley Orgánica 2/1996

1. Contenido

La anulación de los Decretos sobre horarios comerciales de Baleares y La Rioja por parte de los Tribunales abrió de nuevo la discusión. A iniciativa del Grupo Parlamentario de CiU,

  1. La sentencia n ° 640/1995, del TSJ de Baleares, de 29 de junio (RJCA 1995X453) declaró nulo el Decreto de la CAIB n ° 35/1994, de 28 de marzo de 1994, regulador de los horarios comerciales, y restrictivo del régimen de libertad horaria. La nulidad se declaró con base en los siguientes argumen­tos: «El Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares no atribuye a la Comunidad Autónoma compe­tencia normativa en materia de comercio interior, y únicamente cabría desarrollar normativamente las bases estatales sobre esta materia dentro del marco de las competencias que tuviera atribuidas -por todas, Sentencias números 44/1982 (RTC 1982X44) y 141/1993 (RTC 1993X141)-, de lo que resulta que el Decreto 35/1994, de 28 marzo, por el que se regulan los horarios comerciales es nulo de pleno derecho».
  2. La sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana n° 1136/1996, de 10 de noviembre, declaró nulo de pleno derecho el Decreto 42/1994, de 21 febrero, por el que se regulan los horarios comerciales dentro de la Comunidad Valenciana. Alegó el Tribunal que la competencia en materia de horarios comerciales debía desarrollarse mediante una norma con rango de Ley, siendo insuficiente una norma reglamentaria, que no podía entenderse como desarrollo del RDL de 1993, aunque no fuera contra­rio a las bases que se establecían en el artículo 2 del mismo.

Este mismo argumento se reprodujo en las sentencias del mismo Tribunal n ° 5/1997, de 10 de enero (RJCA 1997\656), y 1103/2000, de 10 de julio (JUR 2001X86009). También fue empleado por el TSJ de Aragón, para declarar la nulidad del Decreto 24/1995, de 21 febrero, de la Diputación General de Aragón, de calendario del horario comercial en Aragón, en la sentencia n° 486/1998, de 19 de octubre (RJCA 1998X4659).

24 La sentencia del TSJ de Andalucía, de 25 de enero de 2002 (RJCA 2002X627), declaró nulos tanto el Decreto 66/1994, de 22 de marzo, como la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, de 12 de abril de 1994, que regulaban el procedimiento para determinar las zonas que tengan la condición de gran afluencia turística y se establecían los domingos y festivos de apertura autorizada en 1994.

en el seno del debate parlamentario de la Ley de ordenación del comercio minorista de 1996 en el Senado, se introdujeron novedades en la regulación sobre horarios comercia­les que dieron lugar a la Ley Orgánica (en adelante, LO) 2/1996, de 15 de enero, comple­mentaria de la Ley de ordenación del comercio minorista.

El artículo 1 de esta LO transfirió a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares la competencia de ejecución de la legislación del estado en materia de comercio interior. Se igualó así el nivel competencial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares con el del resto de las CCAA de «vía lenta».

El artículo 2 mantuvo el principio de la libertad de horarios: «Cada comerciante deter­minará, con plena libertad y sin limitación legal alguna en todo el territorio del Estado, el horario de apertura y cierre de sus establecimientos comerciales de venta y distribución de mercancías, así como los días festivos o no, y el número de horas diarias o semanales, en los que desarrollará su actividad». Pero el artículo 3 corrigió este principio, indicando que no sería de aplicación «hasta que el Gobierno, conjuntamente con el Gobierno de cada una de las Comunidades Autónomas, así lo decidan para su correspondiente territorio, y no antes del 1 de enero del año 2001

Seguidamente introdujo una serie de medidas transitorias aplicables hasta dicha fecha:

1o Otorgó a las CCAA, en el ejercicio de sus competencias, «la regulación de los hora­rios para la apertura y cierre de los locales comerciales en sus respectivos ámbitos territo­riales, en el marco de la libre y leal competencia y con sujeción a los principios generales que, sobre ordenación de la economía, se contienen en el presente artículo».

2o Señaló como principios generales: «El horario global en el que los comercios podrán desarrollar su actividad durante el conjunto de días laborables de la semana será, como mínimo, de setenta y dos horas. Los domingos y días festivos en los que los comercios podrán permanecer abiertos al público serán, como mínimo, ocho días al año. El horario de apertura, dentro de los días laborables de la semana, será libremente acordado por cada comerciante, respetando en todo caso el límite máximo del horario global que, en su caso, se establezca. También será libremente determinado el horario correspondiente a cada domingo o día festivo de actividad autorizada, sin que pueda ser limitado a menos de doce horas. La determinación de los domingos o días festivos en que, con un mínimo de ocho días al año, los comercios podrán permanecer abiertos al público corresponderá a cada Comunidad Autónoma, para su respectivo ámbito territorial».

3o Reconoció la libertad total para determinados tipos de establecimientos, definiendo las tiendas de conveniencia y dejando la regulación de las zonas de gran afluencia turísti­ca y la comercialización de productos y servicios culturales a las CCAA con competencia normativa. Según el punto 3o del artículo 3: «Los establecimientos de venta de pastelería y repostería, pan, platos preparados, prensa, combustible y carburantes, floristería y plan­tas y las denominadas tiendas de conveniencia, así como las instaladas en puntos fronte­rizos, en estaciones y medios de transporte terrestre, marítimo y aéreo, y en zonas de gran afluencia turística tendrán plena libertad para determinar los días y horas en que perma­necerán abiertos al público en todo el territorio nacional.»

2. Doble naturaleza: normativa básica y ley de transferencias

De esta LO se ha predicado que tiene una doble naturaleza: por una parte, es normativa básica y uniforme, a la que deben ajustarse las CCAA en su regulación sobre los horarios comerciales; por otra, es una norma de transferencias de competencias del Estado a las CCAA.

  1. Ley básica

Según la Ley, las CCAA que tengan competencia normativa pueden regular los hora­rios de apertura y cierre de los establecimientos de comercio minorista dentro de los lími­tes del articulo 3. Este pospone la aplicación del principio de libertad de horarios hasta el 1 de enero de 2001, no pudiendo imponerse este hasta que «el Gobierno estatal junta­mente con el de cada una de las CCAA, así lo decidan para el correspondiente territorio . En un momento en que el PSOE gobernaba con el apoyo de CiU, este artículo convirtió la submateria de horarios comerciales en una competencia compartida, que impedía al Estado imponer la libertad de horarios, a pesar de que el TC le había habilitado para ello. Pero nada impedía que las CCAA, con competencias normativas, pudieran regular regí­menes de horarios más flexibles que los del artículo 3, e incluso la libertad total de los mis­mos. En este caso, lo podrían haber hecho mediante Ley autonómica, antes o después del 1 de enero de 2001, o bien mediante un acuerdo entre el Gobierno estatal y el de la res­pectiva Comunidad Autónoma, con efectos posteriores al 1 de enero de 2001,[10] De no lle­garse a este acuerdo antes del 1 de enero de 2001, el principio de libertad de horarios no se aplicaría necesariamente a las CCAA con competencias normativas, siempre que estu­vieran desarrolladas mediante Ley formal que siguiera las bases de la LO.

