Crònica de la legislació autonòmica
més rellevant (desembre 2020-maig 2021)
I. Lleis i normes amb rang de llei
La situació d’emergència sanitària provocada per les successives onades de la pandèmia del SARS-CoV-2 continua encara ben vigent durant el temps que abasta aquesta crònica, no només a les Illes Balears i a la resta d’Espanya, sinó a tot el món sencer. Persisteixen, doncs, els greus problemes de salut de la població, amb les seves conseqüències de mort i malaltia de molts ciutadans i, d’altra banda, de ralentització de l’economia i destrucció del teixit productiu. Ara bé, ja s’albiren a l’horitzó dues potents mesures correctores que en els propers mesos poden capgirar profundament la situació. D’una banda, la demostrada eficàcia de les vacunes anticovid proporcionades per distintes farmacèutiques i la seva inoculació massiva als ciutadans han de contribuir d’una manera decidida a la protecció de la salut de la població i, en conseqüència, a la recuperació de les interaccions personals que són el substrat de la vida social. Així, a països com ara Israel, Regne Unit, Xina o Estats Units, on la vacunació ha arribat a pràcticament totes les capes de la població, s’està produint un restabliment accelerat de la situació prepandèmica.
D’altra banda, pel que fa a la situació econòmica, hem de destacar que al si de la Unió Europea s’ha apostat per una recuperació ferma i decidida de l’economia i la societat amb la finalitat no només de recuperar els danys, sinó també de sortir reforçats de la crisi. Aquesta aposta s’ha articulat mitjançant dues vies: l’Instrument Europeu de Recuperació, també anomenat Next Generation EU, amb una dotació de 750.000 milions d’euros, i el marc financer pluriennal (MFP) per als exercicis 2021-2027.
En aquests moments, però, les coses estan com estan i la immensa majoria de les lleis i normes amb rang de llei aprovades continuen centrant-se en les conseqüències de la pandèmia i s’orienten bé a l’adopció de mesures dirigides a la contenció de la pandèmia i a la protecció de la salut i la seguretat dels ciutadans, bé a l’aprovació de disposicions de caràcter econòmic, social i administratiu que redueixin els efectes negatius de la COVID-19 en l’economia. Gairebé totes aquestes normes han adoptat la forma de decrets llei.
Normes tributàries
Les limitacions inherents a les mesures previstes en el Reial decret 926/2020, de 25 d’octubre, pel qual es declara l’estat d’alarma en tot el territori espanyol i que finalitzà el dia 9 de maig de 2021, així com les diverses restriccions imposades pel Govern de les Illes Balears respecte de la mobilitat de les persones i l’exercici efectiu de determinades activitats empresarials, afecten i continuaran afectant inevitablement l’activitat econòmica i, en particular, l’activitat turística de l’any 2021, fins i tot en un context d’una vacunació massiva, al menys durant una part d’aquest any. Són dos els decrets llei que atenen a les conseqüències d’aquesta situació. Així, mitjançant el Decret llei 1/2021, de 25 de gener (BOIB núm. 11), s’estableixen mesures excepcionals i urgents en l’àmbit de l’impost sobre estades turístiques per a l’exercici fiscal de 2021 (supressió de l’ingrés a compte en el règim d’estimació objectiva de l’impost; ampliació del marge de decisió del substitut del contribuent per contribuir pel règim d’estimació objectiva o pel règim d’estimació directa) i de l’ITP i AJD (reducció excepcional i temporal d’un 95 % del tipus de gravamen aplicable a la formalització en document notarial de determinades operacions de finançament empresarials subjectes i no exemptes a l’impost sobre actes jurídics documentats). I també mitjançant el Decret llei 2/2021, de 22 de març (BOIB núm. 40), s’aproven mesures excepcionals i urgents en l’àmbit de l’impost sobre estades turístiques (procediment per a la reducció individualitzada dels signes, índex o mòduls en règim d’estimació objectiva de determinats tipus d’establiments turístics en l’exercici fiscal de 2020; terminis excepcionals de presentació i ingrés d’autoliquidacions i liquidacions col·lectives en règim d’estimació objectiva corresponent a l’exercici fiscal de 2020), així com en l’àmbit de la taxa fiscal sobre els jocs de sort, envit o atzar relativa a màquines de tipus B o recreatives amb premi i de tipus C o d’atzar en l’exercici fiscal de 2021 (bonificació del 75 %).
