El artículo 51 CE: la educación en consumo
de productos higiénico-sanitarios
en tiempos de COVID-19^[1]*

Esther González-Hernández

Profesora Titular de Derecho Constitucional

Universidad Rey Juan Carlos

Código ordid.org/000-0001-7203-5032

RESUMEN

En tiempos de pandemia por infección vírica, el consumo de productos sanitarios se ha convertido prácticamente en la principal preocupación. De ahí, la importancia de insistir en la necesidad de adecuadas políticas educativas sociosanitarias, que vienen amparadas por el mandato del artículo 51.2 de la Constitución española (CE). A la explicación del mandato del artículo 51.2 CE que establece la obligación de los poderes públicos de promover «la información y la educación de los consumidores», se dedica este paper, dada la especial relevancia de esta cuestión en tiempos de crisis sanitaria y carencia de determinados productos que han devenido básicos.

Palabras clave: consumo, educación, derecho a la información, COVID-19, control de precios.

RESUM

En temps de pandèmia per infecció vírica, el consum de productes sanitaris s’ha convertit gairebé en la principal preocupació. D’aquí, la importància d’insistir en la necessitat de polítiques educatives sociosanitàries adequades, que venen emparades pel mandat de l’article 51.2 de la Constitució espanyola (CE). A l’explicació del mandat de l’article 51.2 CE que estableix l’obligació dels poders públics de promoure «la informació i l’educació dels consumidors», es dedica aquest paper, atesa la rellevància especial d’aquesta qüestió en temps de crisi sanitària i manca de determinats productes que han esdevingut bàsics.

Paraules clau: consum, educació, dret a la informació, COVID-19, control de preus.

ABSTRACT

In times of a viral infection pandemic, the consumption of medical devices has become almost the main concern. Hence, the importance of insisting on the need for adequate socio-sanitary educational policies, which are protected by the mandate of article 51.2 of the Spanish Constitution (CE). This paper is dedicated to the explanation of the mandate of article 51.2 CE that establishes the obligation of the public powers to promote «consumer information and education», given the special relevance of this issue in times of health crisis, and the lack of certain products that have become basic.

Key words: consumption, education, right to information, COVID-19, price control.

SUMARIO

I. Introducción. II. COVID-19 y productos higiénicos de primera necesidad: información, educación y control de precios. III. La información y la educación de los consumidores en el artículo 51 de la Constitución española de 1978. 1. El derecho a la información de los consumidores. 2. El derecho a la educación en materia de consumo. IV. Conclusiones. V. Bibliografía.

I. Introducción

El artículo 51.2 CE señala que: «Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establezca». Esta es la única referencia constitucional a una cuestión de vital importancia, a juzgar por lo que se ve en redes sociales y medios de comunicación en las últimas semanas y que reflejan un panorama dudosamente halagüeño en el ámbito del «consumo responsable».

Salud y educación son dos de los factores claves en el desarrollo humano y en la construcción de «sociedades avanzadas», ex artículo 10 CE, que establece que la dignidad de la persona y el libre desarrollo de su personalidad son fundamento del orden político y de la paz social. Qué tipo de educación se reciba, y cómo se consuma y, sobre todo, cómo se combinen ambas cuestiones incidirá en ese desarrollo de la personalidad a que alude nuestra Norma Fundamental. De ahí que unas adecuadas políticas educativas en materia de consumo sean esenciales para afrontar los retos que se sitúan ante nuestros ojos como consecuencia de la pandemia por el COVID-19, pues, a raíz de la declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 67 de 14 de marzo), y sus sucesivas prórrogas hemos asistido, entre la incredulidad y el estupor, a comportamientos de consumo sorprendentes, llevados, en la mayoría de las ocasiones, por la incertidumbre, el miedo, la desinformación y falta de educación en consumo, que explicarían ciertos comportamientos de acaparamiento y carestía puntual de productos como los geles hidroalcohólicos. No así otros productos como los derivados de la celulosa o la levadura, que es fácilmente sustituible por el bicarbonato en productos de bollería caseros.

II. COVID-19 y productos higiénicos de primera necesidad: información, educación y control de precios

He aquí una pequeña muestra de las carencias en la educación de los consumidores y la importancia de insistir en la necesidad de revisar la relación constitucional entre educación, productos farmacéuticos, sanitarios, higiénicos (también alimenticios) y consumo en tiempos de pandemia. Y es que la alusión a la «educación» a la que alude la Constitución española es una cuestión fundamental, pues, la producción, fabricación y distribución de bienes sociosanitarios están suponiendo importantes cambios en el comportamiento de compra de los consumidores, por posibles situaciones de desabastecimiento puntual o prolongado de bienes básicos como mascarillas, guantes de nitrilo, productos de desinfección, medicamentos específicos para el tratamiento del COVID-19, etc. Amén del control de los precios de bienes que han adquirido rápidamente la categoría de bienes de primera necesidad. Incluso, más allá de esta consideración de «bienes de primera necesidad»; concepto jurídico indeterminado, por otra parte, con las dificultades que ello supone de concreción. Sea como fuere, el uso de mascarillas es ya de obligatorio, por el artículo 3 de la Orden SND/422/2020, de 19 de mayo, por la que se regulan las condiciones para el uso obligatorio de mascarilla durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que dispone como: «El uso de mascarilla será obligatorio en la vía pública, en espacios al aire libre y en cualquier espacio cerrado de uso público o que se encuentre abierto al público, siempre que no sea posible mantener una distancia de seguridad interpersonal de al menos dos metros».^[2]