Las reglas contenidas en los párrafos segundo y tercero del artículo 3 son principios generales que no pueden aplicarse directamente en ninguna Comunidad Autónoma. Por ello, a falta de legislación de desarrollo y aplicación de dichas bases (sea por falta de desa­rrollo de las competencias normativas ya asumidas, sea por la falta de competencia nor­mativa, como ocurría en Baleares hasta la promulgación de la Ley 11/2001), debe aplicar­se lo dispuesto en el último párrafo del artículo 3, como norma supletoria estatal:[11] «No

obstante lo dispuesto anteriormente, en defecto de las disposiciones autonómicas sobre las materias reguladas en este artículo, será de aplicación lo dispuesto en el artículo 2 de la presente Ley», es decir, la libertad de horarios.[12] Por lo tanto, las normas dictadas por CCAA sin competencias normativas desarrollando el artículo 3, (determinando ocho domingos y festivos de apertura comercial), eran nulas de pleno derecho.

  1. Norma de transferencia

La Ley de 1996 se intituló como norma de transferencia de competencias a favor de las CCAA.

Efectivamente, su artículo 1 transfiere a las Islas Baleares la competencia en materia de ejecución (pero no normativa, ni de desarrollo legislativo) de la normativa estatal sobre horarios comerciales.[13]

Por el contrario, no es tan evidente que los artículos 2 y 3 hayan transferido la com­petencia normativa en materia de horarios comerciales a todas las CCAA que carecían de ella en 1996.

En un principio, tanto la doctrina como la jurisprudencia entendieron que así era.[14] Y ello porque el propio legislador manifestó que tal era su voluntad durante la tramitación parlamentaria,[15] en la Exposición de Motivos de la LO,[16] e incluso en una inusual correc­ción de errores del título de la norma.[17] En este sentido, el carácter orgánico de la Ley se derivaría no sólo de su artículo 1, sino también de los artículos 2 y 3, que revestirían carác­ter orgánico por cuanto supondrían la transferencia, vía artículo 150.2 de la Constitución, de facultades de desarrollo legislativo en materia de comercio interior a CCAA que sólo disponían de competencias ejecutivas en la materia.[18]

El TC, en la sentencia 124/ 2003, de 19 de junio,[19] adoptó un criterio diferente. En efecto, según el Tribunal, el contenido orgánico de la LO 2/1996 es, exclusivamente, el del artículo 1. Y ello porque «parece obvio que de la misma literalidad de ambos preceptos (los artículos 2 y 3) puede deducirse que en ellos no se transfiere ninguna facultad a las CCAA en materia de comercio interior, razón por la que no pueden revestir carácter orgá­nico al amparo del artículo 150.2 de la CE. Y es que, en contraste con la invocación explí­cita del artículo 150.2 que realiza el artículo 1 de la Ley cuestionada para amparar la trans­ferencia a la Comunidad balear de la competencia de ejecución en la materia, ninguna invocación similar se contiene en los preceptos cuyo carácter orgánico se cuestiona».

A este dato añade el Tribunal «la dificultad para aprehender cuáles serían, en su caso, las concretas facultades transferidas. Por otra parte, tampoco resulta claro si la hipotética transferencia se limitaría a la ejecución o abarcaría potestades normativas, ni qué inciden­cia tendría la norma -dictada con carácter general- con el régimen de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de comercio interior».

Por último, sigue diciendo que «no cabe olvidar que la primera de las reglas aplicables, hasta que se produzca el acuerdo entre el Gobierno y cada una de las Comunidades Autónomas, se lee como sigue: «1. En el ejercicio de sus competencias corresponderá a las CCAA la regulación de los horarios para la apertura y cierre de los locales comerciales en sus respectivos ámbitos territoriales», y que tales competencias no se han alterado hasta la modificación de los distintos Estatutos de Autonomía».

Por ello el Alto Tribunal entiende que la inclusión de los artículos 2 y 3 en la LO sólo podría obedecer a la conexión temática con el resto del contenido de la misma; sin embar­go, aserta que «resulta difícil predicar tal conexión en relación con el artículo 1 (el único de inequívoca naturaleza orgánica)».

Concluye, por tanto, que «en tales circunstancias, el carácter orgánico de ambos artí­culos debía haberse excluido expresamente, dado que regulan una materia no reservada a este tipo de Ley. Al no hacerlo así el legislador, debe ser este Tribunal quien declare en su Sentencia el carácter no orgánico de los artículos 2 y 3 de la LO 2/1996».[20]

Esta es la opinión de parte de la doctrina que, señalando el carácter básico de la Ley, afirma que las bases no agotan tal regulación, sino que establecen un marco que debe ser desarrollado por las CCAA con competencias normativas en la materia. Desarrollo que puede consistir en cualquier solución comprendida entre dos extremos, la total libertad de horarios y las restricciones máximas señaladas en la norma estatal básica. Por ello se entiende que, en este caso, estas bases estatales carecen de aplicación directa.[21]

  1. El Real Decreto Ley 6/2000

1. Contenido

El artículo 43 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios,[22] modificó la LO 2/1996.[23] De acuerdo con esta norma, el régimen transitorio recogido en el artículo 3 de la Ley de 1996, se mantuvo en gran parte de su literalidad, modificando la fecha límite para el acuerdo entre el Gobierno estatal y el de cada Comunidad Autónoma, y trasla­dándola hasta el 1 de enero de 2005.

Sin embargo, las circunstancias no eran las mismas que las que dieron lugar al pacto de 1996. En primer lugar, porque, desde 1999, todas las CCAA habían asumido como competencia exclusiva, normativa y ejecutiva, la materia de comercio interior. Con ello, el régimen de libertad de horarios, aplicable como supletorio en algunas CCAA, dejaría de aplicarse en cuanto todas las CCAA desarrollaran dichas competencias,[24] y las CCAA no aceptarían pactar con el Estado la libertad de horarios. En segundo lugar, porque el Gobierno estatal estaba en manos de la mayoría absoluta del PP, partidario de la libertad de horarios y dispuesto a aplicar este principio a toda España desde el 1 de enero de 2005, aunque no fuera esta la literalidad de la norma.

En este nuevo contexto, el artículo 43 de dicho RDL supone una continuidad sólo rela­tiva respecto al texto de 1996, lo que se manifestó en que la prórroga de las limitaciones de 1996 vinieron acompañadas de exclusiones importantes a las posibles limitaciones del régimen de libertad de horarios. En concreto:

  • Se amplió el mínimo de horarios de apertura a 90 horas semanales.
  • Se fijó un número creciente de domingos y festivos para aquellos establecimientos que no disfrutaran de libertad horaria, partiendo de nueve, en 2001, hasta llegar a doce en 2004, ampliables por las CCAA.
  • Extendió la libertad de horarios a los establecimientos de venta de «reducida dimen­sión», que dispusieran de una superficie útil para la exposición y venta al público inferior a 300 metros cuadrados, excluidos pertenecientes a grupos de distribución u operasen bajo el mismo nombre comercial de aquellos [25]

En la Disposición Final segunda, se mantenía su carácter de legislación básica dictada al amparo del artículo 149.1.1a y 13a de la Constitución.