Per últim, s’ha de destacar que la Llei 3/2020, de 29 de desembre, de pressuposts generals de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a l’any 2021 (BOIB núm. 216), crea com un impost propi de les Illes Balears: l’anomenat cànon sobre l’abocament i la incineració de residus, el fet imposable del qual és el lliurament del rebuig d’aquests residus als operadors autoritzats per a la seva eliminació als abocadors situats en les Illes Balears o per al seu tractament en instal·lacions d’incineració situades en aquesta comunitat autònoma.
Règim sancionador específic en matèria de lluita contra la COVID-19
En l’anterior número de la Revista Jurídica de les Illes Balears es donà notícia de l’aprovació del Decret llei 11/2020, de 10 de juliol, pel qual s’estableix un règim sancionador específic per fer front als incompliments de les disposicions dictades per pal·liar els efectes de la crisi ocasionada per la COVID-19. Durant els mesos que van des del desembre de 2020 a maig de 2021, aquest règim sancionador ha estat objecte de 3 modificacions successives.
Mitjançant el Decret llei 14/2020, de 9 de desembre, de mesures urgents en determinats sectors d’activitat administrativa (BOIB núm. 206), es redefineixen els tipus infractors corresponents a la comercialització, a l’organització i, en general, a la publicitat de reunions, festes o qualsevol altre tipus d’acte esporàdic o eventual en els que es produeixin o puguin produir-se aglomeracions que impedeixin o dificultin l’adopció de les mesures sanitàries de prevenció, tant si les dites aglomeracions finalment tenen lloc (cas en què són qualificades de faltes molt greus) o no es consumen (cas en què són qualificades de faltes greus). Així mateix, s’especifica en el Decret llei 14/2020 que són responsables principals i solidaris de les infraccions comeses per menors d’edat els pares, tutors o curadors. Per la seva banda, el Decret llei 15/2020, de 21 de desembre (BOIB núm. 212), modifica l’esmentat règim sancionador establert en el Decret llei 11/2020 per assenyalar que quan a un territori s’ha declarat el màxim nivell d’alerta sanitària (el nivell 4), la comissió d’un fet infractor dels previstos en els articles 4 i 5 del Decret llei 11/2020 (i que en un altre cas tenen la consideració de faltes greus i lleus, respectivament) han de tenir ara la consideració de faltes molt greus o greus. Atès que aquesta última modificació del règim sancionador produïa efecte solament fins al dia 9 de maig de 2021, data de finalització de l’estat d’alarma, mitjançant el Decret llei 5/2021, de 7 de maig (BOIB núm. 60), se n’estableix la seva vigència amb caràcter indefinit. També en aquest Decret llei 5/2021 s’inclou un nou tipus infractor per tal de sancionar els incompliments de l’acreditació del resultat negatiu de les proves diagnòstiques que es puguin implantar com a mesures de control de la sortida de la zona o l’illa o illes afectades o d’entrada a aquestes, o la negativa a sotmetre’s a aquestes proves amb caràcter posterior.