Todo esto abre un nuevo e interesante debate, no solo en términos de salud, sino también en términos regulativos y educacionales, pues, es más que probable que en un futuro haya que modificar el modo en que se traslade la información al consumidor, adaptándolo a las nuevas realidades no solo derivadas de los avances tecnológicos sino como consecuencia de la investigación sobre pandemias y otras amenazas. Por ello, parece urgente, y me atrevería a decir incluso que obligado, regular rigurosamente estas nuevas situaciones que frenen la subida de precios de estos productos no solo esenciales sino obligatorios, así como garantizar su adecuado abastecimiento.

Además de la normativa general, que se concreta en el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, hay que tener en cuenta: el Real Decreto 1468/1988, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de etiquetado, presentación y publicidad de los productos industriales destinados a su venta directa a los consumidores y usuarios; el Real Decreto 1801/2003, de 26 de diciembre, sobre seguridad general de los productos; el Reglamento (UE) núm. 1007/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011, relativo a las denominaciones de las fibras textiles y al etiquetado y marcado de la composición en fibras de los productos textiles y el Real Decreto 1801/2003, de 26 de diciembre, sobre seguridad general de los productos. Por otra parte, se impone una nueva regulación de precios y características esenciales de determinados productos.

Pues bien, a pesar de la urgencia, se ha regulado tan solo parcialmente en la Orden SND/354/2020, de 19 de abril, por la que se establecen medidas excepcionales para garantizar el acceso de la población a los productos de uso recomendados como medidas higiénicas para la prevención de contagios por el COVID-19 y la Resolución de 22 de abril de 2020, de la Dirección General de Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos de 21 de abril de 2020, por el que se establecen importes máximos de venta al público en aplicación de lo previsto en la Orden SND/354/2020, de 19 de abril.^[3]

En esta Orden de medidas se señala:

«El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, introdujo un conjunto de actuaciones imprescindibles para hacer frente a la situación de emergencia de salud pública ocasionada por esta enfermedad, estableciendo limitaciones temporales a la libertad de circulación de personas y medidas de contención, aseguramiento y reforzamiento en diversos ámbitos de actividad.

[…]

Para la prevención de contagios por el COVID-19 el Ministerio de Sanidad ha publicado documentos de consenso aprobados por la Ponencia de alertas y Planes de Preparación y Respuesta de la Comisión de Salud Pública del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, entre los que cabe destacar, en el contexto de la actual orden, aquellos cuyo objeto es establecer las medidas higiénicas a adoptar por la población para la prevención de contagios.

Entre dichas medidas destacan: el distanciamiento interpersonal de aproximadamente dos metros; la higiene de manos con jabón, como medida más sencilla y eficaz para prevenir la transmisión siendo la alternativa, si no se tuviera acceso, usar solución hidroalcohólica; la limpieza y desinfección de los objetos de uso personal como gafas, móviles, teclados, ratón, tarjetas, etc.; las medidas a adoptar en los domicilios y zonas comunes como son la adecuada ventilación, la limpieza diaria, utilizando agua y jabón para las superficies de contacto frecuente o la utilización de guantes de un solo uso en las zonas comunes de las casas; el uso de mascarilla cuando no se puede mantener la distancia interpersonal.

En este contexto, es necesario establecer las garantías suficientes para que los ciudadanos puedan acceder, de forma informada y en condiciones económicas no abusivas, a determinados productos de protección frente al contagio del COVID-19. Todo ello, porque la ciudadanía debe disponer de la información suficiente para la compra de productos que prevengan de la infección, persiguiendo la finalidad de que pueda distinguir entre los que sí son adecuados de los que no lo son y debe acceder a los mismos en condiciones que eviten situaciones abusivas en el precio, atendiendo a la situación actual del mercado.

En cuanto a la información al consumidor, es esencial que este pueda diferenciarlas correctamente, adquiriendo mayor importancia que la información que se alegue en el etiquetado e instrucciones sea eficaz, veraz, y suficiente sobre sus características esenciales».^[4]

Razones por las que su artículo 2 se dedica a la regulación del procedimiento para «la fijación del importe de venta al público» de:

a) Productos sanitarios, como son las mascarillas quirúrgicas y los guantes de nitrilo y otros productos sanitarios que se consideren imprescindibles para minimizar el riesgo de propagación del COVID-19.

b) Productos necesarios para la protección de la salud poblacional, que, sin revestir la condición de medicamento ni producto sanitario, se consideran imprescindibles para minimizar el riesgo de propagación del COVID-19. En particular:

1.º Mascarillas higiénicas, tanto de un solo uso como reutilizables.

2.º Antisépticos de piel sana autorizados por la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios y los geles y soluciones hidroalcohólicas para manos, de naturaleza cosmética autorizadas temporalmente por esta.

3.º Otros productos que se consideren imprescindibles para minimizar el riesgo de propagación del COVID-19.