2. Recursos de inconstitucionalidad

Esta alteración del régimen de 1996 abrió de nuevo la «caja de Pandora»: gobiernos y parlamentos de ocho CCAA interpusieron recursos de inconstitucionalidad contra el RDL 6/2000. En todos ellos se solicitaba la declaración de inconstitucionalidad del artículo 43, regulador de los horarios comerciales, y de la Disposición Final segunda. Todos ellos fue­ron admitidos a trámite por el TC, que todavía no los ha resuelto.

Los principales motivos alegados, por los recurrentes fueron los siguientes:

  1. El RDL 6/2000 regulaba una materia reservada a LO y la modificación de una LO vía RDL es contraria a los artículos 81 y 86 de la Constitución.

No es previsible que el TC aprecie esta alegación, puesto que la sentencia del mismo Tribunal n 0 124/2003, ha dejado claro que los contenidos de los artículos 2 y 3 de la LO 2/1996, reproducidos en el artículo 43 de dicho RDL, no son propios de LO, por lo que pueden ser modificados por norma con rango de ley ordinaria, como es el caso.

  1. El RDL 6/2000 aprovecha el artículo 149.1.13 CE para vaciar de competencia de las CCAA en materia de horarios comerciales.

Tampoco parece que pueda tener éxito esta alegación, desde el momento en que sobre este tema se pronunció el TC en las sentencias de 1993, afirmando que el Estado podía agotar la submateria de horarios comerciales sin que ello que supusiera un vacia­miento de la materia de comercio interior en la que debía integrarse aquella.

Ahora bien, sí cabría la declaración de nulidad si el Tribunal entendiera que la regula­ción no se justifica por una planificación económica que obligue a que el Estado redacte una disposición de carácter básico que deba ser objeto de aplicación a todo el territorio nacional.[26]

La jurisprudencia constitucional de 1993 no fue demasiado exigente en dicha justifi­cación y entendió que el RDL de 1985, que imponía la libertad de horarios en todo el terri­torio nacional, no era inconstitucional, por lo que sería lógico que el TC se pronunciara a favor de la constitucionalidad del régimen del RDL 6/2000, y por ende del régimen esta­blecido en la LO 2/1996, ya que los mismos argumentos que se emplearon para justificar la desregulación pueden emplearse para justificar un régimen transitorio conducente a la misma.[27]

  1. Aunque el Estado puede regular las bases de la ordenación económica mediante RDL, la jurisprudencia constitucional entiende que la utilización de este instrumento nor­mativo debe ser excepcional 43 Por ello exige que se cumplan ciertos requisitos44 (idonei­dad, urgente necesidad45 y proporcionalidad de las medidas adoptadas a la finalidad per­seguida, entendida en sentido estricto) que no se dan en la regulación de los horarios comerciales recogida en el artículo 43 del RDL 6/2000.

Parece que este motivo tiene mayores probabilidades de éxito. Como se afirma reite­radamente en los recursos, en este caso falta la situación de urgencia habilitante del empleo de esta fuente del Derecho y la adecuación de las medidas a la necesidad que se pretende atender. Aunque, en principio, no corresponde al TC juzgar sobre la existencia de esta situación de urgencia, éste exige que los órganos políticos definan la misma.46 Definición que debe encontrarse en la propia norma o derivarse de su historia legislativa.47

En este caso, la Exposición de Motivos justifica la urgencia insuficientemente. Simplemente reproduce enunciados generales bajo los que podría cobijarse cualquier medida general o sectorial,48 sin justificar específicamente el artículo 43.

  1. La figura del RDL debe usarse con cautela, ya que hurta al poder legislativo el debate y el contras­te de opiniones con la minoria parlamentaria. Por ello requiere la existencia de situaciones de urgen­cia que justifiquen la necesidad de la intervención gubernamental.
  2. La sentencia del TC 29/1982, de 31 de mayo (RTC 1982\29) señala que el examen de la constitu- cionalidad o inconstitucionalidad formal de la norma, «ha de realizarse a través de dos vías: el ajuste de la misma en concreto a la relación genérica de materias que el Decreto-ley puede comprender, y la observancia de la relación de adecuación entre la respuesta normativa dada a la situación motiva- dora y la urgencia que la justificó».

4b Sobre la urgencia, la sentencia del TC 6/1983, de 4 de febrero (RTC 1983\6) establece que la nece­sidad justificadora de los Decretos-leyes se entiende «como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimien­to de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes».

  1. La definición por los órganos políticos de una situación de «extraordinaria y urgente necesidad» debe ser explícita y razonada y debe existir una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el RDL se adop­tan (Sentencia del TC n° 29/1982 de 31 de mayo- RTC 1982X29), de manera que estas últimas guar­den una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (Sentencia del TC n° 182/1997- RTC 1997X182).
  2. Según la sentencia del TC n° 29/1982, de 31 de mayo (RTC 1982X29), «es necesario acudir a la valoración, en su conjunto, de todos aquellos factores que hayan aconsejado al Gobierno dictar el Real Decreto-ley de referencia, los cuales han quedado reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elabora­ción de la misma».
  3. Punto primero de la Exposición de motivos del RDL 6/2000.

En el debate parlamentario de convalidación, de 29 de junio de 2000, Rodrigo Rato afirmó que dicha norma se aprobó «no para evitar un deterioro de la situación social o de la situación económica (…) sino al contrario, para garantizar de manera contundente la continuidad y la profundización de los resultados de esta situación económica». O sea, se utilizó un instrumento reservado a situaciones de urgencia para profundizar en unos obje­tivos económicos del Gobierno que no responden a una situación imprevisible y que debe­rían haber sido objeto de una ley ordinaria.

Es más, las medidas concretas que incorpora manifiestan la falta absoluta de urgencia ya que en dicho artículo se parte de un régimen de horarios limitados, para, progresiva­mente ir liberalizándolo hasta el 1 de enero de 2005. ¿Qué urgencia implican unas medi­das cuyos efectos se prevé que se producirán en cuatro años?

Tal vez, la única urgencia fuera la de eliminar la incertidumbre que generaba el siste­ma paccionado al que debía llegarse, sin falta, antes de 1 de enero de 2001.

