La utilització del decret llei en matèria d’habitatge i lloguer no empara mesures sense connexió de sentit
o pròpies de normes de rang reglamentari

Sentència del Tribunal Constitucional (recurs d’inconstitucionalitat) núm. 14/2020,
de 28 de gener (Ple) (ponent: Sr. Enríquez Sancho).

L’abast i justificació de la norma impugnada i els motius d’inconstitucionalitat postulats

Els diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés formularen recurs d’inconstitucionalitat contra el Reial decret llei 7/2019, d’1 de març, de mesures urgents en matèria d’habitatge i lloguer. La motivació se centrava en considerar la inconstitucionalitat global de la norma, en no concórrer el pressupost de la situació de necessitat extraordinària i urgent previst en l’art. 86.1 CE, a més d’entendre que alguns dels seus articles o de les seves disposicions no tenien la corresponent connexió de sentit amb la situació d’urgència definida prèviament, vulnerant igualment els límits materials establerts.

Per situar-nos en el context del contingut de la norma impugnada, s’ha d’assenyalar que pretén escometre uns reptes en matèria d’habitatge que es considera que actualment es lliguen de manera especial a la dificultat per accedir-hi en règim de lloguer. Així, l’articulat del Reial decret llei comporta, en distints graus, reformes de fins a cinc normes amb rang de llei, començant per la Llei 29/1994, de 24 de novembre, d’arrendaments urbans, entre les que destaca l’extensió dels terminis de la pròrroga obligatòria i la pròrroga tàcita dels contractes de lloguer d’habitatge. Segueix una reforma de la Llei 49/1960, de 21 de juliol, sobre propietat horitzontal, amb l’objecte d’impulsar la realització d’obres de millora de l’accessibilitat; i un article de modificació de la Llei 1/2000, de 7 de gener, d’enjudiciament civil, pel que fa al procés de desnonament d’habitatge, establint entre d’altres la regulació de situacions de vulnerabilitat per atendre situacions que demandin una protecció social major.

En darrer terme, l’articulat del Reial decret llei estableix mesures econòmiques i fiscals en matèria d’habitatge i lloguer a través de les modificacions del text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, aprovat per Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, i del text refós de la Llei de l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/1993, de 24 de setembre.

El compliment dels requisits que motiven la urgència de la regulació legal

En el primer punt de conflicte, relatiu a la concurrència del requisit de la situació d’extraordinària i urgent necessitat, la Sentència no resulta excessivament innovadora, ja que se situa en la línia general i prou coneguda d’interpretació àmplia dels paràmetres d’aquest condicionament constitucional per al dictat dels decrets llei. El fonament jurídic segon recorda les premisses que ha anat fixat la seva pròpia jurisprudència, per després descriure, en el fonament tercer, tant el raonament de la urgència en l’exposició de motius de la norma com en la defensa del Govern en la sessió de convalidació en el Congrés.

El fonament quart finalment motiva la desestimació d’aquest motiu d’inconstitucionalitat en entendre que les reformes que conté el Reial decret llei recorregut són homogènies, i es refereixen totes elles a habitatge i persegueixen un efecte coordinat i complementari. La Sentència entén que quan s’impugna davant el TC, com és el cas, un reial decret llei en conjunt, no és possible aïllar un per un els motius globals invocats pel Govern en la norma perquè els recurrents, desacreditant-los individualment, concloguin que no existeix la característica exigida d’extraordinària i urgent necessitat.

En aquests casos, la perspectiva ha de ser de conjunt, i des d’aquesta aproximació, la situació que ocupa la Sentència es manté dins dels marges d’apreciació admesos pel TC per reconèixer l’ús de la potestat legislativa d’excepció. Això perquè en definitiva, es pretén afrontar una situació en què un grup de llars i famílies, que no tenen habitatge en propietat, destinen un percentatge d’ingressos elevats al pagament del lloguer, sense oferta alternativa d’habitatge suficient o adequat, a causa de l’absència de parcs públics d’habitatges i a l’increment dels preus com a conseqüència dels avantatges que per als propietaris genera el lloguer turístic; i que les famílies es veuen amenaçades amb desnonaments. A tot això s’hi afegeix el problema de les deficiències en matèria d’accessibilitat a molts habitatges, agreujats amb el progressiu envelliment de la població.

Considera per tant que es tracta d’una situació acreditada amb suficiència, i que legitima el Govern per revertir-la o corregir-la urgentment amb un decret llei de manera més ràpida que a través de l’aprovació d’una llei formal en el parlament, davant els perjudicis concrets que, per a les famílies i llars, produeix la situació actual i el retard en la tramitació d’una llei. Es remet així als termes semblants que va acollir igualment la STC núm. 93/2015, de 14 de maig, sobre el decret llei del Govern d’Andalusia 6/2013, de 9 d’abril, de mesures per garantir el compliment de la funció social de l’habitatge.