Mientras que en la Resolución de 22 de abril de 2020, de la Dirección General de Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, se establece el precio máximo de las mascarillas quirúrgicas desechables en 0,96 euros/unidad, pero difiriendo la fijación del precio de las mascarillas higiénicas a la próxima reunión de la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos.^[5] Si bien difiere la decisión sobre el precio de las mascarillas higiénicas: la determinación de su importe máximo a la próxima reunión de la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos, a fin de obtener mayor información sobre los costes de fabricación en el sector textil nacional.^[6]

Es esta la parcela en que el mandato constitucional del artículo 51.2 CE, que pesa sobre los poderes públicos de promover tanto una adecuada información como la educación de los consumidores y usuarios, deviene fundamental. Pues como recuerda, por ejemplo, el Preámbulo de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad una de las razones a tener en cuenta es «el reconocimiento en el artículo 43 y en el artículo 49 de nuestro texto normativo fundamental del derecho de todos los ciudadanos a la protección de la salud, derecho que, para ser efectivo, requiere de los poderes públicos la adopción de las medidas idóneas para satisfacerlo» y que remarca expresamente en su artículo 18.1 que:

«Las Administraciones Públicas, a través de sus Servicios de Salud y de los Órganos competentes en cada caso, desarrollarán las siguientes actuaciones:

1. Adopción sistemática de acciones para la educación sanitaria como elemento primordial para la mejora de la salud individual y comunitaria, comprendiendo la educación diferenciada sobre los riesgos, características y necesidades de mujeres y hombres, y la formación contra la discriminación de las mujeres».

Esta educación sanitaria es más que fundamental en estos tiempos, hasta situarse en el centro neurálgico del debate. Por ello, estas páginas pretenden aportar unas iniciales reflexiones sobre las tres variables inescindiblemente conectadas: consumo, educación y salud, desde la doble perspectiva de la garantía del derecho a la información y del fomento de la «educación» del consumidor.

III. La información y la educación de los consumidores en el artículo 51 de la Constitución española de 1978

La protección del consumidor es una parcela fundamental para las ciencias jurídicas desde que se elaboró el «Programa de Protección de los consumidores» tras la publicación del «Informe Molony» en el Reino Unido y el archiconocido discurso del presidente John F. Kennedy, ante el Congreso de los Estados Unidos de 15 de marzo de 1962. Tendencia a la que se sumó la Constitución española de 1978, que, al ser uno de los últimos textos constitucionales europeos, tuvo la oportunidad de incluir en su articulado esta preocupación por el desamparo de los consumidores, dando buena cuenta, pues, de esta intención del constituyente patrio de otorgar rango constitucional a la protección y defensa de los consumidores. El artículo 51 CE se fija en el artículo 81 de la Constitución de la vecina Portugal de 1976, a la par que se inspira en la Carta de Protección de los consumidores, aprobada por la Asamblea consultiva del Consejo de Europa el 17 de mayo de 1973 y por la Resolución del Consejo de la CEE de 14 de abril de 1975, relativa a un «Programa Preliminar de la Comunidad Económica Europea para una política de protección e información de los consumidores».^[7] Así, en el Texto constitucional se enumeran los mismos derechos que figuraban en la Resolución de 1975: a la protección de la salud, a la protección de los intereses económicos, a la reparación de daños, a la información y a la «educación» y a la representación.^[8]

Por ello, el artículo 51 CE, a priori, podría ser caracterizado como el exponente de la actual preocupación por la defensa de los derechos del consumidor, en sociedades como la nuestra que ha sufrido importantes fraudes en materia de calidad de los productos de consumo.^[9] No digamos ya las situaciones vividas con ocasión de la pandemia del COVID-19. Ahora bien, debe recordarse que, aunque el artículo 51 CE se sitúe dentro del Título I («De los derechos y deberes fundamentales»), aparece dentro del Capítulo III que se dedica a «De los principios rectores de la política social y económica», que le supone una particular posición jurídica, traducida en no ser considerado un verdadero derecho público subjetivo. Solo garantiza cierto grado de protección a determinadas áreas que el constituyente consideraba especialmente sensibles, pero desde una posición jurídica más débil. Su colocación en este Capítulo supone un punto de partida poco esperanzador. A lo que se une la curiosa situación de que «a diferencia de los empresarios, los consumidores no tienen a su disposición un derecho fundamental que puedan esgrimir a título particular».^[10] Los consumidores no cuentan con un artículo 38 que reconoce categóricamente «la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado […]».^[11]

Debe resaltarse, además, que, inicialmente el artículo 44 del Anteproyecto decía: «Todos tienen derecho al control de la calidad de los productos de consumo y a una información fidedigna sobre los mismos […]». Pero su iter constituyente sufrió importantes modificaciones mediante diferentes fórmulas: intentando conciliar posiciones enfrentadas u omitiendo bienintencionadamente alguna cuestión que se remitía a la legislación de desarrollo posterior para la regulación de los puntos más discutidos. En realidad, había dos grupos claramente opuestos:

‒ Los que creían que la protección de los consumidores era perfectamente suprimible, no digamos ya su consideración como derecho.

‒ Los que proponían redactar el artículo de tal manera que, tan solo, se proclamase una obligación del Estado de regularlo, pero no su consideración de derecho. Así, la senadora Gloria Begué: «De acuerdo con la doctrina recogida en estos documentos, cuatro son los objetivos de la política de defensa del consumidor: […]; tres, la información y la educación de los consumidores […]».^[12]

Esta última fue la opción que finalmente se impuso en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas que modificó la redacción del, para entonces, artículo 48:

«1. Los poderes públicos establecerán los medios adecuados para el control de la calidad de los productos y servicios de utilización general y la información fidedigna sobre los mismos.