Vil. La Ley balear 11/2001, de Ordenación de la Actividad Comercial

1. Antecedentes

La primera norma de las Islas Baleares en materia de horarios comerciales fue el Decreto 35/1994, de 28 de marzo,[28] por el que se regulan los horarios comerciales en el ámbito de la Comunidad, que fue declarado nulo por la sentencia del TSJ de Baleares n 0 640/1995, de 29 de junio, puesto que la materia que regulaba no era competencia auto­nómica, dado que el Estatuto balear no había asumido competencia alguna en materia de comercio interior.[29]

La Ley 2/1994, de 18 de mayo, sobre infracciones y sanciones en materia de calenda­rios laborales,[30] fue el segundo hito en la regulación autonómica balear en esta materia. Norma que también adolecía de la cobertura estatutaria, por lo que era manifiestamente inconstitucional. En este caso el TSJ no se manifestó, pues la declaración de la inconstitu­cionalidad de una norma con rango de Ley corresponde al TC. Pero este sólo puede pro­nunciarse, en caso de que el juzgador de algún acto derivado de la misma, eleve al TC una cuestión de constitucionalidad, cuestión que no se llegó a plantear.[31] Por ello, y por la pre-

sunción de validez que conlleva toda norma con rango de Ley, la Ley 2/1994 debe enten­derse formalmente vigente hasta su derogación, contenida en la Ley 11/2001.

En 1996, una vez transferidas a las Islas Baleares las competencias ejecutivas (pero no normativas) en materia de comercio interior, el Consell de Govern promulgó el Decreto 171/1996, de 6 de septiembre,53 que derogó formalmente el Decreto 35/1994. Se trata de un Decreto aprobado nuevamente sin la cobertura estatutaria suficiente,54 por lo que debería predicarse la nulidad del mismo, y de toda su normativa de desarrollo.55

No es hasta la LO 3/1999, de 8 de enero, cuando, finalmente, la Comunidad asumió competencias normativas en materia de comercio interior. Así, el artículo 10.38 ° del Estatuto de Autonomía establece que la Comunidad Autónoma asume competencias exclusivas en materia de «Comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios, la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y la legislación sobre defensa de la competencia».56

Esta asunción de competencias exclusivas no supuso la convalidación de las normas autonómicas dictadas con anterioridad sobre esta materia,57 ni tampoco dotó de amparo legal a las Órdenes de la Conselleria de Comercio sobre la determinación de domingos y festivos de posible apertura dictadas con posterioridad a la misma.58 En efecto, aunque las derogación normativa no trae consigo la carencia sobrevenida del objeto de la cuestión de inconsti­tucionalidad si los hechos impugnados siguen siendo aplicables a los hechos que se juzgan en el pro­ceso a quo (ultra- actividad). Lo mismo cabe decir si en vez de derogación se trata de una reforma legislativa. LÓPEZ ULLA, Juan Manuel. La cuestión de inconstitucionalidad en el Derecho español. Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 163.

  1. BOCAIB de 17 de septiembre
  2. La falta de cobertura estatutaria impide que el Decreto 171/1996 sea norma de desarrollo de la Ley estatal de 1996, puesto que la CAIB carecía de toda competencia normativa en comercio interior hasta 1999.
  3. Por tanto, deben entenderse nulas las Órdenes de la Conselleria de Comercio e Industria de 26 de septiembre de 1996 (BOCAIB n° 130, de 19 de octubre), 4 de diciembre de 1996 (BOCAIB n° 157, de 19 de diciembre), 12 de diciembre de 1997 (BOCAIB n° 158, de 23 de diciembre), 9 de diciembre de 1998 (BOCAIB n° 166, de 31 de diciembre), que determinan los domingos y festivos de apertura de los comercios para el año siguiente al de su publicación.
  4. Exposición de Motivos Punto III de la Ley de la CAIB n° 11/2001.

~jl No cabe dar a la ampliación de competencias efectos retroactivos ni salvar normas que nacieron viciadas con nulidad radical, aunque materialmente se ajusten a las bases estatales. REBOLLO PUIG, Manuel, op. cit. p. 657- 658.

  1. Órdenes de 20 de diciembre de 1999 (BOCAIB n° 162, de 30 de diciembre) y de 17 de noviembre de 2001 (BOIB n° 1 54, de 25 de diciembre).

Si las CCAA no pueden dictar reglamentos restrictivos de la libertad de horarios, tampoco podrán dictar el acto administrativo anual de señalamiento de concretos domingos y festivos en que la aper­tura queda permitida; acto que supondría pasar de la plena libertad para abrir todos los domingos y

CCAA con competencias en la materia pueden desarrollar las normas básicas mediante un reglamento autonómico sin necesidad de mediar una ley autonómica, siempre que tengan competencias normativas asumidas en la materia,59 es necesario que la Ley estatal básica tenga un contenido terminante, y no conceda varias opciones a elección de las CCAA.

En el caso balear, la norma estatal concedió a la Comunidad la posibilidad de que, den­tro del marco legal, optara por una limitación de horarios y de apertura de domingos y fes­tivos. Esta opción debía desarrollarse por norma con rango de Ley formal. Mientras esta no existió, la ley de referencia era la LO 2/1996, que establecía un régimen supletorio de libertad de horarios que, por su mayor rango, era de aplicación preferente a las Órdenes autonómicas, que pretendían limitar el mismo.60

El desarrollo normativo propio con rango de Ley formal llegó con la Ley 11/2001, de 15 junio, de Ordenación de la Actividad Comercial.61 Hasta su entrada en vigor, era apli­cable la normativa estatal supletoria de libertad de horarios, por lo que toda actuación san- cionadora o normativa desarrollada por la Comunidad Autónoma al amparo de cualquier otra disposición era materialmente nula de pleno derecho.

festivos a la casi total prohibición. Esto se desprende, sobre todo, del principio de legalidad entendi­do como vinculación positiva a la Ley para todo lo que suponga limitaciones a la libertad de los ciu­dadanos. REBOLLO PUIG, Manuel, op. cit. p. 679.

  1. Incluso se admiten reglamentos autonómicos con una mayor libertad de configuración que un reglamento estatal ejecutivo. Sentencias del TS de 1 de junio de 1990 (RJ 6307); de 16 de enero de 1993 (RJ 342M993) y de 19 de julio de 1993 (RJ 5549M993). En el caso de que esa materia tenga una reserva de ley, esta también puede quedar satisfecha por la ley estatal básica, en cuyo caso las CCAA podrían dictar reglamentos de desarrollo de dicha normativa estatal. Pero para ello es necesa­rio que la exigencia de la ley básica estatal cubra toda totalmente la citada reserva, pues de lo con­trario, la Comunidad Autónoma debería dictar una norma con rango de Ley que desarrollara las bases estatales y cubriera suficientemente dicha reserva. REBOLLO PUIG, Manuel, op. cit. p. 618- 619.
  2. El artículo 38 de la CE exige que las restricciones de la libertad de horarios se impongan mediante una norma con rango de Ley. Reserva de Ley que se cumplirá con una Ley autonómica, puesto que la legislación estatal sólo señala el margen dentro del cual las CCAA pueden imponer tales restriccio­nes. Se exige el rango de Ley autonómica porque tales restricciones se imponen ex nuovo por las CCAA. No sería necesario el rango de Ley en la regulación autonómica si la Ley estatal básica hubie­ra impuesto restricciones a la libertad de horarios. REBOLLO PUIG, Manuel, op. cit. p. 676-678.