Els fons europeus a les Illes Balears
Com ja anticipàvem a l’inici d’aquesta crònica, la Unió Europea, davant els efectes extraordinàriament negatius de la pandèmia en l’àmbit social i econòmic, ha apostat per una recuperació ferma i decidida de l’economia i de la societat amb la finalitat no només de reparar els danys, sinó també de sortir reforçats de la crisi. Amb una decisió que a l’àmbit europeu es pot qualificar d’històrica, els socis europeus, per primera vegada, han decidit sortir tots junts de la crisi mitjançant la mobilització d’una enorme quantitat de fons, gran part dels quals es finançaran mitjançant deute mancomunat entre tots ells. El paquet de mesures europeu s’articula bàsicament mitjançant dues vies: el marc financer pluriennal (MFP) per als exercicis 2021-2027, d’una banda; i d’una altra, a través de l’Instrument Europeu de Recuperació (Next Generation EU). Aquest darrer es fonamenta en tres pilars que són el Mecanisme de Recuperació i Resistència (MRR), l’Ajuda a la Recuperació per a la Cohesió i els Territoris d’Europa (RE ACT-EU) i el reforçament de projectes clau de la Unió Europea.
A Espanya aquests fons europeus es canalitzen a través del Reial decret llei 36/2020, de 30 de desembre, pel qual s’aproven mesures urgents per a la modernització de l’Administració Pública i per a l’execució del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència, norma que aprova el marc general bàsic dirigit a mobilitzar inversions i projectes i a facilitar, dins el calendari temporal marcat per la Unió Europea, la gestió administrativa necessària perquè el màxim de projectes es puguin beneficiar del finançament europeu. Algunes d’aquestes mesures, de caràcter bàsic, són directament aplicables a les Illes Balears, però altres requereixen una adaptació o un desplegament legal autonòmic que les harmonitzi amb les particularitats organitzatives i normatives pròpies. Aquest és l’objecte del Decret llei 3/2021, de 12 d’abril, de mesures extraordinàries i urgents per executar les actuacions i els projectes que s’han de finançar amb fons europeus en el marc del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (BOIB núm. 49)
Aquest Decret llei regula instruments de planificació, gestió i control: així, encomana al Consell de Govern l’aprovació d’un Pla Estratègic Autonòmic orientat a assolir la transformació de les Illes Baleares cap a un model econòmic i social, d’acord amb els objectius generals del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència i els específics que es fixin a instància de l’Oficina de Planificació i Coordinació d’Inversions Estratègiques del Govern de les Illes Balears. Al marge d’això, es pot dir que el Decret llei crea un marc administratiu excepcional per tal de donar la màxima prioritat i urgència a la tramitació i l’execució de tots els projectes que siguin inclosos dins el Pla esmentat. En aquest sentit, el que fa principalment el Decret llei 3/2021 és suprimir tràmits que no es consideren imprescindibles per garantir la idoneïtat del procediment o bé escurçar els terminis dels tràmits que s’entenen ineludibles. Aquesta operació es du a terme amb relació a diverses matèries, com són el procediment d’elaboració de normes i els procediments administratius que comporten expedients de despesa, generalitzant-se així la tramitació per via d’urgència; la tramitació de convenis; la gestió pressupostària; les subvencions; la contractació pública; la gestió del personal encarregat de l’impuls i la gestió dels projectes. La simple enumeració de les mesures excepcionals (en alguns casos, molt excepcionals) en què es concreta la intervenció sobre les dites matèries resultaria excessivament prolixa i extensa, per la qual cosa aquesta crònica les obviarà, malgrat reconèixer la seva importància, singularitat i, sobretot, la transcendència que previsiblement tindran a la vida pública de les Illes Balears els propers anys. És necessari advertir que l’esmentat Decret llei actualment s’està tramitant com a projecte de llei al Parlament de les Illes Balears.