2. Los poderes públicos fomentarán las organizaciones de consumidores y usuarios.

3. La ley regulará el control del comercio interior, el régimen general de autorización de los productos comerciales y el de la publicidad de los mismos».

Se aceptó, no obstante, una propuesta del Grupo parlamentario «Agrupación Independiente» para incluir una específica referencia a la protección de la salud, pero no a la «calidad de los alimentos», como, sin embargo, pidió el senador Zarazaga Burillo del Partido Aragonés Regionalista, integrado en el Grupo Mixto.^[13] Así, en la sesión de 30 de agosto de 1978, se aprueba la letra definitiva del artículo 51 CE tal y como se conoce.

Por tanto, los debates constituyentes demuestran que, cuanto menos, existía consciencia de la inescindible relación entre consumo y salud; una especial relación que en estas últimas semanas ha adquirido una nueva dimensión. Su «mención constitucional» debe ser valorada positivamente, pues visibiliza y otorga importancia a la actividad de «consumir», cerrando por arriba el conjunto de normas de naturaleza peculiar —que conformarían un «derecho del consumo»— cuya finalidad es la protección del consumidor.^[14] Aunque, a priori, no acoja una visión del consumo en consonancia con las cotas de transformación social (artículo 9.2 CE) que consagra la Constitución, sí permite desarrollar un amplio corpus legislativo, cuyo máximo exponente es el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (LGDCyU), que afirma, en su artículo 8.a), entre los «derechos básicos de los consumidores y usuarios», el derecho a «[l]a protección contra los riesgos que puedan afectar su salud o seguridad».

No puede haber duda de la íntima conexión entre el «derecho a la protección contra los riesgos que puedan afectar a la salud o seguridad» con la exigencia de que los bienes y servicios que se pongan a disposición de los consumidores no presenten ningún peligro para esta, pues el artículo 51 CE establece una serie de objetivos claros: seguridad, salud y legítimos intereses económicos de los consumidores, pero no establece ni cómo ni cuándo conseguirlos. Solo se sabe con certeza que el destinatario de la norma son los poderes «públicos», id est, en un primer lugar, el legislador, pero también el poder ejecutivo que deberá adaptarlos según necesidades futuras. Por tanto, la referencia constitucional a la educación de los consumidores conecta con una visión o comprensión más actual de la protección del consumidor, que exige, cuanto menos, concretar y dotar de contenido a tan genéricas afirmaciones, para perfilar los instrumentos legales necesarios para su materialización. De otro modo, estaríamos ante derechos de perfiles difusos, a pesar de que hace tiempo que se empezaron a recoger en diferentes textos como la Resolución núm. 543 de 1973, que recoge el texto definitivo de una Carta Europea de protección de los consumidores. Tales derechos son:

1. «Derecho a la salud» y a la seguridad.

2. Derecho a la información y a la «educación».

3. Derecho a la protección de los intereses económicos.

4. Derecho a reclamar indemnizaciones por daños y perjuicios.

5. Derecho a estar representado y participar.

Analizaremos en estas páginas algunos de estos derechos.

1. El derecho a la información de los consumidores

Comencemos por la exigencia a una adecuada información sobre las condiciones y componentes del producto que se consume. Así, en sede constituyente, la senadora Gloria Begué sostenía que el verdadero objetivo del artículo 51.1 CE era la protección de la salud y la seguridad y la protección de los intereses económicos de los consumidores, mientras que afirmaba que la información y «educación» de aquellos y la consulta y representación de los mismos eran objetivos instrumentales.^[15] Por tanto, la información que se suministre al consumidor es el instrumento necesario que le permitirá garantizar su salud; información que, a su vez, posee la naturaleza jurídica de derecho-deber, pues supone:

‒ El derecho de los consumidores a recibir tal información.

‒ Deber/obligación de informar por los productores o fabricantes.

A priori, podría afirmarse un derecho de base legal, pero, también de «dimensión constitucional», a la información del consumidor, es decir, el derecho que ampara a los consumidores a recibir una información veraz y suficiente respecto de los productos y servicios que consume, y que supone la obligación de incorporar de forma comprobable y objetiva esta información sobre sus características esenciales (origen, composición, calidad, cantidad, precio, fecha de caducidad, instrucciones de uso, etc.). Esto será lo que permitirá al consumidor realizar una elección de acuerdo con sus necesidades y poder reclamar en caso de daños o perjuicios causados por el bien o servicio utilizado (STC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 18). Esta información deberá ser facilitada, obviamente, por los fabricantes, comerciantes o prestadores de servicios, pero también podrá ser completada por las asociaciones de consumidores y usuarios o cualquier organización pública o representativa de intereses colectivos que, en esta pandemia, han redoblado esfuerzos de información en sus webs, redes y medios de comunicación.