No compartimos la afirmación con que comienza la Exposición de Motivos de la Orden de la Conserjería de Comercio e Industria de 17 de noviembre de 2001 (BOIB n° 154, de 25 de diciembre), sobre el Calendario de apertura de domingos y otros festivos para el año 2002, cuando señala que «regula los horarios comerciales, en ejecución del Decreto del Govern Balear 171/1996, de 6 de sep­tiembre, por el que se regulan los horarios comerciales en el ámbito de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, desarrollado al amparo de lo establecido en la LO 2/1996, de 15 de enero, que fue modificada por el Gobierno Central mediante el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios».

  1. BOIB de 28 de junio de 2001, núm. 77, p. 9739; BOE de 10 julio de 2001, núm. 164, p. 24973.

2. Contenido

  1. Límite horario semanal

En su artículo 18, la Ley quiebra el principio de libertad de horarios pretendido por el Estado, y establece un régimen de horarios, idéntico tanto para mayoristas como para minoristas, limitados a 72 horas semanales y máximo 12 horas diarias, sin distinguir si estas deben computarse en días laborables o si deben también computarse las horas de los domingos y festivos en los que esté permitida la actividad comercial.[32] En el artículo 19 se establece la obligación de publicar dicho horario en el establecimiento.[33]

  1. Apertura en domingos y festivos

El artículo 20 de la Ley balear 11/ 2001 establece un régimen general de cierre comer­cial en domingos y festivos, con excepciones legales y con posibles autorizaciones anuales por parte del Consejero de comercio, «previa audiencia de las asociaciones de comercian­tes, de consumidores y de usuarios y sindicales legalmente reconocidas». [34]

Se trata de un régimen claramente distinto al de apertura obligatoria de un mínimo de domingos y festivos anuales establecido tanto en la LO 2/1996, como en el RDL 6/2000.[35]

  1. Excepciones al régimen general de cierre dominical

El articulo 21 de la Ley balear habilita la apertura libre:

  1. «A los establecimientos comerciales cuya oferta habitual esté predominantemente constituida por venta de pastelería y repostería, pan, platos preparados, prensa, combus­tibles y carburantes, flores y plantas, y a las denominadas tiendas de conveniencia; así como tampoco a los instalados en estaciones, puertos, aeropuertos y medios de transpor­te terrestre, marítimo y aéreo, y a los situados dentro de los establecimientos hoteleros».

Norma que sigue las disposiciones de la LO 2/1996 y del RDL 6/2000, aunque añade al listado los establecimientos hoteleros. Añadido que no contradice las bases estatales porque estas permiten cualquier medida desregulatoria total o parcial del régimen de horarios comerciales.

El concepto de establecimiento hotelero es distinto al de declaración de zona de gran afluencia turística (en adelante ZAT). Por tanto, para que se aplique a estos establecimien­tos la libertad de horarios no es necesario que la zona donde se halle el establecimiento hotelero haya sido declarada ZAT.

  1. «A los establecimientos comerciales situados en zonas de gran afluencia turística (ZAT)».

El artículo 22 establece un procedimiento para la obtención de la autorización de ZAT,

que comienza con una proposición del Ayuntamiento a la Conselleria.[36] La autorización permite una libertad de horarios que, sin embargo no afecta a las 12 horas diarias máxi­mas de apertura de los comercios, que restringe la apertura de grandes establecimientos en domingos y festivos hasta las 16.00 horas y que sólo regirá para el período determina­do desde el 15 de marzo hasta el 30 de octubre de cada año. [37]

La determinación autonómica sobre las ZAT es reglada, no se trata de una decisión puramente discrecional, fruto de una libre opción de política comercial.[38] En consecuen­cia, la utilización de la declaración de ZAT para imponer la libertad horaria está sometida al control jurisdiccional que, justificadamente, podrá anular las disposiciones que califi­quen como ZAT aquellas que realmente no tengan tal carácter.[39] La determinación mate-

rial de ZAT exige que en la misma haya hoteles, establecimientos de oferta complementa­ria, lugares de interés histórico- artístico u otras circunstancias similares.[40]

Lo mismo cabe decir del tiempo en que cabe libertad de horarios en tales zonas, pues­to que también debe determinarse, con criterios reales, es decir, en los que realmente haya grandes flujos turísticos.

  1. «A los mercados y mercadillos de venta ambulante autorizados por los ayuntamien­tos y a los establecimientos de su entorno inmediato, debidamente delimitado por la correspondiente Entidad Local».

Se trata de una cesión encubierta de la potestad de determinación de las zonas turís­ticas, que quedan así en manos de las Corporaciones locales.

  1. Excepciones omitidas por la Ley 111 2001

La Ley 11/ 2001 deja de regular expresamente los horarios de apertura de determina­dos establecimientos cuya regulación es estatal (farmacias y expendedurías de tabaco).

La omisión de los establecimientos de productos y servidos culturales[41] supone que el legislador autonómico balear, plenamente soberano para regular en dicha materia, de acuerdo con toda la normativa estatal básica, ha decidido aplicar a dichos establecimien­tos el régimen general de la Ley 11/2001.

La omisión de los establecimientos de venta de «reducida dimensión» excluidos por el RDL 6/2000, supone la aplicación del régimen general autonómico a los mismos, hasta el pronunciamiento del TC sobre la vigencia del RDL.

  1. Recursos de inconstitucionalidad contra la Ley balear y sus efectos

El día 27 de septiembre de 2001, el Abogado del Estado interpuso, ante el TC recur­so de inconstitucionalidad contra diversos artículos de la Ley 11/2001. Entre ellos, los artí­culos 18, 20, 21.1 b) y 22.1, inciso final, que entiende que infringen el artículo 43 del RDL 6/2000. En concreto, señala que:

  • El articulo 18 establece un máximo de 72 horas semanales y un límite diario de 12 horas diarias de apertura, frente a las 90 horas semanales y la libertad de distribución de las mismas a lo largo de la semana que propone el RDL. Este motivo puede tener éxito si el TC entiende que el Estado no sólo tiene competencias para desregular los horarios, sino también para reducir las trabas autonómicas tendentes a limitarlos.
  • El artículo 20 establece el carácter inhábil de domingos y festivos, salvo autorización el Gobierno balear y el consejero titular de la materia de comercio, que es contrario al RDL, que establece un número máximo de domingos y festivos. También en este caso existen indicios de inconstitucionalidad de la norma balear, que establece restricciones a la liber­tad de horarios no sólo superiores a las del RDL 6/2000, sino también superiores a las de la LO 2/1996.
  • Los artículos 21.1 b) y 22, establecen limitaciones horarias para los establecimientos comerciales situados en zonas de gran afluencia turística, contrarias a la libertad absoluta prevista en el artículo 43.1.3 párrafo 1 ° del RDL. En estos casos la Ley balear ha restringi­do la desregulación plena establecida en las bases estatales de 1996 y 2000, por lo que la inconstitucionalidad parece manifiesta.

En el fondo, la resolución del conflicto reside en la interpretación de la jurisprudencia constitucional de 1993. Si, como dice el Abogado del Estado, el TC permite que el Estado adopte medidas liberalizadoras que no tengan que ser necesariamente la desregulación de los horarios comerciales, la inconstitucionalidad de los artículos recurridos es manifiesta. Si, como alega el Letrado de la Comunidad Autónoma, la jurisprudencia constitucional no ampara una regulación material de los horarios comerciales por parte del Estado, ni siquie­ra en términos de progresivo acercamiento a la liberalización, porque es una submateria englobada en la competencia de comercio interior, el Alto Tribunal deberá concluir que el artículo 43 del RDL 6/2000 es inconstitucional.

