Validació de la potestat i causa expropiatòria prevista

en la Llei 13/2018, de 28 de desembre, de camins públics i rutes senderistes de Mallorca i Menorca

Sentència del Tribunal Constitucional (recurs d’inconstitucionalitat)

núm. 116/2019, de 16 d’octubre (Ple) (ponent: Sra. Roca Trías).

Un grup de diputats del grup parlamentari popular en el Congrés va promoure recurs d’inconstitucionalitat contra l’art. 50 de la Llei 13/2018, de 28 de desembre, de camins públics i rutes senderistes de Mallorca i Menorca (LCPRS). El precepte impugnat conté la regulació dels efectes dels plans especials i dels projectes de rutes senderistes, instruments prevists en la mateixa norma legal.

El primer dels apartats de la norma determina que als efectes del que preveu la legislació en matèria d’ordenació del territori i urbanisme, l’aprovació dels plans especials o projectes de rutes senderistes, quan obtenen l’homologació provisional, duu implícita la declaració d’utilitat pública dels terrenys necessaris per a la seva execució, així com de les obres, de les instal·lacions i dels serveis que s’hagin previst de manera concreta. Seguidament, l’apartat segon indica que, preferentment, la disponibilitat dels terrenys necessaris derivarà de l’alienació o cessió voluntària de les persones titulars, mitjançant convenis, implantació de servituds de pas, contractes de compravenda o altres mecanismes vàlids en dret.

Els recurrents entenien que la norma impugnada permet il·lícitament l’ús de la tècnica expropiatòria, considerant que la causa expropiandi que ha establert el legislador balear no està justificada degudament, amb infracció dels requeriments de l’art. 33.3 CE. Aquesta és la qüestió central que aborda l’anàlisi de la STC, des d’una triple perspectiva que assenyalarem a continuació.

En primer lloc, es fa una anàlisi de conjunt dels objectius que declara l’exposició de motius de la LCPRS, per posar-los en connexió amb les definicions que conté l’articulat de la norma sobre els camins públics i les rutes senderistes, així com, naturalment, amb les previsions del precepte en concret que és objecte del recurs, l’art. 50. A continuació, la Sentència dedica un extens fonament jurídic a recordar la seva doctrina constitucional sobre l’apartat 3 de l’art. 33 CE, i més particularment en allò que es refereix a la garantia d’establiment de la causa d’utilitat pública o interès social que justifiqui l’ús de la potestat expropiatòria.

Tanmateix, en aquest aspecte, la Sentència recorda que la definició de la concreta causa és una competència que no es pot dissociar d’aquella que correspon a cada poder públic per a la determinació i compliment de les seves polítiques sectorials. És aquesta legislació sectorial, sigui estatal o autonòmica, la que d’acord amb cada interès públic defineix els supòsits d’expropiació i permet posar en marxa el procediment expropiatori regulat en la legislació estatal sobre la matèria.

La causa expropiandi és així el primer requisit legitimador, i proporciona el suport que justifica qualsevol mesura d’expropiació forçosa. Ara bé, la CE no imposa que declaració d’utilitat pública o interès social es trobi prèviament i genèricament emparada en una llei general que inclogui un catàleg taxat dels fins que legitimen l’expropiació. No és una institució unitària, sinó que té caràcter instrumental d’allò que, en cada moment, reclami la utilitat pública o l’interès social d’acord amb la dimensió social de la propietat privada. Centrada d’aquesta manera la qüestió, la STC avala la regulació de l’art. 50 LCPRS, des del vessant del compliment dels requisits que deriven de l’art. 33.3 CE i de la doctrina constitucional esmentada, d’acord amb les consideracions que conté l’extens fonament jurídic quart.

Aquest aval parteix de l’exposició dels principis generals de la LCPRS que deriven del conjunt del seu articulat. Principis relatius, entre d’altres, a la recuperació del patrimoni viari tradicional i el seu entorn; a la integració dels aspectes d’oci, socials i culturals amb els mediambientals i les activitats econòmiques agrícola, ramadera, silvícola i cinegètica; a la definició d’un marc normatiu d’ús del camins d’acord amb la seva naturalesa en el medi rural i la prohibició d’usos incompatibles; a l’ordenació de la pràctica de l’excursionisme mitjançant la protecció i la conservació dels recursos naturals, culturals i etnològics, o a incentivar el gaudi del medi natural a persones de qualsevol condició o circumstància personal o social.

Així, els plans i projectes a què es refereix l’art. 50 de la Llei, en relació amb els objectius, permeten que el legislador balear defineixi una sèrie de finalitats públiques connectades amb l’interès general. Les finalitats es relacionen fonamentalment amb la necessitat de garantir una utilització adequada de les rutes, que permetin un ús públic compatible amb la preservació dels valors naturals, culturals i etnològics propis, i que faciliten una sensibilització ambiental en apropar la població a la naturalesa i al medi rural en general. El legislador balear ha decidit així disposar d’unes finalitats legítimes, en el si de les polítiques sectorials de la seva competència, que expressen uns interessos socials fixats en abstracte i que justifiquen que, per a la seva consecució i en els termes que preveu la norma, es pugui fer ús de la potestat expropiatòria.