La peculiar estructura expositiva del artículo 51 CE no impide fundamentar constitucionalmente la creación de normas infraconstitucionales de dos tipos. Por un lado, normas que atribuyan a los poderes públicos competencias o potestades de intervención pública en la actividad económico-privada. Por otro lado, normas que impongan deberes o prohibiciones a los empresarios en las relaciones contractuales con los consumidores. Así, los elementos del artículo 51 «constituyen razones constitucionales para la intervención pública y razones constitucionales para la limitación de la libertad de empresa consagrada en el artículo 38 CE»,^[16] que se manifiesta, entre otros aspectos, en la obligación de informar sobre las condiciones y características básicas del producto que se consume; máxime en el caso de productos sanitarios sobre los que pesa el importante «hándicap» de poder afectar perjudicialmente al preciado bien «salud», y también en la justificación de los precios máximos.

Estas últimas limitaciones se acentúan en situaciones excepcionales como es la declaración del estado de alarma, pues recordemos que la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, señala en su artículo 11 que «el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes:

[…]

d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados […]».

2. El derecho a la educación en materia de consumo

Es el momento de recordar que el artículo 51.2 CE, junto al término «información» incluye el término «educación». Otra parte importante a tratar será cómo hacer efectivo un mandato constitucional que pesa sobre los poderes públicos y que se concreta en «promover la información y educación de los consumidores y usuarios». Quizás por ello, parte de la doctrina defienda que su redacción parece poco afortunada y notablemente ambigua, pues el principio de promoción de la educación de los consumidores es la mejor de las hipótesis, notablemente reiterativa, habida cuenta del artículo 27 del texto constitucional.^[17] Sea como fuere, son varios los textos legislativos, como la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) o la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), que señalan como uno de los objetivos prioritarios de la educación debe ser desarrollar la capacidad para pensar y valorar «las consecuencias que conlleva un acto de consumo» sobre la realidad social. O, el propio Tratado de Ámsterdam de 1997, cuyo artículo 153 señala que la Comunidad debe contribuir a la «promoción del derecho de los consumidores a la Educación».

Desde esta perspectiva, la información que se ofrezca al consumidor debe ser: comprensible, clara, veraz, eficaz, suficiente, detallada, exacta y que no induzca a error. Así se desprende, tanto de la normativa comunitaria como de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional. Debe ser comprensible, según el artículo 17 LGDCyU y el artículo 16 del Reglamento (UE) 1169/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre, clara, veraz, eficaz, suficiente y al menos en castellano según el artículo 18 LGDCyU. A lo que añade la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo, la necesidad de que sea detallada, exacta y que no induzca a error. Si bien, parece que queda camino todavía por recorrer, no solo en cuanto a la traslación de información a los consumidores, sino también en cómo garantizar que, verdaderamente sea «clara, veraz, eficaz, suficiente, detallada, exacta y que no induzca a error». Es necesario prestar atención a una imprescindible e irrenunciable formación y/o educación en materia de sanidad y salud, que, a su vez, exige explicar (siquiera, mínimamente) ciertas cuestiones sanitarias desconocidas por muchos consumidores. Es en este punto en donde la «educación en el consumo» deviene vital.

En definitiva, parece más que recomendable que la visión más clásica se complete con la necesidad de una adecuada comprensión de cómo un consumo responsable, amén de ciertos hábitos higiénico-sanitarios, incide en la salud, para con ello adecuar jurídicamente la información que debe conocer y de la que debe disponer el consumidor para garantizar la adecuada protección del «bien jurídico salud» que se exige expresamente en los artículos 43 y 51 CE. Los artículos 43 y 51 aparecen íntimamente conectados pues, como certeramente señala GOIG MARTÍNEZ, no podemos interpretar los preceptos constitucionales de manera aislada. La Constitución es un todo en el que cada precepto encuentra su acomodo en relación con los demás, de manera integradora.^[18]

Ello naturalmente tiene una contrapartida que pesa sobre la otra cara de la moneda, pues, esta «educación», además de las asociaciones de consumidores, recaerá fundamental en los poderes públicos. Esto exige, en ocasiones, un equilibrio entre derechos y posiciones jurídicas difíciles de conseguir. Así para una adecuada realización de la «salud sanitaria» es necesario el establecimiento de medidas preventivas, id est, educacionales también en materia de consumo que ofrezcan una información comprensible al ciudadano. Se trata, pues, de «educar en salud», pues «el derecho a la protección de la salud, en sentido amplio, se manifiesta a través de otros preceptos constitucionales».^[19]

El derecho a una educación sanitaria adecuada debería ser entendido en España como una de las manifestaciones de la protección de la salud, que es, a su vez, un mandato u obligación para los poderes públicos, que se materializa y desarrolla a través de determinadas políticas y programas educativos, tanto a nivel estatal como autonómico, en las escuelas, en colaboración con las asociaciones de consumidores, en medios de comunicación y en relación con el control de la información inexacta o claramente perjudicial que circula por redes sociales por influencers y bloggers sin conocimientos científicos y/o profesionales. Lo que, sin duda, abre una importante vía de reflexión sobre los límites a la libertad de expresión por difusión de información sin base científica contratada; cuestión altamente conflictiva a juzgar por lo publicado en redes en los días de pandemia.