Nou impuls a la política d’habitatge
El Decret llei 4/2021, de 3 de maig, per impulsar i agilitzar la tramitació d’ajudes i altres actuacions en matèria d’habitatge (BOIB núm. 58), té per objecte establir un règim especial de subvencions en matèria d’habitatge aplicable a la concessió d’ajudes en la dita matèria que dugui a terme l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, en el marc de plans estatals o autonòmics d’habitatge, ja que, segons justifica la seva exposició de motius, atesa la problemàtica de vulnerabilitat econòmica i social derivada de la crisi ocasionada per la COVID-19, per a l’any 2021, es preveu que hi haurà un augment de sol·licituds per part de persones que, abans de la pandèmia, no complien els requisits d’aquestes ajudes. L’esmentat règim especial de subvencions té per finalitat agilitzar la tramitació de les ajudes en matèria d’habitatge i possibilitar una major celeritat en el pagament. A aquest efecte es regula el procediment d’aprovació i contingut de les bases reguladores i de les convocatòries d’ajudes, i s’estableixen regles especials de gestió d’aquestes subvencions, de manera que es permet reduir-ne considerablement la tramitació.
Sense perjudici del que s’ha dit, i amb la mateixa voluntat d’afavorir l’accés a l’habitatge de la ciutadania, el Decret llei 4/2021, mitjançant un extens conjunt de disposicions addicionals, transitòries i finals realitza una adaptació a la realitat actual, un cop irrompuda la pandèmia, de la Llei 5/2018, de 19 de juny, d’habitatge de les Illes Balears, del Decret llei 3/2020, de 28 de febrer, de mesures urgents en matèria d’habitatge, i d’altres normes reglamentàries en la matèria. D’aquesta manera, es dona una nova regulació, per exemple, a l’obligació d’oferta de lloguer social respecte d’habitatges i terrenys objecte de processos judicials o extrajudicials de grans tenidors; al procediment per exercir els drets de tempteig i retracte en les transmissions entre grans tenidors respecte d’habitatges i terrenys adquirits en processos judicials o extrajudicials; a la cessió d’habitatges desocupats de grans tenidors; a la prohibició de sotsarrendament o cessió d’ús dels habitatges protegits; a l’exercici del dret de retracte de l’Administració respecte dels habitatges protegits i sòls reservats per a la construcció d’aquests; als habitatges desocupats; al dipòsit de finances dels contractes de lloguer, i al règim sancionador previst en la Llei 5/2018, entre d’altres qüestions.
En resum, les mesures incorporades en el Decret llei 4/2021 pretenen dotar l’Administració d’instruments més eficaços que els prevists anteriorment, a fi de concedir les ajudes en matèria d’habitatge amb més agilitat, com també ampliar el parc públic d’habitatge públic amb urgència per atendre la demanda actual i facilitar solucions als qui pateixen una situació d’emergència en l’àmbit de l’habitatge.
Reformes puntuals de diverses normes sectorials
A més de les disposicions o mesures que afecten les matèries esmentades en aquesta crònica, el legislador autonòmic d’urgència, compassat a l’evolució de la pandèmia a les Illes Balears, tant pel que fa a la situació sanitària com pel que fa a la situació econòmica, ha anat dictant diverses modificacions legislatives de caràcter sectorial en àmbits molt diversos. D’entre totes elles, en destacam les que consideram més importants. El Decret llei 14/2020, de 9 de desembre, de mesures urgents en determinats sectors d’activitat administrativa, ja esmentat abans, modifica la Llei 2/2020, de 15 d’octubre, de mesures urgents i extraordinàries per a l’impuls de l’activitat econòmica i la simplificació administrativa en l’àmbit de les administracions públiques de les Illes Balears per pal·liar els efectes de la crisi ocasionada per la COVID-19 (adquisició hospitalària de determinats medicaments; mesures i actuacions dels poders públics en els casos d’inexistència jurídica del contracte per falta de formalització, mentre s’adopten les mesures urgents que es precisin; normes específiques en matèria de patrocinis institucionals); modifica així mateix el Decret llei 10/2020, de 12 de juny, de prestacions socials de caràcter econòmic de les Illes Balears i el Decret llei 1/2020, de 17 de gener, contra el turisme d’excessos per a la millora de la qualitat a zones turístiques, entre d’altres normes. Es tracta normalment de reformes molt específiques i concretes, l’explicació de les quals excediria el format d’aquesta crònica.