S’ha de dir que, tot i que en els fonaments de dret la Sentència no faci al·lusió als títols habilitants específics de les polítiques públiques, es dedueix que concorden amb els que va invocar l’Advocacia de la Comunitat Autònoma en els termes que figuren en els antecedents. En concret, es referiria a les competències en matèria d’ordenació del territori, camins, esport i oci, patrimoni cultural i paisatgístic, ordenació i promoció turística, i protecció del medi ambient i espais naturals protegits; tots ells prevists en l’art. 30 EAIB.

A tot això, la Sentència afegeix algunes consideracions addicionals a la causa principal acabada d’exposar per a la desestimació del recurs.

En aquest sentit, al·ludeix en primer lloc al fet que la definició o conformació legal de les rutes senderistes que conté la LCPRS suposa que discorren preferentment per camins públics o finques públiques; i que, quan ho hagin de fer per terrenys privats, opta per un ús de la potestat expropiatòria que té un caràcter excepcional o residual, conferint també preferència als mecanismes d’acord o concertació amb els particulars. Aquesta breu consideració que recull la Sentència és un argument reiteratiu i extens que va utilitzar igualment l’Advocacia de la Comunitat Autònoma en la defensa de la constitucionalitat de la norma, però que al nostre entendre podrà derivar en una problemàtica pràctica en la seva aplicació.

Certament en el nivell operatiu la conformació legal disposa, taxativament, que sempre és preferent articular la disponibilitat de terrenys de titularitat privada a través de fórmules voluntàries, abans d’arribar a la utilització de la potestat expropiatòria. Així es dedueix de la lectura in fine de l’apartat 2, en connexió amb l’apartat 1, de l’art. 50 de la Llei. La Sentència afegeix, com a argument d’aval de la seva constitucionalitat i per remissió a la doctrina precedent ja consolidada, el fet que és habitual i raonable que les pretensions adquisitives del poder públic es procurin articular amb els instruments jurídics menys onerosos per als particulars, utilitzant el negoci jurídic privat abans que les facultats d’imperi com és l’expropiació, que s’haurà de desplegar només quan l’interès públic ho demani raonablement.

Si les coses són efectivament així, l’opció de regulació autonòmica que s’ha escollit comporta una limitació directa als òrgans administratius que duguin a terme l’execució de la norma legal. Gairebé ineludiblement, se’ls veta l’ús directe de la potestat expropiatòria sense que abans no s’acrediti, en principi a través d’algun tipus d’expedient administratiu, que s’han dut a terme els intents de formalització amb els particulars d’alguna de les fórmules d’alienació voluntària o de concertació que determina l’art. 50.2 LCPRS. Amb això no estam dient que la conformació no sigui vàlida, però potser s’ha introduït d’una manera involuntària pel legislador.

Si s’hagués previst simplement la potestat expropiatòria de manera directa, això tampoc no impediria que l’òrgan administratiu no pogués voluntàriament intentar abans mesures d’adquisició o concertació amb els particulars, tal com diu la doctrina constitucional, mantenint però la possibilitat alternativa d’iniciar l’expedient d’expropiació de manera immediata. Paradoxalment, aquest plantejament més àgil i operatiu és el que acull expressament l’art. 27 de la mateixa Llei pel que fa als plans directors sectorials i plans especials de camins (que no de rutes senderistes), en la qual l’opció d’expropiació és directa i la concertació voluntària és merament alternativa.

Per contra, la conformació legal que acull la norma en l’article 50 per als plans especials o projectes de rutes senderistes, implícitament o indirectament, obligarà l’òrgan administratiu a acreditar els intents de concertació voluntària com a requisit previ a la utilització de la potestat d’expropiació. D’aquest factor, potser se n’haurà de ser ben conscient, ja que com bé recorda la Sentència, tot i que és constitucional la declaració d’utilitat pública que preveu la LCPRS, això no comporta que l’actuació administrativa d’aplicació de la Llei no es pugui recórrer pels propietaris afectats, a fi que la jurisdicció ordinària pugui controlar si, en un cas en concret i d’acord amb les seves característiques específiques, s’ha fet un ús lícit de la previsió legal. Al nostre entendre, l’ús lícit de la previsió legal exigirà en aquests casos l’acreditació preliminar de la impossibilitat d’haver assolit alguna de les fórmules preferents que determina l’art. 50.2 de la Llei amb aquest caràcter, com hem exposat.