Así, el marco normativo existente, junto con las políticas ejecutivas y programas o planes tanto globales como específicos, parece no ser suficiente para una adecuada protección de los derechos de los consumidores en situaciones excepcionales de pandemia por infección vírica, comprobadas las carencias informacionales y educativas, pues, no basta con un único vehículo para canalizar las necesidades informativas del consumidor. Parece que no se quiere aceptar que «las nuevas tecnologías (Internet, redes sociales, Códigos QR) ponen a disposición del consumidor fuentes alternativas y más detalladas para satisfacer cualquier ansia de conocimiento por grande que este sea»^[20] si se sabe acudir a fuentes adecuadas. Como señala ESCAJEDO SAN EPIFANIO, «Las exposiciones más antiguas sobre derechos del consumidor se centraban en la protección de la salud y seguridad de éste. Posteriormente se avanza hacia una protección más global de la posición del consumidor como uno de los sujetos intervinientes en el mercado, y se habla de protección de los intereses legítimos del consumidor. En síntesis, esta protección se refiere al derecho del consumidor o usuario a contratar en condiciones equitativas; es decir, en condiciones que, entre otras cosas, eviten que sea engañado o presionado, que garanticen su conocimiento».^[21] Para conseguirlo, en necesario reconocer y fomentar el desarrollo de una serie de derechos instrumentales entre los que se encuentran tanto el derecho a la información como el «derecho a la educación», junto con el derecho a que las asociaciones de consumidores sean oídas. Todos estos derechos sustantivos aparecen recogidos expresamente en el artículo 51.2 CE, que menciona especialmente la formación y educación de los consumidores y usuarios, la representación de sus intereses por medio de organizaciones o asociaciones y la audiencia de las mismas en las cuestiones que pudieran afectarles; derechos que han sido objeto de regulación en el artículo 8 LGDCyU, que consagra como «derechos básicos de los consumidores y usuarios:

a) La protección contra los riesgos que puedan afectar su salud o seguridad.

[…]

d) La información correcta sobre los diferentes bienes o servicios y la educación y divulgación para facilitar el conocimiento sobre su adecuado uso, consumo o disfrute.

[…]».

Cuando hablamos de consumo de productos sanitarios todo esfuerzo o programa educativo es poco. Los consumidores necesitan de cauces de acceso a la información más sencillos y accesibles, así como de fórmulas educacionales que faciliten información comprensible que promueva hábitos sanitarios e higiénicos. Solo así se podrá contrarrestar eficazmente la desinformación en una materia tan sensible; máxime cuando se trata el caso de los menores. Es en este contexto donde el consumo apoyado en una correcta y comprensible información pasa a ser verdaderamente un «determinante social de la salud».^[22] La OMS define la salud, no como la ausencia de enfermedad, sino como un estado de completo bienestar físico, mental y social. Por tanto, no se trata de una cuestión estrictamente individual, sino de un concepto más amplio de «salud colectiva», que depende, entre otros muchos factores, de las condiciones socioeconómicas, jurídico-políticas, culturales, ambientales y educacionales en las que se desarrolla la vida de las personas.

Es necesaria la colaboración desde varios ámbitos para la generación de una «cultura de la educación en consumo responsable». Así, tanto los expertos científicos como los poderes públicos, asociaciones de consumidores, pero, también la propia industria, en especial la farmaceútico-sanitaria, necesitan unirse para elaborar normas que creen políticas educativas eficaces. Es una realidad que «las medidas tradicionales han perdido claramente fuerza frente a los nuevos canales […] los periódicos dejan de ser la única fuente para la creación de un estado de opinión y aparecen múltiples nuevos actores desde la misma sociedad, que con unos pocos cientos de euros pueden llegar a convertirse en toda una referencia indiscutible, por ejemplo: organizaciones no gubernamentales de consumidores o simplemente plataformas de activistas, han hecho de las redes sociales un instrumento clave para pasar sus mensajes, opiniones y campañas con una gran efectividad».^[23] Además, en la escuela se necesita de una adecuada formación del profesorado tanto en «educación del consumo» como «ambiental y sostenible». No hablemos ya de la familia.

Resulta necesario redoblar esfuerzos para conseguir una adecuada «educación sociosanitaria», desde la investigación científica hasta la educación que se proporciona para que el consumidor reciba una información de calidad sobre las diferentes alternativas de consumo, porque el proceso de selección y compra de productos higiénico-sanitarios es un fenómeno complejo que, además de ausencia de riesgo, implica también factores culturales, ambientales y un precio accesible.

IV. Conclusiones

Tras el ya famoso Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declaraba el confinamiento general de la población española, quizás la Orden SND/422/2020, de 19 de mayo, por la que se regulan las condiciones para el uso obligatorio de mascarilla durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, sea la norma más relevante en la gestión de la pandemia hasta la fecha. Y es que su artículo 3 dispone que: «El uso de mascarilla será obligatorio en la vía pública, en espacios al aire libre y en cualquier espacio cerrado de uso público o que se encuentre abierto al público […]», además de poner fin a una situación de descontrol en el precio de un bien que se ha convertido en «bien de primera necesidad». Era necesario, pues, la intervención de los poderes públicos en la regulación de esta faceta del consumo. Debe tenerse presente que, «a diferencia de los empresarios, los consumidores no tienen a su disposición un derecho fundamental que puedan esgrimir a título particular».^[24] Los consumidores no cuentan con un artículo 38 que reconoce categóricamente «la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado […]».^[25] De ahí, la necesidad de que intervengan los poderes públicos, en cumplimiento del mandado del artículo 51 CE que les impone la obligación de garantizar «la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos». En este caso, es decir, en el caso de las mascarillas, no solo se trataba de garantizar sus legítimos intereses, esto es, un control del precio, como acomete la Orden que analizamos en estas líneas, sino también cuestiones relativas a la seguridad, en forma de homologación a la normativa UE, de dichas mascarillas.