El Abogado del Estado solicitó la suspensión de los artículos recurridos. Solicitud que fue atendida por el TC, que suspendió la vigencia y aplicación de los preceptos impugna­dos. Esta suspensión tuvo como consecuencia la aplicación del RDL 6/2000, y, por tanto, la aplicación del régimen supletorio de libertad de horarios.

Posteriormente, el TC levantó la suspensión de los artículos de la Ley 11/2001 sobre horarios comerciales, mediante Auto, n° 20/2002, de 12 de febrero,[42] [43] [44] [45] [46] [47] no habiéndose pro-

nunciado sobre el fondo del asunto antes del 1 de enero de 2005, fecha en que entró en vigor la Ley estatal 1/2004, de horarios comerciales.

  1. Conclusión: Régimen de apertura de establecimientos comerciales aplicable actualmente y consecuencias del pronunciamiento del Tribunal Constitucional

La normativa aplicable en materia de horarios comerciales en Baleares es, hasta el futu­ro pronunciamiento del TC, la contenida en los artículos 18 a 22 de la Ley 11/2001. El régi­men posterior a la esperada sentencia del TC dependerá del sentido de la misma:

  • En caso de que el TC se pronuncie sobre la inconstitucionalidad del RDL de 2000: desde la fecha de su entrada en vigor hasta la entrada en vigor de la Ley 11/2001 debe­ría entenderse aplicable en Baleares la LO 2/1996, (aplicando el régimen estatal supletorio de libertad de horarios) y a partir de entonces la Ley autonómica 11/2001, siendo válidas sus restricciones en materia de horarios y domingos y festivos, siempre que cumplan los límites de la LO 2/1996, ya que la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares tiene com­petencias plenas en materia de comercio interior, pero sujetas a las bases estatales.
  • Si no se declara inconstitucional el RDL, las bases del mismo, diferentes de las de la LO 2/1996, también deberían entenderse aplicables a la Ley balear 11/2001, con lo que los contenidos de ésta, o de sus normas de desarrollo, contrarios a aquél (por ejemplo, el establecimiento de un máximo de domingos o festivos de apertura comercial inferior a doce) sería ilegal.
  1. Addenda: La Ley de Horarios Comerciales y cómo afecta a la regulación auto­nómica en esta materia

Ahora bien, el Estado, en el ejercicio de sus competencias, ha vuelto a dictar una norma sobre regulación de horarios comerciales: la Ley 1/2004, de 21 de diciembre,73 que entró en vigor el 1 de enero de 2005. La Ley estatal deroga expresamente la LO 2/1996, pues viene a sustituirla. Su finalidad declarada es acabar con la inseguridad jurídica a la que llevan los continuos recursos de inconstitucionalidad en esta materia. Sin embargo, otorga pocas concesiones a las CCAA. En efecto, aunque el Proyecto no persigue la des­regulación total, sí mantiene las bases impuestas por el artículo 43 del Real Decreto-ley 6/2000, afirmando que las mismas han consolidado unas prácticas de apertura en domin­gos y festivos aceptadas por empresarios y consumidores.74 la norma autonómica, así como que los intereses particulares de comerciantes y usuarios no pueden prevalecer sobre los vinculados a los intereses propios de la Ley autonómica y a su presunción de legi­timidad. Por todo lo cual, la suspensión de este bloque de artículos debe ser levantada».

  1. BOE de 22 del mismo mes.
  2. Tal vez por esta razón, la letrada del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y el letrado de

Dictada como normativa básica,75 la Ley estatal de horarios comerciales, plantea nue­vamente el mismo problema competencial que las anteriores, que sólo puede resolverse mediante una resolución clara del Tribunal Constitucional.

Hasta entonces, el legislador autonómico puede adoptar tres caminos: bien reformar la Ley balear 11/2001, para adecuarse a las «nuevas» bases estatales, bien, recurrir la ley estatal ante el Tribunal Constitucional, con la pretensión de que se suspenda su eficacia, o bien, aprobar una nueva Ley autonómica, sin tener en cuenta los límites a la libertad de horarios de la Ley estatal, ampliándolos. Ley que, atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, debería tener aplicación directa aunque fuera contradictoria con la Ley estatal.76 Todo ello a la espera del definitivo pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha desistieron de los respectivos recursos de inconstitu- cionalidad interpuestos contra el artículo 43 y la DF 2a, párrafo 8o, del Real Decreto-ley 6/2000.

  1. Según el último párrafo de su Exposición de Motivos, «la presente Ley se dicta en el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de bases de la ordenación de la actividad económica que le reconoce el artículo 149.1.13a de la Constitución».
  2. Esta fue la opción del legislativo catalán que en la Ley 8/2004, de 23 de diciembre, aprobó un régi­men de horarios comerciales más restrictivo que el previsto en la Ley estatal 1/2004.
  1. Introducción: intereses en juego. II. Evolución normativa anterior a 1993. 1. El

    Decreto de 1976. 2. El vacío competencial de la Constitución en materia de comercio interior. 3. El Decreto fíoyer de 1985. 4. La normativa autonómica anterior a 1993. 5. Jurisprudencia sobre dicha normativa del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia. III. Determinación del ámbito competencial por el Tribunal Constitucional a partir de 1993. IV. El Real Decreto Ley de 1993. V. La Ley Orgánica 2/1996. 1. Contenido. 2. Doble naturaleza: normativa básica y ley de transferencias. A. Ley básica. B. Norma de transferencia. VI. El Real Decreto Ley 6/2000. 1. Contenido.

  2. Recursos de inconstitucionalidad. Vil. La Ley balear 11/2001, de Ordenación de la Actividad Comercial. 1. Antecedentes. 2. Contenido. A. Límite horario semanal. B. Apertura en domingos y festivos. C. Excepciones al régimen general de cierre domi­nical. D. Excepciones omitidas por la Ley 11/2001. 3■ Recursos de inconstitucionalidad contra la Ley balear y sus efectos. VIII. Conclusión: régimen de apertura de estableci­mientos comerciales aplicable actualmente y consecuencias del pronunciamiento del Tribunal Constitucional. IX. Addenda: La Ley estatal de Horarios Comerciales y cómo afecta a la regulación autonómica en esta materia
  3. Esta afirmación depende del tipo de productos a que se refiera la compra, ya que «en los produc­tos de compra por impulso (bienes complementarios, bienes de capricho,…) un horario más amplio sí que comporta un incremento del conjunto de las ventas». Memoria económica del anteproyecto de ley de horarios comerciales de 2004.
  4. Así se aprecia en las tiendas de conveniencia, que cubren esta cuota de mercado con precios más elevados en los que repercuten sobre sus compradores el mayor coste de los servicios. Memoria del anteproyecto de Ley de horarios comerciales de 2004.
  5. BOE n 0 9, de 16 de enero de 1976.
  6. Se dictó por el Gobierno gracias al Decreto 6/1974, de 27 de noviembre, que le habilitaba para dic­tar «las normas generales a las que habrán de ajustarse los horarios de apertura y cierre de los esta­blecimientos comerciales, que se regirán con independencia de la jomada laboral».
  7. BOE n ° 110 y 111, de 8 y 9 de mayo de 1985.
  8. Las CCAA que asumieron dicha competencia expresamente en sus Estatutos de Autonomía, fueron País Vasco, Cataluña, Navarra, Andalucía, Valencia, Galicia y Aragón, que reprodujeron en ellos estos términos (o similares): «la competencia exclusiva con los límites derivados de la competencia del Estado sobre las bases y la ordenación general de la economía, de la política de precios y de la defen­sa de la competencia».