L’articulat del Reial decret-llei supera el segon dels requisits de constitucionalitat, el de la connexió de sentit de les mesures amb el context d’urgència, en dues de les matèries on es plantejava la seva absència, és a dir, pel que fa a les modificacions a la legislació de propietat horitzontal i d’enjudiciament civil.

Incompliment del requisit d’acreditar la necessitat del rang legal i de connexió de sentit d’algunes de les disposicions de la norma impugnada

Si bé l’articulat supera el judici de constitucionalitat, dues disposicions addicionals en canvi, segons la Sentència, no superen alguns requisits necessaris, i es declaren en conseqüència inconstitucionals. En concret, la disposició addicional tercera determinava unes especialitats als efectes de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, per a l’establiment de convenis l’objecte dels quals fos l’execució d’infraestructures de transport terrestre, aeri i marítim, quant a durada i pròrroga. Els recurrents assenyalaven que es desconeixia en quina mesura aquests convenis podien tenir un efecte en la baixada del preu del lloguer, atès que no hi havia justificació. Per contra es tractava de motivar, segons la defensa duta a terme per l’advocat de l’Estat, per la seva projecció en la mobilitat sostenible i la connexió entre ciutats.

En aquest sentit, semblava obvi que davant una evidència així el TC declaràs la inconstitucionalitat i nul·litat d’aquesta disposició, com així ho fa, indicant que ni es veu aquesta finalitat directa i perceptible, ni tampoc evidentment una finalitat instantània o immediata, de manera que el seu contingut regulador no justifica el desplaçament de la potestat legislativa de les Corts Generals, en no tenir la necessària relació de connexió de sentit amb la situació d’extraordinària i urgent necessitat que prèviament defineix el Reial decret llei, i que connecta amb una problemàtica específica del règim d’habitatge de lloguer.

Per una raó diferent també es declara la inconstitucionalitat de la disposició addicional primera, la qual, i per tal d’establir mesures per promoure l’oferta d’habitatge en règim del lloguer imposa quatre mandats al Ministeri de Foment, i que resumidament pretenien: a) la mobilització de sòl públic de l’Administració de l’Estat per promoure habitatge en lloguer a través de fórmules de col·laboració publicoprivada; b) la modulació dels instruments financers del Pla Estatal d’Habitatge per promoure aquelles fórmules, particularment mitjançant cessió de dret de superfície sobre sòl públic; c) la reorientació del Pla esmentat per incentivar exclusivament el gaudi d’habitatge en lloguer, i d) la concertació d’acords amb altres administracions que agilitin les llicències urbanístiques per prioritzar-hi els ajuts del Pla. Preveia així mateix el deure del Ministeri d’elaborar informes dels progressos obtinguts, a presentar davant la Comissió Delegada per a Assumptes Econòmics.

En aquest punt els recurrents assenyalaven el caràcter genèric de la disposició, sense contenir mesures reals, efectives, concretes i d’aplicació immediata o d’execució instantània, com hauria de correspondre a una norma d’urgència. Argument rebatut per l’Advocacia de l’Estat per la seva vinculació a una oferta insuficient d’habitatge de lloguer i per la seva vocació planificadora, tractant-se d’una norma eficaç des de l’entrada en vigor del Decret llei. Però la declaració d’inconstitucionalitat derivarà de la manca del requisit d’urgència associat a un altre factor, com és l’absència de justificació que per la via de la potestat reglamentària no es puguin adoptar les mesures suficients. D’aquesta manera la Sentència explica que, en el cas dels decrets llei, la urgència de la modificació normativa no ha d’anar associada necessàriament amb una immediatesa d’efectes. L’únic requisit inherent de la funció constitucional del decret llei és la immediatesa de la modificació, i per això dona empara a l’establiment de mesures de planificació que no tenguin efectes immediats, sinó que tenen una eficàcia demorada.

Ara bé, perquè el decret llei tengui encaix constitucional cal que el requisit d’immediatesa de la modificació normativa es compleixi juntament amb un altre, com és el de la necessitat d’una norma amb rang de llei. Això no succeeix en el cas, perquè el Govern no ha justificat la necessitat d’una llei per posar en pràctica les mesures que preveu la disposició addicional primera, ja que no acredita que cap de les actuacions que s’encomanen fer al Ministeri de Foment requereixin una norma d’aquest rang. Per això té en compte que el Pla Estatal d’Habitatge vigent es regula en un reial decret, una norma reglamentària; i tampoc no requereix una norma amb rang de llei l’encomana de la tasca d’estudi o planificació de reformes per l’Administració que regula la disposició, que es queda així amb una eficàcia purament interna.