Es en este punto donde conviene recordar la segunda parte tratada en estas páginas y que se refiere a la necesidad de encontrar el equilibrio constitucional entre los apartados 1 y 2 del artículo 51. Si importante es salvaguardar los intereses económicos de los consumidores también lo es su adecuada información sobre el producto que está usando, máxime si, como es el caso, de las mascarillas que son de obligado uso. Así lo expresa rotundamente el apartado 2: «Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios […]». En garantizar, informar y educar a los consumidores en estos derechos está la clave para un adecuado desarrollo de este mandato que pesa como una losa sobre los poderes públicos y que ha quedado manifiestamente claro cuán olvidado estaba antes de la declaración de pandemia por el COVID-19. Una adecuada información y educación en el uso responsable de las mascarillas será vital para el control de la pandemia y para que el consumidor no se deje llevar por mensajes de escasa validez y evidencia científica en redes sociales y medios de comunicación alternativos. Esta llamada constitucional a la «educación en consumo» para que mejore la comprensión de una información cada vez más compleja, dadas las especificidades técnicas de cuestiones científico-sanitarias, debería ser entendida como un mantra para los poderes públicos.

No basta con las fórmulas tradicionales de ofrecer al consumidor una información más o menos precisa a través de la etiqueta u otros soportes o formatos, sino que es preciso desarrollar el contenido del artículo 51. Como bien es sabido, este precepto está ubicado en el Capítulo III, del Título I, que contiene una serie de «principios rectores de la política social y económica». No estamos ante un derecho público subjetivo del consumidor que lo pueda alegar, salvo lo que disponga su desarrollo legislativo. No planteará, pues, problemas el apartado 1 que se dedica a regular las cuestiones de seguridad de los productos cuya venta y uso se autoriza, pues, tanto la legislación nacional como la europea son altamente garantistas. Otra cuestión es el cómo trasladar y hacer efectivo su «posición constitucional» de receptores de una información fidedigna, no hablemos ya de lo relativo al fomento de políticas educativas que eviten acciones tan perniciosas como la automedicación o el uso exagerado o inadecuado de medicamentos que se expiden sin receta^[26] o de material sanitario no homologado o el más puro negacionismo.

He aquí el ámbito de actuación, el campo para arar, de ese mandado constitucional del artículo 51.2 CE.