    El Estatuto vasco no salva la competencia estatal, lo que se ha traducido e la práctica en un régi­men de horarios comerciales irrespetuoso con los límites impuestos por el Estado a favor de la libera- lización. En concreto, en el País Vasco no se abre ningún domingo ni festivo.

    El caso de Aragón es peculiar. Su Estatuto de Autonomía no asumió la competencia exclusiva en materia de comercio interior, sino que su artículo 36.5 atribuyó a dicha Comunidad Autónoma com­petencia de «desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado» en dicha materia. Respecto a las que no asumieron tales competencias, el Estado conservó temporalmente la compe­tencia sobre comercio interior.

  9. Dictaron normas las CCAA del País Vasco (Ley 9/1983), Comunidad Valenciana (Ley 8/1986), Galicia (Ley 10/1988), Aragón (Ley 9/1989) y Cataluña (Ley 23/1991).
  10. En el mismo sentido, SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, op. cit. p. 27.
  11. Se trata de una norma supletoria aplicable en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución. Y como tal, dicha norma no puede aplicarse a las CCAA que han asumido competen­cias normativas en dicha materia, a no ser que estas se remitan expresamente a la Ley estatal. La juris­prudencia del TC se ha manifestado en este sentido en las sentencias n ° 61/1997, de 20 de marzo (RTC 1997X 61) y n 0 118/1996 (RTC 1996X118).
  12. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, op. cit. p. 28.
  13. La competencia en materia de ejecución de la ley estatal permitía que las CCAA sin competencias normativas aprobaran normas puramente organizativas de los servicios autonómicos encargados de tales funciones, pero nunca aquellas de naturaleza sustantiva, ni siquiera para desarrollar o porme­norizar aspectos secundarios de la legislación estatal. REBOLLO PUIG, Manuel. «Transferencia de com­petencias a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares», en BELTRÁN SÁNCHEZ, Emilio / PIÑAR MAÑAS, José Luis (din). Comentarios a la Ley de Ordenación del Comercio Minorista y a la LO com­plementaria. Madrid, 1997, p. 634.

    Por otra parte, una vez asumidas las competencias ejecutivas por la CAIB, el Estado no puede desempeñar facultad alguna de ejecución (autorizar, inspeccionar o sancionar). En este sentido se pro­nunció el TC en sentencia n ° 196/1997, de 13 noviembre (RTC 1997M96).

  14. LÓPEZ PELLICER, José Antonio. «Artículo 3. Libertad de empresa. Horarios comerciales», en AA. W. (coor.) ALONSO ESPINOSA, Francisco José/ LÓPEZ PELLICER, José Antonio/ MASSAGER FUENTES, José/ REVERTE NAVARRO, Antonio. Régimen Jurídico General del Comercio Minorista. Madrid, 1999, p. 73.
  15. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 1995, V Legislatura, n ° 194, pp. 10282 y 10286.
  16. El mensaje motivado del Senado que acompañaba a las enmiendas al Proyecto de Ley de Comercio Minorista de 1995, indicaba que «atribuyendo a la disposición transitoria primera (que luego daría contenido a la LO 2/1996) el carácter de LO de transferencia o delegación a las Comunidades Autónomas de facultades correspondientes a materia de titularidad estatal, queda colmado cualquier defecto de títulos competenciales en las Comunidades Autónomas (o en algunas de ellas) para el ejer­cicio de las facultades, de distinta naturaleza, que se les atribuyen en la citada disposición».
  17. El BOE n° 24, de 27 de enero de 1996, publicó una nota de redacción relativa a la LO 2/1996, de 15 de enero, que señala que el Título de la LO 2/1996 debe ser «LO 2/1996, de 15 de enero, com­plementaria de la de Ordenación del Comercio Minorista, aprobada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución en relación con el 150.2».
  18. Asi lo entendió el TSJ de Murcia, cuya sentencia n° 748/1999, de 23 de diciembre, (RJCA 1999N5247), no declaró nulo el Decreto 5/1997, de 17 de enero, sobre horarios comerciales en la Región de Murcia, al considerar que, conforme al «telos» de la LO 2/1996, toda ella estaba dictada al amparo del artículo 150.2 de la Constitución y había transferido a las CCAA sin competencias nor­mativas la facultad de desarrollar la normativa estatal en cuanto a la determinación de los horarios comerciales. Por este motivo no podía aplicarse la jurisprudencia que declaraba nulos los Decretos sobre horarios comerciales anteriores a 1996, que se basaban en la falta de competencia normativa en materia de comercio interior de las CCAA que los habían dictado al amparo del RDL de 1993.
  19. Sentencia del TC n° 124/2003, de 19 de junio (RTC 2003M24), en respuesta, a los recursos de inconstitucionalidad núm. 1254 y 1255/1996, la Comunidad Foral de Navarra que impugnaba, entre otros, los artículos 2 y 3 de la LO 2/1996, de 17 de enero.
  20. Debemos destacar el voto particular formulado por el Magistrado D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, que afirma que las Leyes Orgánicas de transferencia se caracterizan por su flexibilidad formal, que ha resultado imprescindible en el desarrollo del proceso autonómico, por lo que entiende que «A través de los artículos 2 y 3 de la LO 2/1996 se opera una transferencia de competencias legislativas sobre horarios comerciales que producen efectos diversos dependiendo de la situación competencial asu­mida por cada Comunidad Autónoma».
  21. REBOLLO PUIG, Manuel, op. tit. p. 643.
  22. 3/ BOE de 24 de junio.
  23. El RDL 6/2000, se convalidó por resolución del Congreso de los Diputados, en sesión de 29 de junio de 2000, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2 CE, lo que se publicó en el BOE, de 7 de julio de 2000 (RCL 2000M536). Resolución que, sin embargo, no convalida su contenido, en el caso de que este se haya extralimitado. Así lo afirman las sentencias del TC 29/1982, de 31 de mayo (RTC 1982\29) y 6/1983, de 4 de febrero (RTC 1983\6).
  24. Con todo, la vigencia de la norma supletoria se mantendría mientras no existiera norma con rango de Ley que amparara una regulación de los horarios comerciales, que además debía ser congruente con las bases estatales.
  25. Con ello, el legislador estatal crea una discriminación positiva a favor de los pequeños y medianos comerciantes, que podrán disponer como ventaja competitiva de la libertad de horarios frente a la limitación de estos impuesta a las grandes superficies. (Esta misma regla se ha incluido en el Proyecto de Ley de horarios comerciales de 2004. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 2004, VIII Legislatura, n ° 33, p. 1412).
  26. Las sentencias del TC n° 69/1988 (RTC 1988\ 69), n° 80/1988 (RTC 1988\ 80), 227/1988 (RTC 1988X227), n° 197/1996 (RTC 1996X197) y n° 118/1998 (RTC 1998X118), confirman esta afirmación. Por todas, la sentencia 69/1988 afirma: «la tarea de este TC es la de procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado, en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente vaciadas las competencias autonómicas y velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado la facultad para oponer sorpresivamente a las CCAA como norma básica cualquier clase de precepto legal o regla­mentario, al margen de cuál sea su rango o estructura».
  27. Como es lógico, no es esta la opinión de los recursos interpuestos por las CCAA que, entienden que el TC permite al Estado optar por la libertad total, pero si no opta por esta, el régimen concreto de la restricción corresponde única y exclusivamente a las CCAA. Este mismo argumento se ha repe­tido en los debates parlamentarios del Proyecto de Ley estatal en materia de horarios comerciales de 2004. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 2004, VIII Legislatura, n 0 33, p. 1417.
  28. BOCAIB n 0 43, de 9 de abril.
  29. Esta nulidad debe entenderse extendida a la normativa de desarrollo del Decreto, en concreto, las Órdenes de la Conselleria de Comercio e Industria de 11 de abril de 1994 (BOCAIB n° 47, de 19 de abril) y de 22 de diciembre de 1994 (BOCAIB n° 160, de 31 de diciembre), que establecieron los domingos y festivos de actividad autorizada para 1994 y 1995.
  30. BOCAIB n° 72, de 14 de junio.
  31. El planteamiento de una cuestión de constitucionalidad sobre la Ley 2/1994 sólo sería posible en el caso de que esta todavía pudiera aplicarse a procedimientos administrativos o judiciales en curso. La
  32. Parece que la intención del legislador autonómico era la de no incluir en el cómputo de las 72 horas semanales las horas de los domingos y festivos. Así se deriva por sus antecedentes normativos: el RDL de 1993, la LO 2/1996, el RDL 6/2000 y el ilegal Decreto de 1994, donde, al hablar de horas sema­nales, se referían a días laborables.