La Sentència reforça aquest raonament indicant que la doctrina constitucional no ha negat que el decret llei pugui abordar una regulació que es podria dur a terme per una mera norma reglamentària, però sempre que això fos aconsellable per tal de dur a terme una regulació sistemàtica de la matèria de què es tracti. El TC aprofundeix en aquest raonament per justificar que al cas que tracta en aquesta ocasió no se li pot aplicar aquesta excepció. Això perquè, en conclusió, la utilització del decret llei només serà legítima constitucionalment si una norma reglamentària no permet donar la resposta urgent que requereix la situació que segons el Govern és precís resoldre. Per tant, si del que es tracta és d’utilitzar un decret llei per ordenar una matèria que abans era regulada per normes reglamentàries, la justificació de la seva utilització imposa al Govern la necessitat de raonar perquè aquesta regulació requeria precisament elevar-se a rang de llei.

Algunes reflexions de la Sentència aplicables a mesures anàlogues adoptades a les Illes Balears

La doctrina que exposa la Sentència, tant en la part relativa a l’aval en la utilització del decret llei per afrontar situacions d’urgència, com també en la part que ha comportat la declaració d’inconstitucionalitat d’algunes determinacions, resulta d’interès per tal de reflexionar sobre les mesures que conté una norma autonòmica balear aprovada al cap d’un any de la vigència del Reial decret llei estatal. Ens referim al Decret llei 3/2020, de 28 de febrer, de mesures urgents en matèria d’habitatge, aprovat pel Govern de les Illes Balears. De fet, si comparam les exposicions de motius d’ambdues normes, notarem unes certes similituds o coincidències en les descripcions dels pressupòsits de fet que motiven la utilització d’aquest instrument, per bé que el Decret llei balear ha tengut una cura molt especial, dedicant-hi una gran extensió en aquesta part justificativa amb cita abundant de jurisprudència constitucional.

El Decret llei 3/2020 es caracteritza per un articulat que introdueix un règim regulatori específic sobre la matèria, de directa aplicació, però també unes altres mesures de planificació i d’execució de projectes que en alguns casos no tenen eficàcia immediata, però sí una vigència immediata, i que per tant, al nostre entendre, s’inseririen en els límits raonables que, per a les mesures que conté una norma legal d’urgència en aquest aspecte, es consideren admissibles pel TC en els termes que hem exposat més amunt.

Igualment, cal destacar que el Decret llei balear, com va fer l’estatal comentat, conté un segon gruix de regulació molt important que s’estructura precisament a partir de modificacions de fins a tres normes de rang legal. La més extensa de les que duu a terme és la que inclou la disposició addicional tercera, afectant en profunditat la Llei 5/2018, de 19 de juny, de l’habitatge de les Illes Balears. Li segueix també la més concreta de la Llei 5/2008, de 14 de maig, d’actuacions urgents destinades a l’obtenció de sòl per a habitatges de protecció pública; i, finalment, la modificació de la Llei 6/1999, de 3 d’abril, de les Directrius d’Ordenació Territorial de les Illes Balears i de mesures tributàries, per introduir-hi la figura del pla director sectorial d’habitatge. Tornant així a la doctrina de la Sentència, es podria considerar que raonablement aquestes modificacions de normes de rang legal, superarien així mateix el filtre de la connexió de contingut o de sentit amb la matèria pròpia del context d’urgència que acull el Decret llei autonòmic.

Ara bé, com hem dit més amunt, són potser les consideracions del TC que l’acondueixen a declarar la inconstitucionalitat de dues disposicions contingudes en el Reial decret llei estatal les que conformen la part més destacable de la Sentència. Agafant justament aquesta part de la Sentència, potser caldria fer una reflexió o autocrítica respecte al contingut material de dues disposicions addicionals de les incorporades en el Decret llei balear, que ni que sigui aparentment incorrerien en situacions de manca de connexió o d’utilització inadequada de la legislació d’urgència per manca de necessitat de rang legal.

Ens referim, d’una banda, a la disposició addicional cinquena, la qual, en paraules de l’exposició de motius estableix un mecanisme de col·laboració entre col·legis professionals i ajuntaments per agilitar la tramitació de llicències urbanístiques i altres tràmits relacionats. Això complementat amb una pretesa connexió de contingut perquè tant la promoció d’habitatges de titularitat pública com la promoció privada requereixen terminis de tramitació més curts, per la qual cosa esdevenia urgent i necessari disposar de mesures que permetessin reduir aquests temps. Es remata la motivació indicant que iniciatives semblants s’han engegat amb èxit en diferents punts del país, i que per això la mateixa possibilitat s’estén també a l’Administració autonòmica i als consells insulars. Però resultarà que el règim que estableix la disposició addicional no és específic amb relació a la matèria d’habitatge protegit regulat en el Decret llei, sinó que com bé diu, la col·laboració mitjançant convenis ho serà a la matèria que es refereix «aquest precepte», és a dir, la mateixa disposició, que es configura com d’aplicació general a tot tipus d’actuacions subjectes a llicència o comunicació prèvia exigits per la normativa aplicable.