Per a la seva banda, el Decret llei 1/2021, de 25 de gener, al qual ja ens hem referit sota l’epígraf relatiu a les normes tributàries, estableix altres normes en matèria de renda social garantida i en altres sectors de l’activitat administrativa. En aquest sentit, es modifiquen les normes legals següents: en primer lloc, la Llei 2/2020 a la qual s’hi afegeix un nou article relatiu als criteris per a la selecció de persones participants en programes promoguts pel SOIB; s’afegeix un altre article relatiu a la cobertura excepcional de les guàrdies del Servei de Salut de les Illes Balears, i es modifica, per últim, l’article que regula la promoció del desenvolupament econòmic municipal i insular. En segon lloc, es modifica el Decret llei 10/2020, esmentat. En tercer lloc, la Llei 4/2009, d’11 de juny, de serveis socials de les Illes Balears. En quart lloc, la Llei 7/1998, de 12 de novembre, d’ordenació farmacèutica de les Illes Balears i, per últim, la Llei 5/2005, de 26 de maig, per a la conservació dels espais de rellevància ambiental (LECO).
La finalització de l’estat d’alarma
El passat dia 9 de maig de 2021 finalitzà la vigència de l’estat d’alarma declarat pel Reial decret 926/2020 i, en conseqüència, quedaren sense paraigües legal algunes de les mesures que des del Govern de les Illes Balears s’utilitzaren per fer front a la greu situació de crisi sanitària causada per la pandèmia. Atès però, que la crisi sanitària, per desgràcia, no ha acabat, és necessari que la legislació autonòmica concreti les mesures d’intervenció administrativa que es poden adoptar en situacions de pandèmia per garantir el control de contagis, com també delimitar el procediment que les autoritats sanitàries han de seguir per adoptar-les.
El Decret llei 5/2021, de 7 de maig (BOIB núm. 60), en aquest sentit, té per objecte modificar la Llei 16/2010, de 28 de desembre, de salut pública de les Illes Balears, per concretar les mesures que, en situacions de pandèmia o epidèmia declarades per les autoritats competents, poden adoptar les autoritats sanitàries autonòmiques competents, com també el procediment per adoptar-les tot garantint la idoneïtat, la proporcionalitat i la temporalitat. Recull així aquelles mesures que durant l’estat d’alarma s’han evidenciat com a especialment idònies pel que fa a la necessitat de contenir la propagació del virus, com el confinament perimetral d’una barriada, un municipi, una illa o tot l’arxipèlag, els controls a l’entrada de les illes, a través de ports i aeroports, la restricció de les reunions, la limitació a la mobilitat en horari nocturn o la limitació de cabudes en llocs de culte, a fi que existeixi la previsibilitat normativa suficient perquè s’hi pugui recórrer per assegurar la protecció de la salut pública. El Decret llei 5/2021 addiciona a la Llei 16/2010 un conjunt d’articles relatius a l’adopció de mesures preventives en situació de pandèmia o epidèmia, la intervenció de centres de serveis socials, les regles per a l’adopció de les mesures preventives esmentades, la protecció de la salut pública a través de noves tecnologies i la cooperació i col·laboració administratives en matèria de salut pública.
II. Decrets de la presidenta i del Govern de les Illes Balears
D’una manera anàloga al que ha succeït amb les normes de rang legal, la immensa majoria de les normes reglamentàries dictades a les Illes Balears s’han centrat en les conseqüències de la pandèmia. Ens podem referir a aquestes disposicions distingint entre aquelles dictades a l’empara de la declaració de l’estat d’alarma i aquelles altres aprovades en previsió de la desaparició de l’esmentat estat constitucional.
