Ha perdut vigència a les Illes Balears la doctrina de la «força normativa dels fets» com a criteri per a l’obligada classificació dels terrenys com a sòl urbà?
Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior
de Justícia de les Illes Balears núm. 243/2022, de 6 d’abril
(ponent: Sr. Socías Fuster).
La doctrina jurisprudencial coneguda amb l’expressió «la força normativa dels fets» respon a la idea que la classificació com a sòl urbà és un concepte reglat que limita la discrecionalitat del planificador urbanístic, de manera que aquest ha de classificar un sòl com a urbà quan els terrenys reuneixin els serveis i les condicions pròpies d’aquest sòl. És a dir, aquells terrenys en els quals concorrin determinades condicions físiques taxades (accés rodat, energia elèctrica, subministrament i evacuació d’aigües o existència d’àrees ja edificades en determinada proporció) no pot deixar de classificar-se com a urbà. Aquesta doctrina jurisprudencial la va recollir la legislació estatal del sòl (art. 78 del RD 1346/1976, de 9 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei sobre règim del sòl i ordenació urbana, en endavant TRLS/76, i art. 8 de la Llei 6/1998, de 13 d’abril, sobre règim del sòl i valoracions, en endavant, LRSV/98).
En aplicació d’aquesta doctrina, aquells propietaris de terrenys que entenien que els mateixos disposaven dels serveis requerits promovien una modificació del pla urbanístic com a via alternativa a l’ordenada planificació general, fins i tot encara que comprometés les finalitats d’aquesta.
Una aplicació desviada d’aquesta doctrina permetia l’obtenció de llicències d’edificació en sòls que formalment no estaven classificats com a urbans en el pla municipal però que, en aplicació de la norma legal que atorgava «la condició de sòl urbà» a aquests sòls (art. 8 LRSV/98), se sol·licitava i s’obtenia el títol habilitant. L’absència d’un criteri uniforme sobre l’entitat i suficiència de tals serveis, o el que és el mateix, la seva valoració al marge del planejament municipal, va conduir a nombrosos abusos.
La jurisprudència no va trigar a adonar-se’n de la necessitat d’introduir límits a un criteri que podia tenir la seva explicació en èpoques passades en què nombrosos municipis mancaven de planejament general i havia d’acudir-se a mecanismes subsidiaris de delimitació de sòl urbà. Per això, va imposar com a criteri addicional que els terrenys estiguessin inserits en la «malla urbana». Així, la STS de 15 de novembre de 2003 (ECLI:ES:TS:2003:7190), entre d’altres, assenyalava que: «La mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana». Aquesta inserció en la malla urbana exigia «que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente».
Seguint aquesta tendència restrictiva, la jurisprudència es va tornar més exigent en la valoració de la suficiència dels serveis urbanístics. Així, enfront d’inicials sentències que admetien com a accés rodat «la colindancia de la parcela con una carretera asfaltada» perquè «el 78.a de la Ley del Suelo no exige que el acceso rodado sea necesariamente por una vía municipal» (STS de 30 de juny de 1989), després ja es va precisar que havia de ser una via urbana. Respecte a l’evacuació d’aigües residuals, inicialment s’admetien les fosses sèptiques (STS de 30 de juny de 1989), però més tard es va corregir que «los pozos negros o fosas sépticas no llenan las exigencias del requisito legal de evacuación de aguas» (STS de 15 de desembre de 2005). A l’anterior es va afegir la necessitat que aquesta integració en el teixit urbà fos legal, això és que els serveis s’haguessin implantat legalment.
El cas examinat en la Sentència comentada
El supòsit de fet respon al clàssic esquema en què el propietari d’una parcel·la sol·licita a l’Ajuntament que li reconegui el caràcter de sòl urbà —malgrat la seva classificació formal com a sòl urbanitzable en el pla municipal— perquè al seu judici disposa de tots els serveis urbanístics bàsics i està integrada en la malla urbana. L’Ajuntament li va denegar la petició, que es reprodueix en seu judicial.
La Sentència desestima el recurs perquè: i) el recurrent no acredita que la part de la parcel·la per a la qual pretén la classificació de sòl urbà disposi de la totalitat dels serveis urbanístics, i ii) encara que s’acredités que els disposa, la seva desclassificació vindria imposada pel legislador autonòmic que, en la disposició addicional 12a de la Llei 6/1999, de 3 d’abril, de les Directrius d’Ordenació Territorial de les Illes Balears i de mesures tributàries (LDOT), va determinar la seva condició de sòl rústic fins que no es desenvolupessin els instruments urbanístics que regulessin el nou sòl d’àrea de transició de creixement.
No obstant això, amb independència d’allò que afecta el cas en concret, el que interessa d’aquesta Sentència és que la mateixa posa en dubte la vigència, a les Illes Balears, d’aquella doctrina jurisprudencial de la «força normativa dels fets».
I això per dos motius: perquè la jurisprudència del Tribunal Suprem sembla renegar d’aquesta doctrina en recents sentències i perquè podria ser ja inaplicable a la vista de la legislació balear.
