El Tribunal Constitucional avala les mesures limitatives
a la utilització de bosses de plàstic establertes
en la legislació navarresa

Sentència del Tribunal Constitucional (recurs d’inconstitucionalitat)

núm. 100/2020, de 22 de juliol (Ple) (ponent: Sr. Xiol Ríos).

El president del Govern va interposar recurs d’inconstitucionalitat contra dos incisos de l’art. 23 de la Llei foral navarresa 14/2018, de 18 de juny, de residus i la seva fiscalitat, que regulaven la prohibició general de dispensar bosses de plàstic en els punts de venda i els supòsits d’exclusió de la prohibició, així com els terminis d’entrada en vigor d’aquestes mesures. La norma autonòmica conforma d’aquesta manera una regulació més rigorosa quant als requisits materials de les prohibicions i de vigència més propera en el temps que les que preveu una norma bàsica estatal, el Reial decret 293/2018, de 18 de maig, sobre reducció del consum de bosses de plàstic i pel qual es crea el Registre de productors.

El judici de constitucionalitat s’articula a partir del conflicte entre la competència estatal en matèria de bases i coordinació de la planificació general de l’activitat econòmica previst en l’art. 149.1.13a CE, títol sobre el qual en el recurs es volia articular el caràcter de les previsions de la norma estatal, Reial decret 293/2018, i la competència autonòmica per a l’establiment de normes addicionals de protecció en defensa del medi ambient d’acord amb l’art. 149.1.23a CE, recollida pel que fa al cas en l’art. 57.c) de l’Estatut d’autonomia navarrès.

En la Sentència es recopila la doctrina constitucional referent a la regla competencial estatal sobre bases i coordinació de l’activitat econòmica, l’objectiu del qual és l’ordenació general de l’economia que respon al principi d’unitat econòmica i que abasta la definició de les línies d’actuacions dirigides a assolir els objectius de política econòmica global o sectorial que fixa la Constitució. A partir d’aquí, contextualitza l’origen de la norma estatal sobre la qual es basa el conflicte de constitucionalitat de la Llei navarresa, a partir de distintes directives comunitàries que es transposen a l’ordenament intern espanyol amb la Llei estatal 22/2011, de 28 de juliol, de residus i sòls contaminats, que ja preveu mesures importants dirigides a la reducció del consum de bosses de plàstic i que s’adopten des de la competència estatal de legislació bàsica de protecció de medi ambient, sens perjudici de les facultats de les comunitats autònomes d’establir normes addicionals de protecció, d’acord amb l’art. 149.1.23a CE.

L’habilitació que efectua aquesta Llei estatal al seu desplegament reglamentari origina l’aprovació del Reial decret 293/2018. Però al seu torn, la norma reglamentària estatal, conformada com a legislació bàsica, determina que a més de l’establiment de mesures de protecció del medi ambient, vol prevenir i reduir impactes que produeixen en determinades activitats econòmiques els residus generats per les bosses de plàstic, així com evitar la pèrdua de recursos materials i econòmics que suposa el seu abandonament i dispersió en el medi ambient. És per això que el Reial decret 293/2018 invoca acumulativament, en la seva disposició final primera, les habilitacions estatals de l’art. 149.1.13a i 149.1.23a CE.

D’altra banda, la Llei foral 14/2018 proclama com a objecte la prevenció de la generació de residus i la millora en la seva gestió a fi de complir amb la jerarquia de residus i assolir els objectius de l’economia circular i canvi climàtic en el marc de les competències de la Comunitat Foral de Navarra, d’acord amb la Llei estatal 22/2011, de 28 de juliol, de residus i sòls contaminats. S’invoca en concret que la Llei es dicta en l’exercici de les competències d’aquella comunitat en la gestió en matèria de protecció del medi ambient i per establir normes addicionals de protecció.

El Tribunal Constitucional, centrat el punt de conflicte, escomet la definició de quin és el títol competencial prevalent. En aquest sentit, cal destacar un raonament prou didàctic, perquè d’entrada ens diu que no s’ha de descartar d’inici que les normes autonòmica i estatal contrastades poden tenir incidència en l’activitat econòmica. Per això, un enquadrament correcte de la matèria regulada passa per determinar si les mesures que preveuen, a més de la protecció del medi ambient, comporten una repercussió en l’activitat econòmica general que justifiqui que, d’acord amb l’art. 149.1.13a CE, l’Estat pugui establir una regulació uniforme que limiti l’exercici de les competències autonòmiques en matèria mediambiental.