V. Bibliografía

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1. * Artículo sometido a evaluación ciega: 23.11.2020. Aceptación final: 1.12.2020. ↑
2. Según el artículo 2: «1. Quedan obligados al uso de mascarillas en los espacios señalados en el artículo 3 las personas de seis años en adelante. 2. La obligación contenida en el párrafo anterior no será exigible en los siguientes supuestos: a) Personas que presenten algún tipo de dificultad respiratoria que pueda verse agravada por el uso de mascarilla. b) Personas en las que el uso de mascarilla resulte contraindicado por motivos de salud debidamente justificados, o que por su situación de discapacidad o dependencia presenten alteraciones de conducta que hagan inviable su utilización. c) Desarrollo de actividades en las que, por la propia naturaleza de estas, resulte incompatible el uso de la mascarilla. d) Causa de fuerza mayor o situación de necesidad» (BOE núm. 142, de 20 de mayo). Norma que, a su vez, se completa y regula con mayor detalle con la Orden TMA/424/2020, de 20 de mayo, por la que se modifican la Orden TMA/384/2020, de 3 de mayo, por la que se dictan instrucciones sobre la utilización de mascarillas en los distintos medios de transporte y se fijan requisitos para garantizar una movilidad segura de conformidad con el plan para la transición hacia una nueva normalidad; y la Orden TMA/419/2020, de 18 de mayo, por la que se actualizan las medidas en materia de ordenación general de la navegación marítima adoptadas durante el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 al proceso de desescalada (BOE núm. 143, de 21 de mayo), que impone como obligatorio el uso de mascarillas que cubran nariz y boca en todo caso para todos los usuarios del transporte en autobús y ferrocarril, y en el aéreo y marítimo, sin discriminación de los dos metros de distancia de seguridad. Su recogida y tratamiento como residuo contaminante se regula en la Orden SND/440/2020, de 23 de mayo, por la que se modifican diversas órdenes para una mejor gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en aplicación del Plan para la transición hacia una nueva normalidad (BOE núm. 146, de 23 de mayo). ↑
3. BOE núm. 109, de 19 de abril y BOE núm. 113, de 23 de abril, respectivamente. ↑
4. Entre otros ejemplos, en el ámbito farmacéutico, son: la Orden SND/353/2020, de 17 de abril, por la que se actualiza el anexo I de la Orden SND/276/2020, de 23 de marzo, por la que se establecen obligaciones de suministro de información, abastecimiento y fabricación de determinados medicamentos en la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 108, de 18 de abril), y la Orden SND/276/2020, de 23 de marzo (BOE núm. 81, de 24 de marzo). ↑
5. Se trata de la Resolución de 22 de abril de 2020, de la Dirección General de Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos de 21 de abril de 2020, por el que se establecen importes máximos de venta al público en aplicación de lo previsto en la Orden SND/354/2020, de 19 de abril, por la que se establecen medidas excepcionales para garantizar el acceso de la población a los productos de uso recomendados como medidas higiénicas para la prevención de contagios por el COVID-19. Una resolución que fija el precio de los geles y soluciones hidroalcohólicas autorizados temporalmente por la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, queda fijado en 150 ml. 0,021 €/ml, 150 ml y hasta 300 ml. 0,018 €/ml y 300 ml y hasta 1000 ml. 0,015 €/ml, como precio final con IVA, sujeto, no obstante, a futuras modificaciones según evolución de los precios de mercado. No regula las mascarillas y guantes infantiles. ↑
6. Según el calendario de la propia Comisión, la reunión estaba prevista para el 6 de mayo (URL: https://www.mscbs.gob.es/profesionales/farmacia/pdf/CALENDARIO_REUNIONES_ enero_junio_2020.pdf [fecha de consulta: 21 de mayo de 2020]), si bien, a fecha de cierre de este estudio (25 de mayo de 2020) no había constancia de que se hubiera celebrado nueva reunión por lo publicado en el BOE y en la página oficial del Ministerio de Sanidad. Sí se han regulado por Orden SND/402/2020, de 10 de mayo, por la que se establecen medidas especiales para garantizar el abastecimiento de antisépticos para la piel sana que contengan digluconato de clorhexidina en la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, otros productos útiles en la prevención del contagio. ↑
7. CINDONCHA MARTÍN, A. «La posición constitucional de los consumidores». Revista de Estudios Políticos, núm. 153 (julio-septiembre 2011), p 123. ↑
8. Ibídem, p. 125. ↑
9. ALZAGA VILLAAMIL, Ó. «Artículo 51», en Comentario sistemático a la Constitución española de 1978 (2ª ed.). Valencia: Marcial Pons, 2016, p. 264. ↑
10. CINDONCHA MARTÍN, A. «La posición constitucional de los consumidores», cit., p. 122. ↑
11. Sobre esta cuestión, GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, E. «El debate constituyente sobre el Título I de la Constitución española de 1978 o la “Constitución cenada”». Historia Constitucional, núm. 20 (septiembre 2019) (URL: http://www.historiaconstitucional.com/index. php/historiaconstitucional/article/view/595). ↑
12. Diario de Sesiones del Senado, Comisión de Constitución (sesión núm. 8), núm. 46, de 30 de agosto de 1978, p. 2108. ↑
13. Enmienda núm. 276 del siguiente tenor: «Los poderes públicos establecerán los medios adecuados para el control de la calidad de los alimentos y productos y servicios de utilización general […]» (CORTES GENERALES. Constitución española. Trabajos parlamentarios. T. III. Madrid: Cortes Generales, 1980, p. 2785). ↑
14. CANOSA USERA, R. «Marco constitucional de la protección de los consumidores y usuarios». LÓPEZ ÁLVAREZ, L. F.; MESEGUER VELASCO, S. (coords.). Derecho de los consumidores y usuarios: una perspectiva integral. La Coruña: Centro universitario Villanueva ‒ Netbiblo, 2008, p. 72. ↑
15. CORTES GENERALES. Constitución española…, op. cit., T. III, sesión núm. 48, pp. 3694 y ss. ↑
16. CINDONCHA MARTÍN, A. «La posición constitucional de los consumidores», cit., p. 129. ↑
17. RUIZ-RICO, J. J.; CONTRERAS, M. «Artículo 51. Defensa de los consumidores y usuarios», en ALZAGA VILLAAMIL, Ó. (dir.). Comentarios a la Constitución Española de 1978. T. IV. Madrid: Cortes Generales ‒ Edersa, 1996, p. 402. ↑
18. GOIG MARTÍNEZ, J. M. «Aproximación a la regulación y contenido del derecho a una alimentación adecuada». Revista de Derecho UNED, núm. 22 (2018), p. 223. ↑
19. Ibídem, p. 215. ↑
20. GONZÁLEZ ALEMÁN, H. «Reflexiones en torno al poder del consumidor alimentario». Revista de Bioética y Derecho, núm. 42 (2018), p. 32. ↑
21. ESCAJEDO SAN EPIFANIO, L. «La base jurídico-constitucional de la protección de los consumidores en la Unión Europea». Revista de Derecho Político, núm. 70 (2007), p. 244. ↑
22. Determinantes sociales de la salud, en: http://www.who.int/social_determinants/es/ [fecha de consulta: 27 de febrero de 2020]. ↑
23. GONZÁLEZ ALEMÁN, H. «Reflexiones en torno al poder del consumidor alimentario», cit., p. 27. ↑
24. CINDONCHA MARTÍN, A. «La posición constitucional de los consumidores», cit., p. 122. ↑
25. Sobre esta cuestión, GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, E. «El debate constituyente sobre el Título I de la Constitución española de 1978 o la “Constitución cenada”», cit. ↑
26. Sobre esta cuestión, COROY BIDASOLO, M. «Delitos alimenticios y protección penal de la salud pública». Bioética y Derecho, núm. 42 (2018), pp. 5 a 22, que señala como esta cuestión ha sido especialmente tenida en cuenta por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. ↑