El curiós cas de responsabilitat patrimonial
d’un consell insular que va actuar per subrogació
davant la inactivitat municipal
Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior
de Justícia de les Illes Balears núm. 127/2023, de 22 de febrer
(ponent: Sr. Socías Fuster).
Sol·licitada una llicència urbanística a un ajuntament, aquest va deixar transcórrer els terminis sense concedir-la o denegar-la. En aquelles dates la legislació aplicable contemplava la «denúncia de mora» i, de mantenir-se la inactivitat, imposava que el consell insular substituís el municipi en l’exercici de la competència. I així va ocórrer. Davant la inactivitat municipal, el consell insular obligat a actuar per subrogació va resoldre expressament denegant aquella llicència en considerar que el projecte incomplia determinats paràmetres urbanístics, com el referit a l’altura màxima. El sol·licitant de la llicència va interposar recurs contenciós administratiu contra la denegació de la llicència i, després d’una llarga tramitació, finalment es va dictar Sentència anul·lant l’acord del consell insular i reconeixent el dret a l’obtenció d’aquella llicència. Però, entretant, diversos canvis legislatius i de planejament van impedir materialitzar aquell projecte.
Amb independència de la reclamació de responsabilitat patrimonial per la reducció o supressió d’aprofitaments per causa de la posterior modificació o revisió del planejament (art. 41.1 LRSyV), la Sentència va reconèixer el dret d’aquell sol·licitant de la llicència a rebre una indemnització pels danys i perjudicis derivats de la improcedent denegació de la llicència i va assenyalar que la indemnització havia de ser abonada, en primer terme, pel consell insular que va denegar indegudament la llicència. Però, a continuació, assenyalà que això ho era «sin perjuicio de que dicha administración insular, tras los trámites de ejecución de sentencia que se indican en la apelada, podrá repetir contra el Ayuntamiento si a su derecho conviene en reclamación de aquellas cantidades que considere que su pago corresponde a dicha administración local. Como significativamente, las tasas e impuestos ingresados por dicho Ayuntamiento».
En execució de sentència es va fixar una indemnització de 116.880,52 € a favor d’aquell sol·licitant de llicència i a càrrec del consell insular, per honoraris de l’arquitecte redactor del projecte amb els seus interessos. Una vegada pagada la quantitat pel consell, aquest va dirigir un requeriment a l’ajuntament perquè en termini de tres mesos procedís a reintegrar-li aquesta quantitat, en considerar que era el responsable originari de la indeguda denegació de llicència.
I com l’ajuntament no va contestar el requeriment, el Consell va interposar recurs contenciós administratiu contra la desestimació presumpta de la seva pretensió de reintegrament. Va argumentar que les possibles indemnitzacions que derivassin de la indeguda denegació de llicència havien de recaure en el titular originari de la competència, que era l’ajuntament. I que va ser la seva falta de resolució expressa en termini i la seva escassa diligència al temps de tramitar la sol·licitud de llicència el que va obligar el consell a exercir les competències per subrogació.
L’ajuntament es va oposar al·legant que els danys i perjudicis derivats de la denegació de la llicència havien de recaure en qui va resoldre indegudament.
La solució de la Sentència: la importància de com s’exercita la competència per subrogació
La Sentència parteix de la premissa que no s’està discutint quina administració —la insular o la municipal— és la responsable enfront del sol·licitant de la llicència, perquè la regla de la solidaritat garanteix la posició del particular. La discrepància està en determinar les regles internes de distribució entre les dues administracions implicades: la que va incomplir la seva obligació de resoldre o la que va venir forçada a intervenir però que es va equivocar en la denegació de la llicència.
Els arguments del consell insular s’emparaven en l’article 140 de la llavors vigent Llei 30/1992, de 26 de novembre, que assenyalava que «[e]n altres supòsits de concurrència de diverses administracions en la producció del dany, la responsabilitat es fixa per a cada administració atenent els criteris de competència, interès públic tutelat i intensitat de la intervenció», per a després argumentar que la competència originària per concedir/denegar llicència és municipal, per la qual cosa aquesta administració ha de ser la responsable, encara que sigui una altra la que actuï en el seu lloc.
La Sentència comentada rebutja els arguments del consell insular en interpretar que «el hecho causante del daño no deriva de la titularidad de la competencia sino del modo en que se ejercitó la competencia. Y la competencia la ejercitó el Consell Insular». A continuació, analitza que la denegació de la llicència per l’administració insular es va fonamentar en l’erroni informe emès pels seus tècnics i que va ser aquest error el que ha generat els danys i perjudicis indemnitzats. Assenyala que és el criteri de la imputació i d’«intensitat de la intervenció» el que ha de decantar l’atribució de responsabilitat al consell insular i no a l’ajuntament. I que una altra resposta es donaria si l’informe tècnic desfavorable procedís de l’administració municipal. Finalment afegeix: «Es el ejercicio de la competencia y no la titularidad originaria de la misma, lo que ha propiciado el hecho causante del daño. El nexo causal se conecta así con el erróneo ejercicio de la competencia por subrogación y no con la titularidad de la misma».
Malgrat que la intervenció dels consells insulars en subrogació de les competències municipals davant la seva inactivitat en el procediment d’atorgament de llicència ja ha desaparegut des de la Llei 20/2006, de 15 de desembre, municipal i de règim local de les Illes Balears, continuen subsistint supòsits de subrogació. Així, la Llei 12/2017, de 29 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears (LUIB), preveu que els consells insulars, «en els supòsits d’inactivitat o d’incompliment manifest, s’han de subrogar en l’exercici de la competència urbanística municipal corresponent, en els termes que preveu aquesta llei» (art. 17.3). I aquesta Llei ho contempla davant l’incompliment dels terminis en la formulació del planejament (art. 53) o en matèria de disciplina urbanística (art. 166.4).
La LUIB, seguint el criteri de l’article 60 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local, estableix la previsió que el cost de les actuacions que desenvolupi el consell insular en substitució de l’ajuntament, aniran a càrrec d’aquest. Però res disposa sobre l’atribució de responsabilitat enfront de tercers pels possibles danys i perjudicis derivats d’actuació realitzada per substitució de l’administració incomplidora. Per tant, encara que la Sentència comentada es refereix a un supòsit que no es pot repetir perquè ha desaparegut, la subrogació en l’atorgament de llicències, res impedeix que en qualsevol moment es reobri el debat en aquests altres supòsits de substitució. Això també afecta les agències i els consorcis supramunicipals que s’hagin subrogat en competències municipals, així com a l’execució subsidiària per a les ordres de demolició. No obstant això, igual que en el supòsit de la Sentència, s’haurà d’analitzar cas per cas, conformement al criteri de la imputació de la responsabilitat.