En aquest context, parteix de la consideració inicial que les mesures de reducció del consum que estableixen tant el Reial decret 293/2018 com la Llei foral 14/2018, que imposa restriccions més rígides, tenen incidència en l’activitat econòmica, no només per afectar el mercat de les bosses de plàstic, sinó també en la distribució comercial. Però dit això, el TC determina que per tal que el legislador estatal, i d’acord amb la competència atribuïda per l’art. 149.1.13a CE, pugui establir una regulació uniforme en la matèria no és suficient que les mesures que adopti tenguin incidència en l’activitat econòmica. Així, recorda els marges de definició sobre aquesta competència d’acord amb la seva jurisprudència, per reiterar que no pel simple fet que una mesura determinada pugui tenir incidència econòmica, s’ha d’incardinar automàticament a l’empara de l’art. 149.1.13a CE, sinó que requereix addicionalment una incidència directa i significativa sobre l’activitat econòmica general, perquè si no fos així, quedaria buida de contingut una matèria i un títol de competència més específic.

Les regles jurisprudencials fixades pel TC comporten que l’Estat només es pot emparar en aquest títol de competència general per establir mesures econòmiques que afectin les competències autonòmiques quan tenguin una incidència directa i significativa en l’economia o siguin necessàries per garantir el mercat únic. En altres paraules, més didàcticament explicarà que la justificació per invocar les mesures estatals requereix que una activitat regulatòria exercida per les comunitats autònomes tengui prou entitat per ocasionar una distorsió substancial en el funcionament del mercat. Derivadament, la lògica duu que l’Estat no pot corregir distorsions mínimes o no substancials del mercat que es puguin produir com a conseqüència de la regulació autonòmica, ni tampoc imposar a les comunitats mesures econòmiques que afectin l’exercici de les seves competències, si aquestes mesures no tenen una incidència rellevant en l’activitat econòmica.

Entrant ja en el cas en concret, el TC indica que no es donen aquests requisits de base, ja que en cap moment el Reial decret 293/2018 no al·ludeix a la unitat de mercat, ni tampoc a la Llei 20/2013, de 9 de desembre, de garantia de la unitat de mercat, ni es refereix a cap d’aquestes finalitats econòmiques, centrant la seva justificació, de contrari, en el desplegament de la Llei 22/2011, de 28 de juliol, de residus i sòls contaminats, però que es conforma en legislació bàsica de protecció del medi ambient. Per tant, les raons econòmiques de la norma reglamentària bàsica estatal que en varen determinar la seva aprovació no eren les d’establir una regulació per evitar que la possible existència de regulacions autonòmiques sobre aquesta matèria pogués ocasionar una distorsió substancial en el mercat, ni adoptar mesures que incidissin de manera significativa en l’activitat econòmica general, sinó disposar mesures dissuasives al consumidor d’un determinat tipus de bosses i aconseguir reduir els efectes negatius que causen en el medi ambient.

Així, el judici de constitucionalitat s’ha de fer amb referència a les competències estatals i autonòmiques que deriven de l’art. 149.1.23a CE i de l’art. 57.c) de l’Estatut navarrès. Des d’aquesta perspectiva, les mesures del Reial decret 293/2018 s’han de respectar en tot el territori nacional i les comunitats autònomes no poden rebaixar aquest nivell de protecció. Però és evident que, en sentit contrari, les comunitats autònomes poden adoptar normes addicionals amb nivells més elevats de protecció, ja sigui preveient l’avançament en el calendari de l’aplicació de les mesures, o ampliant el seu abast; i per això conclou amb la declaració de constitucionalitat de les adoptades per la legislació navarresa i desestima en conseqüència el recurs d’inconstitucionalitat.

S’ha de dir que aquesta Sentència resulta del tot transcendent per la projecció que té sobre l’art. 23.1.b) de la nostra Llei 8/2019, de 19 de febrer, de residus i sòls contaminats de les Illes Balears, d’acord amb els acords adoptats el 18 d’octubre de 2019 per la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l’Estat – Comunitat Autònoma de les Illes Balears, per resoldre les controvèrsies en ordre a evitar la interposició de recurs d’inconstitucionalitat en relació amb la Llei 8/2019 esmentada.

En concret, els compromisos adoptats per dita Comissió recollien expressament que pel que feia a la controvèrsia suscitada respecte a l’apartat 1.b) de l’art. 23 de la Llei 8/2019, ambdues parts consideraren que calia esperar, precisament, a la Sentència del Tribunal Constitucional que resolgués la impugnació plantejada davant els apartats 1 i 2 de l’art. 23 de la Llei foral 14/2018, de 18 de juny, de residus i la seva fiscalitat, comprometent-se en tot cas la Comunitat Autònoma de les Illes Balears a adaptar la seva norma a la doctrina que s’hi estableixi.

Adaptació que, atès el resultat de la Sentència, en cap cas no esdevindrà necessària. En concret, cal recordar que la norma balear determina que a partir de l’1 de gener de 2021 es prohibeix que els establiments comercials distribueixin bosses de plàstic lleugeres d’un sol ús. Preferentment s’utilitzaran altres materials i únicament es podran distribuir envasos o bosses de plàstic compostables molt lleugeres, sempre que es destinin únicament a productes alimentaris per prevenir el malbaratament i/o per qüestions d’higiene o seguretat.