El termini de prescripció per exigir la responsabilitat patrimonial per anul·lació de llicències

Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior
de Justícia de les Illes Balears núm. 90/2022, de 8 de febrer
(ponent: Sr. Delfont Maza).

Plantejament introductori

L’anul·lació d’una llicència urbanística genera el dret a reclamar indemnització pels danys i perjudicis derivats del seu atorgament indegut (art. 48.d RDLEG 7/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana). Alguns d’aquests danys i perjudicis es fan efectius des del moment de l’anul·lació, com el menor valor d’allò construït, que deixa de comptar amb l’empara del títol. No obstant això, altres danys es faran efectius en un hipotètic i eventual moment posterior, com en concret si l’anul·lació de la llicència deriva en demolició del que s’hagi construït. D’aquesta manera, no totes les conseqüències lesives d’una sentència anul·latòria d’una llicència urbanística es despleguen ni es fan efectives en el moment en què es dicta.

Per aquesta raó, el Tribunal Suprem havia mantingut que el termini anual de prescripció de l’acció reclamant responsabilitat patrimonial enfront de l’administració responsable de la concessió de la llicència anul·lada, i que havia comportat la demolició de les obres, s’iniciava des de la demolició i no des de la notificació de la sentència que anul·lava la llicència. Malgrat que el llavors vigent art. 142.4 de la Llei 30/1992 imposava que el dret a reclamar prescrivia a l’any de la sentència definitiva (com ara ho fa l’art. 67.1 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en endavant LPACAP), la indicada jurisprudència advertia que, abans de la demolició, no podien reclamar-se prematurament els danys derivats de la Sentència que encara no s’havia executat. La STS núm. 3744/2011, de 6 de juny (ECLI:ES:TS:2011:3744), assenyalava que no es pot fonamentar una reclamació «en la exigencia de unos perjuicios o gastos posibles o eventuales que al no haberse materializado carecen de la condición de daño real y efectivo que resulta exigible para dar lugar a la responsabilidad patrimonial que se reclama».

No obstant això, posteriorment, el Tribunal Suprem, en Sentència núm. 1174/2018, de 10 de juliol (ECLI:ES:TS:2018:2774) va venir a establir un criteri diferent i imposà que, com a regla general, «debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación, sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado». I això, perquè amb la sentència definitiva ja es pot conèixer «la existencia y el alcance del daño que se reclama y posibilitaba iniciar el cómputo del plazo de prescripción con arreglo al citado precepto, pues, ya en ese momento, los recurrentes conocían que la anulación de la licencia era firme e irrevocable y debía procederse a la demolición de lo realizado a su amparo». La STS núm. 1392/2019, de 17 d’octubre (ECLI:ES:TS:2019:3318), va aplicar el mateix criteri quan la demolició s’ordenava en fase d’execució i no en la sentència. La més recent STS núm. 1160/2021, de 22 de setembre (ECLI:ES:TS:2021:3534), reincideix en la doctrina anterior si bé aclareix que el termini de prescripció s’inicia no tant en el moment en què es dicta la resolució judicial ferma que ordena la demolició, sinó en el moment en què es notifica la mateixa a la part afectada.

I aquesta nova doctrina jurisprudencial és la que s’ha hagut d’aplicar en la Sentència aquí comentada, quan declara extemporània la reclamació de responsabilitat patrimonial formulada abans que hagués transcorregut l’any de la finalització de la demolició, però molts anys després de la sentència que anul·lava la llicència. La Sentència adverteix que aquest no era el criteri que havia seguit la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears en sentències núm. 196/2012, de 7 de març (ECLI:ES:TSJBAL:2012:269) o núm. 213/2018, de 27 d’abril (ECLI:ES:TSJBAL:2018:467).

La reclamació per danys encara no produïts

El nou criteri jurisprudencial parteix del criteri que amb la sentència ferma que anul·la la llicència —que comportarà la demolició d’allò il·legalment construït— ja es poden conèixer i reclamar els perjudicis, malgrat la demolició encara no s’hagi produït.

No obstant això, no resulta infreqüent que les sentències indicades que anul·len llicències després no derivin en demolició. Bé sigui per possible legalització posterior o simplement perquè fracassa el procés d’execució de la sentència. En tals circumstàncies, una reclamació d’indemnització realitzada en el termini imposat per la nova doctrina jurisprudencial i abans que es produeixi la demolició, però que comprengui petició d’indemnització per les obres a demolir en un futur, sens dubte serà rebutjada per l’administració responsable que s’oposarà a indemnitzar danys encara no produïts.