Les primeres són les més nombroses i la majoria adopten la forma de decrets de la presidència. Tenen per finalitat adoptar distintes mesures per garantir la salut pública fent front als perniciosos efectes de la pandèmia amb eines específiques, segons les circumstàncies de temps i lloc, en funció de l’evolució de la pandèmia. Sense ànim exhaustiu, podem enumerar-ne les següents: mesures temporals i excepcionals a Sa Pobla (Decret 19/2020, de 4 de desembre; BOIB núm. 204); en el territori de les Illes Balears durant el període de les festes de Nadal (Decret 23/2020, de 18 de desembre; BOIB núm. 211); a tot l’arxipèlag durant els dies de cap d’any (Decret 24/2020, de 28 de desembre; BOIB núm. 215); a l’illa d’Eivissa (Decret 1/2021, de 4 de gener; BOIB núm. 2); a les illes de Mallorca i d’Eivissa (Decret 2/2021, d’11 de gener; BOIB núm. 5); a les illes de Menorca i Formentera (Decret 4/2021, de 15 de gener; BOIB núm. 7); a les illes d’Eivissa i Formentera (Decret 5/2021, de 22 de gener; BOIB núm. 10), i a totes les Illes Balears (Decret 6/2021, de 29 de gener; BOIB núm. 13 Decret 7/2021, de 12 de febrer; BOIB núm. 19 Decret 27/2021, de 12 de març; BOIB núm. 35 Decret 31/2021, de 24 de març; BOIB núm. 41 Decret 34/2021, de 23 d’abril; BOIB núm. 54).
Així mateix, el Decret 18/2020, de 27 de novembre, de la presidenta de les Illes Balears, pel qual s’actualitzen les mesures establertes com a conseqüència de la declaració de l’estat d’alarma per fer front a la situació d’emergència sanitària provocada per la COVID-19, i es vinculen als nivells d’alerta sanitària, ha estat modificat en diverses ocasions: pel Decret 22/2020, de 14 de desembre (BOIB núm. 209); pel Decret 3/2021, de 15 de gener (BOIB núm. 7), i pel Decret 19/2021, de 26 de febrer (BOIB núm. 28). Per últim, hem d’esmentar els decrets de la presidència que adopten mesures amb relació a les limitacions a l’entrada a les Illes Balears de persones procedents de la resta de comunitats autònomes i de les ciutats de Ceuta i Melilla: el Decret 22/2021, de 2 de març (BOIB ext. núm. 30) i el Decret 30/2021, de 17 de març (BOIB núm. 37).
Pel que fa a les mesures adoptades, no ja a l’empara de la declaració de l’estat d’alarma, sinó en previsió de la desaparició d’aquest el dia 9 de maig de 2021, s’ha de deixar constància de l’Acord del Consell de Govern de 5 de maig de 2021 pel qual s’aproven mesures excepcionals per prevenir i contenir la pandèmia ocasionada per la COVID-19 durant el mes de maig de 2021 i de l’Acord del Consell de Govern de 7 de maig de 2021 pel qual s’aprova un nou Pla de Mesures de Prevenció, Contenció i Coordinació per Fer Front a la Crisi Sanitària Ocasionada per la COVID-19, s’estableixen els nivells d’alerta sanitària que s’han d’aplicar a cada una de les illes i s’estableixen mesures excepcionals de prevenció del contagi de la COVID-19 aplicables temporalment a les Illes (tots dos, BOIB núm. 60).
L’exercici de la potestat reglamentària al marge del problema pandèmic ha estat molt minso ja que es limita a l’aprovació del Decret 38/2020, de 28 de desembre, pel qual s’aprova el Reglament d’organització i funcionament del Consell Consultiu de les Illes Balears (BOIB núm. 215), i del Decret 28/2021, de 10 de maig, de modificació del Decret 23/2018, de 6 de juliol, pel qual es desplega parcialment la Llei 10/2006, de 26 de juliol, integral de la joventut (BOIB núm. 61).