Un altre breu argument addicional que afegeix la STC és el fet que, en el cas dels plans especials de rutes senderistes, la finalitat d’utilitat pública es troba també implícita atès el seu caràcter d’instrument d’ordenació, tal com disposa la normativa autonòmica en matèria territorial i urbanística, i que no ha estat qüestionada. Certament la Sentència fa una menció expressa a aquesta legislació autonòmica, en concret a la Llei 14/2000, de 21 de desembre, d’ordenació territorial de les Illes Balears, i a la Llei 12/2017, de 29 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears. Tot i que de manera molt subtil el TC ens indica que aquest argument addicional, al qual tan sols hi dedica tres línies, només seria vàlid en el cas dels plans especials, com a instruments d’ordenació; no per als projectes de rutes senderistes atès que no estan regulats a cap de les dues normes legals abans al·ludides, sinó en la mateixa LCPRS.

L’argument anterior ens serveix en qualsevol cas per posar de relleu una consideració final sobre la importància de la Sentència, però que no es pot explicar sense que abans no es posi de relleu un aspecte concret, i en certa forma estrambòtic, de la tramitació parlamentària de la norma autonòmica.

Comencem per fer notar una peculiaritat en la redacció de l’art. 50 que ha estat objecte del recurs d’inconstitucionalitat: els seus termes literals fan que haguem d’entendre que la potestat expropiatòria és implícita. Efectivament, la paraula «expropiació» o l’expressió usual que utilitzen les lleis sectorials «a l’efecte del que preveu la legislació sobre expropiació forçosa» no figuren en el text. Per tant, només podem entendre per deducció que la «implícita declaració d’utilitat pública» que esmenta i que s’associa a l’aprovació dels plans especials o projectes de rutes senderistes, al seu torn, també es vol associar a l’efecte del que preveu la legislació sobre expropiació forçosa.

La LCPRS s’aprova a partir d’una proposició de llei instada pel Consell Insular de Mallorca, en el text inicial de la qual el redactor de la iniciativa deixava perfectament clarificat, ja des de l’exposició de motius, que les aprovacions dels plans directors sectorials i els plans especials de camins, així com els plans especials i projectes de rutes senderistes implicaven la declaració d’utilitat pública a l’efecte del que preveu la legislació sobre expropiació forçosa. A més de l’exposició de motius, es reiterava aquesta expressió altres vegades en l’articulat de la proposició de llei, i en concret en l’art. 26 (després l’art. 27 de la Llei); i en l’art. 49 (finalment l’art. 50 objecte del recurs), a banda que en dit art. 49 es conformava l’expropiació com a fórmula directa i no subsidiària implícitament.

En el text finalment aprovat, s’elimina de l’exposició de motius i dels articles esmentats qualsevol menció als termes «expropiació» o «legislació d’expropiació forçosa»; i això pel fet que en els tràmits parlamentaris el text es va esmenar, pretesament per tal d’evitar que s’utilitzés aquella potestat en l’execució i implementació de la Llei. Aquesta és l’explicació que s’ha de deduir del que ens diuen les hemeroteques, les quals ens donen notícia que, davant les reivindicacions d’una influent associació de propietaris de finques, el Consell Insular de Mallorca, promotor de la proposició de llei, es va comprometre a instar la presentació d’esmenes en els tràmits legislatius «rebaixant» l’articulat, tot suprimint la menció a la legislació d’expropiació, canviant-la per l’actual i estranya remissió als efectes de la legislació territorial i urbanística, i apostant pels sistemes de cessió voluntària i de convenis.

Les intervencions del Diari de Sessions palesen un debat parlamentari molt intens sobre la qüestió expropiatòria. Les dels portaveus dels grups polítics que donaven suport a la iniciativa esmenada, transmetien gairebé una plena convicció del fet que, amb les esmenes introduïdes, en la pràctica no es faria ús de la potestat expropiatòria. Per contra, les intervencions dels representants d’altres grups exposaven la seva discrepància amb l’ús d’aquesta potestat, indicant que les esmenes en realitat realitzaven una simple operació de maquillatge sobre la qüestió, ja que l’expropiació s’entenia com una potestat implícita.

Finalment la STC ha pogut aclarir de manera indirecta la qüestió tan polèmica en la tramitació de la LCPRS. Així, independentment que la voluntat dels grups polítics que donaren suport a la iniciativa esmenada fos la d’eliminar l’institut expropiatori o no, segons el TC resulta evident que la implícita declaració d’utilitat pública dels terrenys necessaris per executar els plans especials o projectes de rutes senderistes a què es refereix el seu art. 50 ho és, tal i com postulava el grup de diputats recurrents, també implícitament, a l’efecte d’allò que preveu la legislació sobre expropiació forçosa. La Sentència avala així que la LCPRS és una llei sectorial habilitada per definir la causa d’expropiació, i també que pel que fa als projectes de rutes senderistes en permet l’expropiació dels terrenys necessaris per a la seva execució, ja que tals projectes no tenen associada una declaració d’utilitat pública a dit efecte en la legislació territorial i urbanística.