    La organización de estas horas durante la semana es potestad del empresario, que lo hará en el ejercicio de su derecho a la libre empresa, sin que pueda ser limitado por una normativa autonómi­ca. LÓPEZ PELLICER, José Antonio, op. cit. p. 72.

  33. La obligación de publicar los horarios en los comercios no atenta contra las bases estatales, ya que no restringe la libertad empresarial en determinar su horario comercial, sino que es una medida de comercio interior y de protección de los consumidores. REBOLLO PUIG, Manuel, op. cit. p. 663.
  34. Además, el Conseller, antes de establecer el calendario de domingos y festivos de apertura de comercios deberá consultar al Consejo Asesor de Comercio, al que se refiere el artículo 11 de la Ley, cuya composición y régimen de funcionamiento se aprobó por el Decreto 140/2001, de 14 de diciem­bre de 2001 (LIB 2001, 359). Este Decreto, en su artículo 3.2.d) prevé, entre las funciones del Consejo Asesor, la de ser consultado previamente al establecimiento del calendario anual por el que se fijan los domingos y los días festivos en que los comercios pueden estar abiertos al público.
  35. A pesar de esta contradicción literal, la práctica autonómica respeta el número de 12 domingos o festivos anuales de apertura exigido por el RDL 6/2000. La Orden de la Conselleria de Comercio, industria y energía, de 15 de diciembre de 2003 (LIB 2003\311), que determina los domingos y festi­vos anuales comercialmente hábiles para 2004, estableció un total de 12.
  36. No se justifica por qué los empresarios no tienen reconocida legitimación para iniciar el procedi­miento de declaración de ZAT, cuando son ellos quienes tienen un interés directo en dicha declara­ción. Las bases imponen implícitamente que se les reconozca la posibilidad de solicitar la ZAT. REBO­LLO PUIG, Manuel, op. cit. p. 671-672.
  37. Las declaraciones de ZAT se concedían anualmente, hasta que las 43 resoluciones de la Consejería de comercio, industria y energía, de 29 de abril de 2004 (BOIB de 20 de mayo) y la de 27 de sep­tiembre de 2004 (BOIB n° 152, de 30 de octubre), cambiaron este criterio al entender que, si bien la concesión era anual, esta quedaba tácitamente prorrogada otro año.
  38. REBOLLO PUIG, Manuel, op. cit. p. 670.
  39. En Mallorca, han sido declarados ZAT los términos municipales de Bunyola, Esporles, Inca, sa Pobla, Sencelles o Vilafranca de Bonany. En Marratxí, se declaro ZAT Es Pont d’Inca, Es Pla de Na Tesa, Sa Cabaneta, Pórtol y Es Mirall (¡Festival Parkl).
  40. En este sentido se ha pronunciado el TSJ de Canarias, que ha distinguido entre zona de gran afluencia turística y zona de gran afluencia de visitantes para justificar una denegación de la declara­ción de ZAT a algún municipio. Sentencia del TSJ de Canarias, Santa Cruz de Tenerife n° 8/2001, de 8 de enero (JUR 2001X233022).
  41. Por productos culturales debe entenderse aquellos cuya finalidad sea cultivar, desarrollar y formar los conocimientos humanos y el ejercicio de sus facultades intelectuales. Tendrán dicha consideración los siguientes: libros en soporte escrito o informático, la música en cualquier formato, periódicos, revistas, instrumentos musicales, cintas de vídeo, sellos, monedas, medallas conmemorativas, billetes para coleccionistas, artículos de dibujo y bellas artes, obras de arte, antigüedades, recuerdos y de arte­sanía popular. Así se define en la Ley asturiana 10/2002, de 19 noviembre, el Decreto madrileño 130/2002, de 18 julio, la Ley extremeña 3/2002, de 9 mayo y la Ley cántabra 1/2002, de 26 febrero entre otras muchas.
  42. Auto del TC n 0 20/ 2002 (Pleno), de 12 de febrero (RTC 2002\ 20 AUTO). En él, el Tribunal se pro­
  43. nuncia a favor de limitar el régimen de libertad de horarios hasta la resolución del fondo del asunto,
  44. ya que «si el propio legislador estatal no ha considerado gravoso o perjudicial para los intereses gene­
  45. rales conectados a la materia regulada que, en defecto de legislación autonómica, puedan los mis­
  46. mos comerciantes determinar, «con plena libertad y sin limitación alguna» sus propios horarios, con
  47. las consiguientes diferencias en el seno, incluso, de una misma Comunidad, es claro que no puede prosperar el criterio de que resultan gravemente afectados los intereses generales por la aplicación de