El Consell Insular de Mallorca va admetre que contra l’acte d’aprovació definitiva de les NNSS de planejament del municipi de Campos, adoptat en data 26 de març de 1991, es pogués interposar recurs administratiu d‘alçada. Interposat el mateix pel Grup Balear d’Ornitologia i Defensa de la Naturalesa, va ser estimat pel Consell Insular, declarant així nul·la la classificació com a sòl urbà, efectuada amb l’aprovació definitiva, per a dues zones de Ses Covetes (Terme municipal de Campos).

Interposat recurs contenciós administratiu davant el TSJIB, per considerar-se que no hauria d’haver-se admès el recurs d’alçada, aquest recurs jurisdiccional va ser desestimat. Formulat recurs de cassació contra aquesta Sentència, el TS anul·là la citada Sentència del TSJIB i, tot estimant el recurs contenciós administratiu, reconeix que contra l’acte que aprova les NNSS no podia interposar-se recurs d’alçada, sinó directament recurs contenciós administratiu.

S’anul·la l’Acord del Ple del Consell Insular que deixava sense efecte la classificació com a sòl urbà de les dues zones de Ses Covetes indicades.

«A tal efecto debemos remitirnos a lo expuesto en nuestra STS de 19 de diciembre de 2007».

[…]

«Se impugna, pues, una disposición de carácter general.

El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que “contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa”.

Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado.

El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española, sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª, que atribuye competencia al Estado para fijar “las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas”, aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v.g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia (artículo 111 de la Ley 30/92)».

[…]

«Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92, pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otro caso sobre la norma autonómica (Artículo 149.3 de la C. E.).

Esa interpretación armonizadora es la siguiente:

El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba).»

[…]

«En el presente caso, la parte demandante impugna la modificación misma del Plan, no aspectos del mismo acto de aprobación, y, por lo tanto, no rige la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que se contenía en la publicación del acto».

En aquesta comunitat autònoma, durant molts d’anys s’ha mantingut la paradoxal situació que els consells insulars d’Eivissa i de Menorca no admetien recursos d’alçada contra els actes de les seves comissions insulars d’urbanisme aprovant definitivament normes de planejament general, en entendre que allò aprovat era una disposició general, mentre que el Consell Insular de Mallorca indicava que havia d’interposar-se recurs d’alçada davant el Ple del Consell.

La Sala Contenciosa Administrativa del TSJIB admetia el recurs d’alçada amb el fonament d’una sentència d’aquesta Sala —en concret la Sentència del núm. 322, de 13 de juliol de 1991—, la qual, amb motiu de la impugnació del Reglament orgànic del Consell Insular, va establir que els actes del Consell Insular que esgotaven la via administrativa en matèria de planejament eren els del Ple de dit Consell Insular. Per tant, contra l’acte de la Comissió Insular d’Urbanisme aprovant definitivament una norma de planejament s’havia de permetre recurs d’alçada davant el Ple.

La Sentència del TS —amb cita d’altres seves anteriors, com la de 19 de desembre de 2007— posa fi a la disparitat de criteris i estableix que els plans són disposicions de caràcter general i que, si es vol impugnar el contingut del pla, només es pot fer, directament, interposant recurs contenciós administratiu.

Amb independència d’altres punts de controvèrsia analitzats en la Sentència, es va plantejar que el Decret 114/2008, de 17 d’octubre, pel qual s’aprova el Reglament que regula l’exigència de coneixements de llengua catalana en els procediments selectius d’accés a la funció pública i per ocupar llocs de treball que és convoquin en l’àmbit de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, podia no respectar l’exigència legal que el nivell de coneixement de la llengua catalana guardés proporcionalitat “amb les places o funcions que es tracti” (en termes de la Llei 2/1989, de 22 de febrer, de funció pública de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears) o “amb les funcions corresponents” (en termes de la posterior Llei 3/2007, de 27 de març). Tot això perquè en el Decret 114/2008 es vinculava el nivell de coneixement de la llengua catalana al nivell de titulació acadèmica exigida per a cada grup funcionarial (grup A1, A2, C1,…) i que li correspon a cada lloc de treball.

La controvèrsia gira en torn a determinar si es respecta l’exigència legal en vincular-se el nivell de coneixement de l’idioma a la titulació acadèmica requerida per ocupar el lloc i no directament a les funcions concretes del lloc de treball.

«En ese marco constitucional de la debida aplicación proporcionada del nivel de exigencia del catalán, en su día la Ley 2/1989 —artículo 45—, como hoy en día la Ley 3/2007 —artículo 50—, relacionan el nivel de exigencia de conocimiento de la lengua catalana con la entidad o responsabilidad de las funciones a desempeñar o, lo que es lo mismo, con la carga o compromiso del puesto de trabajo.

Y sobre esa base legal, la exigencia de un mayor o menor grado de conocimiento de la lengua catalana, como la exigencia de una titulación u otra, superior o menor, se puede —mejor, se debe— anudar razonablemente a la entidad o responsabilidad que suponen las funciones que previamente se ha querido que correspondan a cada puesto de trabajo y que integran su razón de ser, conectándose así proporcionadamente con tales funciones tanto la capacidad requerida para desempeñarlas, mostrada a primera vista por la titulación disponible, como el nivel de conocimiento de la lengua catalana exigible.