La recent jurisprudència del Tribunal Suprem
El Tribunal Suprem no diu que la citada doctrina s’hagi d’entendre superada. Al contrari, en les seves sentències reprodueix sistemàticament el seu enunciat amb cita de les resolucions anteriors. Ara bé, resulta difícil trobar alguna sentència recent en què aquesta doctrina s’apliqui per estimar les pretensions del recurrent, això és, per reconèixer que el propietari té dret al fet que se li classifiquin com a urbans aquells terrenys per als quals el planificador urbanístic no ha considerat oportuna la seva classificació urbana. Ja sigui negant que els terrenys estiguin inserits en la malla urbana, o considerant insuficients els serveis. Finalment, per un o altre motiu no es realitza una aplicació de la citada doctrina al cas concret i d’aquesta manera es fa perdre la seva eficàcia pràctica. La STS de 9 de desembre de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:5572) reconeix que la doctrina ha estat matisada i que les sentències invocades pel recurrent d’aquell recurs «son de cierta antigüedad e interpretan el concepto de suelo urbano bajo la luz del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, siendo así que, al contrario, el artículo 12.3.b) del de 2008, que se pretende conculcado, no se anuda, en la argumentación del motivo, a ninguna jurisprudencia invocada que se identifique como tal». És a dir, sembla assenyalar-se que aquella doctrina tal vegada ja no estaria vigent amb la nova Llei de sòl estatal —la qual cosa té la seva lògica si els criteris per determinar la classificació de sòl ara s’atribueixen al legislador autonòmic—, de manera que ja no se sap si aquesta Sentència reconeix que la repetida doctrina ja no podria imposar-se enfront de legislació autonòmica que establís criteri diferent al d’aquella Llei estatal de 1976.
D’altra banda, l’esmentada STS de 9 de desembre de 2015 introdueix un argument complementari i demolidor per a la vigència de la doctrina examinada en assenyalar que la tesi de «fuerza normativa de lo fáctico» no suposa «un principio sagrado e inmutable que resulte inmune al desarrollo legislativo, pues tal concepto no supone ni que el legislador no pueda precisar progresivamente los requisitos, acotando el campo de la discrecionalidad —como de hecho ha concretado—, para evitar los crecimientos desordenados, espontáneos o informales de las ciudades; ni que tal principio prevalezca sobre otro superior, el de la fuerza normativa de lo normativo, si vale la expresión, que se opone radicalmente a que se pueda obtener una clasificación como suelo urbano al margen del planeamiento y de su ordenado desarrollo y, además, con dispensa de todos y cada uno de los deberes y cargas urbanísticos, pues no cabe el logro del suelo urbano al descuido».
Doncs bé, si la força normativa dels fets ha de cedir davant «la fuerza normativa de lo normativo» i s’entén que això últim és el que fixa la normativa urbanística i territorial, en la pràctica s’està invalidant la doctrina que aquí analitzem, perquè en darrer terme haurem d’acudir a la classificació formal del planejament, que és la que s’ha d’imposar. Si, com diu la Sentència del Tribunal Suprem, no es pot obtenir una classificació com a sòl urbà al marge del planejament i del seu ordenat desenvolupament i amb dispensa de tots i cadascun dels deures i càrregues urbanístics, mai podrà aconseguir-se una sentència estimatòria a pretensions com les de la Sentència que motiva aquest comentari.
La legislació urbanística a les Illes Balears
Ja s’ha dit que la doctrina jurisprudencial de la força normativa dels fets tenia correspondència en la legislació estatal que igualment assenyalava que tenia la condició de sòl urbà el que tingués els indicats serveis o el grau de consolidació de l’edificació (vegeu art. 8.a LRSV/98). Però una vegada que la determinació dels criteris sobre la classificació del sòl correspon a la normativa autonòmica, aquell criteri jurisprudencial pot ser que ja no compti amb el suport normatiu.
A diferència d’altres legislacions autonòmiques que recullen una definició del sòl urbà similar al d’aquelles normes estatals, l’art. 19 de la Llei 12/2017, de 29 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears, precisa que constitueixen el sòl urbà:
«a) Els terrenys que el planejament urbanístic general inclou de manera expressa en aquesta classe de sòl perquè han estat legalment sotmesos al procés d’integració en el teixit urbà i disposen de tots els serveis urbanístics bàsics.
b) Els terrenys que, en execució del planejament urbanístic, assoleixen el grau d’urbanització que aquest determina».
El primer que crida l’atenció és que desapareix aquell supòsit de classificació per a la consolidació de l’edificació en determinat percentatge, abans previst en la legislació estatal. D’altra banda, el primer supòsit (a) es refereix al sòl urbà inclòs com a tal en el planejament i sobre el que ja no opera la doctrina jurisprudencial que analitzem. El segon (b), en referir-se al sòl que s’ha executat d’acord amb el planejament urbanístic, ha d’entendre’s que la seva condició d’urbà no deriva tant d’aquella doctrina, sinó pel compliment de les previsions del mateix planejament. Això és, serà urbà perquè el planejament així ha determinat que adquireixi tal condició una vegada que aconsegueix el grau d’urbanització exigit, de manera que opera com a simple mandat per incorporar-los expressament i formalment en aquest. En definitiva, a les Illes Balears la indicada doctrina jurisprudencial podria no servir per aconseguir una classificació formal com a sòl urbà en terrenys per als quals el planejament urbanístic no els ha previst aquest destí o que els falti el grau d’urbanització que el mateix planejament exigeix per a aquests. Per tant, si tota expectativa d’aconseguir el reconeixement de la classificació de sòl urbà passa pel compliment del planejament urbanístic, i la força normativa dels fets no pot imposar-se damunt «la fuerza normativa de los normativo» (en paraules del TS), poc queda per certificar la defunció de l’esmentada doctrina o, en qualsevol cas, de la desviada aplicació que de la mateixa es feia.