L’art. 67.1 LPACAP, quan fixa que el dret a reclamar indemnització per anul·lació d’un acte —en aquest cas la llicència urbanística— prescriu a l’any d’haver-se notificat la resolució administrativa o la sentència definitiva, ha de compatibilitzar-se amb l’art. 32.2 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, que exigeix «en tot cas» que la responsabilitat reclamada derivi d’un dany que sigui efectiu i avaluable econòmicament. I difícilment poden avaluar-se uns danys —els derivats de la demolició— que no s’han produït i dels quals no es pot tenir l’absoluta certesa que es produiran. I menys el seu import. Si dins de l’any següent a la sentència encara no s’han produït els danys i perjudicis derivats d’aquesta, l’acció no ha nascut encara per manca de mal efectiu. Això respon al principi general de l’actio nata, de conformitat amb el qual el còmput del termini per exercitar l’acció només pot començar quan això és possible. La STS núm. 888/1990, de 4 de juliol (ECLI:ÉS:TS:1990:11606), en doctrina abandonada per la més recent que ara comentam, ho expressava amb claredat: «[…] el hecho de la demolición y nunca la fecha de la Sentencia donde se declaraba la ilegalidad de la licencia, pronunciamiento platónico mientras no se lleve a efecto materialmente. Por tanto, el cómputo del año comenzó el día en el cual concluyó el derribo de las edificaciones afectadas. La solución expuesta coincide en todo con el criterio jurisprudencial dominante respecto del tema. En efecto, el principio general de la actio nata significa que el cómputo del plazo para ejercitarla sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, el daño y la comprobación de su ilegitimidad, en este orden o en el inverso».

Per un o altre motiu, no són infreqüents sentències en què el «pronunciamiento platónico» es queda en això.

La inevitable reclamació successiva

La doctrina jurisprudencial comentada obligarà el particular afectat a reclamar, en tot cas, en el termini d’un any des de la notificació de la sentència ferma que acorda l’anul·lació de la llicència o des de la resolució judicial que ordena la demolició si aquest pronunciament es realitza en fase execució de la sentència que va impedir la legalització. Encara que no s’hagi materialitzat la demolició.

La presentació ad cautelam d’una reclamació genèrica per danys previsibles sens dubte provocarà el rebuig de l’administració per pretendre’s aquells que no se sustentin en un dany efectiu, la qual cosa es tradueix en la necessitat d’una primera reclamació d’ampli espectre que posteriorment s’anirà concretant segons avança la tramitació de la reclamació. Concretament, amb la sentència ferma ja es materialitzen uns danys —com la pèrdua de valor de l’edificació davant la incertesa sobre el seu destí, cosa que dificulta la seva possibilitat per vendre-la o hipotecar-la, així com la inutilitat d’aquells tributs reportats per obtenir la llicència anul·lada— que hauran de reclamar-se d’inici. Uns altres, com les conseqüències de la futura demolició, hauran de reclamar-se cautelarment sense perjudici de la seva posterior quantificació quan es produeixi.

Com va dir l’esmentada Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears núm. 196/2012, de 7 de març: «Una aplicación estricta del instituto de la prescripción obligaría a reclamaciones parciales de daños y perjuicios conforme se van produciendo al objeto de evitar que se excepcione prescripción: primero la reclamación por “daños morales” desde la sentencia, luego los gastos de traslado de enseres, luego los derivados de la efectiva demolición, …, generándose una confusa situación de reclamaciones sucesivas o en cascada, contraria al más elemental principio de racionalidad y olvidando que la prescripción no se basa en un principio de justicia sino en la presunción de abandono de derechos, que difícilmente puede imputarse a quien perderá una vivienda construida al amparo de licencia.

La figura de la prescripción, en tales situaciones, aparece como un puro artificio para eludir responsabilidades y no como una consecuencia del tácito abandono de derechos».

Les diferents circumstàncies concurrents en cada supòsit impedeixen una solució general vàlida per evitar quedar afectat per la nova doctrina jurisprudencial, però sí permeten apuntar el criteri rector per evitar la prescripció: reclamar com més aviat millor. És preferible que es desestimi per prematura que per tardana. El primer té remei, però no el segon.

Fernando Socías Fuster