Això a més, en contradicció amb la claredat de l’art. 4 del Decret llei, en què per a l’execució de les obres lligades amb les actuacions destinades a habitatges, s’estableixen mesures com la seva declaració de caràcter urgent; la reducció a la meitat dels terminis dels procediments, la dels terminis de resolució per a l’atorgament de llicències urbanístiques, i la presumpció del caràcter favorable de tots els informes concurrents necessaris si no s’emeten en termini. Per tant, la regulació de caràcter general i no específic de la col·laboració dels col·legis professionals en matèria de llicències urbanístiques, ni implica una agilitació procedimental, ja que no substitueix la preceptivitat dels informes municipals establerts en la legislació urbanística, ni té una connexió de contingut malgrat així ho tracti de vestir l’exposició de motius, tenint en compte el caràcter generalista, aplicable a tot tipus d’actuacions subjectes a llicència, i no exclusivament a les lligades a les actuacions d’habitatge de protecció pública, que ja tenen un règim excepcional previst en l’articulat en els termes que hem exposat.

És significatiu del que exposam el fet que, mesos més tard, utilitzant la mateixa tècnica de la legislació d’urgència, el mateix Govern de les Illes Balears acudeix a una motivació una mica diferent per derogar, tàcitament, la disposició addicional cinquena del Decret llei 3/2020. Motivació ara basada, com era evident, no directament en la problemàtica de la dificultat d’accés al dret a l’habitatge, sinó en l’agilitació administrativa general dels procediments de llicències urbanístiques.

Això es concreta en la disposició addicional segona del Decret llei 8/2020, de 13 de maig, de mesures urgents i extraordinàries per a l’impuls de l’activitat econòmica i la simplificació administrativa en l’àmbit de les administracions públiques de les Illes Balears per pal·liar els efectes de la crisi ocasionada per la COVID-19. La regulació posterior reconverteix el règim general creat en el Decret llei 3/2020 en un règim també general de col·laboració dels col·legis professionals, ara però amb la possibilitat d’establir convenis per emetre certificats de verificació tècnica de la documentació per sol·licitar llicències urbanístiques. Es motiva precisament dita disposició sobre la base d’agilitar els procediments d’obtenció de les llicències urbanístiques, evidentment en general, «a més de l’impacte que té en la política d’habitatge». Encara més, al final, com a conseqüència de la tramitació del Decret llei 8/2020 com a projecte de llei després de la seva convalidació parlamentària, ha resultat que la norma derivada, la Llei 2/2020, de 15 d’octubre, amb la mateixa denominació, manté els mateixos termes de l’exposició de motius, però dona una nova redacció a la disposició addicional segona, recuperant íntegrament, paraula per paraula, els termes de la més extensa disposició addicional cinquena del Decret llei 3/2020.

Per tant, difícilment existia una clara relació de contingut amb la matèria d’habitatge protegit, afegint-li que el legislador autonòmic tampoc no va motivar que la regulació continguda en aquella disposició tengués caràcter urgent, i afegint-s’hi també la manca d’eficàcia immediata, tenint en compte que es difereix a la publicació d’un model de conveni que ha d’aprovar el mateix Govern en un termini de sis mesos, i, lògicament, tenint en compte que la formalització de convenis és sempre voluntària. Tampoc no es va justificar que la mesura no fos possible a través de normes reglamentàries, o el que és més important, que no fos ja possible adoptar-la en aplicació de les normes generals sobre formalització de convenis que s’estableixen en la legislació bàsica estatal i autonòmica balear.

Molt més difícil ens resultaria, a la vista de la doctrina de la Sentència que ens ha ocupat, poder justificar cap tipus de connexió de contingut de la disposició addicional novena del Decret llei 3/2020. Connexió que no podem ni tan sols intuir del que ens diu la seva exposició de motius quan especifica que s’introdueix amb l’objectiu d’agilitar els processos de tramitació administrativa, precisant aquelles situacions en les quals no és necessària l’autorització prèvia de la Direcció General de Recursos Hídrics en la tramitació de llicències d’obres en zones inundables o amb el risc d’inundació i altres mesures complementàries. És evident que es tracta d’una norma general, no cenyida estrictament a les actuacions lligades amb l’objecte essencial del decret llei; suposant a més una curiosa situació en què a través d’una norma de rang legal autonòmic, es duu a terme una definició o especificació del que s’ha d’entendre amb relació a un determinat tipus d’obra regulada en una norma estatal de rang reglamentari, com és el Reial decret 51/2019, de 8 de febrer, pel qual s’aprova el Pla Hidrològic de la Demarcació Hidrogràfica de les Illes Balears.