Por consiguiente, el nivel de conocimiento de la lengua catalana exigible no se conecta directamente con la titulación requerida ya que ocurre algo que no puede verse ni como parecido porque es distinto, esto es, que uno y otra, es decir, que titulación y nivel de conocimiento de la lengua catalana, se referencian a las funciones a desempeñar y, en concreto, a su mayor o menor responsabilidad».

En la Sentència analitzada —decidida per la majoria dels membres del Tribunal i amb el vot particular de dos magistrats de la Sala— es valora que la vinculació entre el nivell de coneixement de la llengua catalana i la titulació exigida per ocupar un lloc de treball suposa, en realitat, vincular aquest nivell a les funcions del lloc, que és el que vol la Llei. Això és així perquè l’exigència d’una major o menor titulació —i integració per això en grups funcionarials— es ferma a la major o menor responsabilitat de les funcions del lloc per al qual es precisa d’aquesta titulació, per la qual cosa referenciar el nivell de coneixement al nivell de titulació és un mecanisme indirecte de fer-ho pel que fa a les funcions del lloc.

El TC, en les sentències 46/1991, 253/2005 i 270/2006 ja es refereix al fet que l’avaluació del coneixement de la llengua pròpia com a requisit és conforme a la Constitució mentre que es connecti amb «la capacitat requerida per exercir la funció que es tracti», per la qual cosa, en vincular-se la capacitat (classificada per nivell de grups professionals) amb el grau d’exigència de coneixement de llengua catalana (classificada en nivells A, B, C, D), es respecta l’exigència legal i constitucional.

En el vot particular es discrepa d’aquesta interpretació en considerar que el grau d’exigència d’aquest coneixement de la llengua catalana —requisit en tot cas— haurà de modular-se en relació amb les capacitats d’expressió oral i escrita que hagin d’utilitzar-se en l’exercici de les funcions que corresponen al lloc de treball, i aquestes capacitats lingüístiques necessàries són diferents de la titulació acadèmica que s’ha de disposar per accedir o ocupar un lloc en la funció pública.

L’Ordenança municipal de publicitat de l’Ajuntament de Calvià contemplava la possibilitat que en el si del procediment administratiu sancionador es pogués adoptar una mesura cautelar consistent en el tancament temporal de l’activitat principal (bar, restaurant,…) per un termini de fins a 10 dies, quan s’hagués reiterat l’incompliment de la prohibició de donar publicitat a aquest establiment en les maneres fixades en l’Ordenança (publicitat manual i oral).

Es planteja que la mesura cautelar consistent en el tancament temporal de l’establiment suposa una sanció encoberta i anticipada al resultat de l’expedient sancionador. La Sala així ho estima.

«El cierre cautelar, previo e independiente a la imposición de sanciones por la práctica —reiterada— de la publicidad dinámica manual y/u oral, se puede calificar como una forma drástica de evitar el ejercicio de este tipo de publicidad dinámica manual por quienes anuncian por las vías públicas y calles sus discotecas y bares, no impidiendo esta forma de anuncios mediante reclamos verbales o entrega de tarjetas y folletos, sino cerrando dichos negocios.

[…]

El cierre cautelar de los establecimientos anunciados se considera desproporcionado en intensidad y necesidad para impedir, en tanto se tramita el oportuno expediente, la continuación de la entrega de panfletos publicitarios y la invitación a entrar en dichos locales, ya que esta paralización de la publicidad prohibida se consigue mediante la retirada del material utilizado y la imposibilitación, por parte de los agentes de la autoridad, a las personas encargadas de entregar estos folletos y de efectuar reclamo de entrada en ciertos locales, de que realicen estas actividades.

[…]

La medida adoptada no cumple los requisitos que le son exigibles a una medida cautelar, esto es, ni tiene un carácter instrumental, porque no sirve directamente para impedir la repetición de una conducta infractora, sino sólo indirectamente, al cerrar el establecimiento anunciado, ni tampoco se cumple el principio de proporcionalidad, pues constituye una medida extrema, que impide el ejercicio de una actividad recreativa y de ocio permitida, en principio, en el interior de ciertos establecimientos».

La Sentència comentada admet que les mesures cautelars poden no ser homogènies pel que fa al tipus de sanció que pugui recaure —per exemple, confiscació de publicitat quan la sanció prevista ho és de multa—, ja que si el que es persegueix és l’eficàcia de la resolució final, l’efecte que es vol aconseguir amb la mesura cautelar no solament és el compliment de la sanció que pogués recaure, sinó també la correcció de la conducta infractora per evitar que continuï. Ara bé, l’anterior no empara que la mesura cautelar prevista en l’Ordenança —sens dubte eficaç per assegurar la resolució final i evitar la continuïtat en la conducta infractora— no atengui al principi de proporcionalitat i comporti una restricció major i diferent que la de limitar l’activitat prohibida. En el cas, per evitar una publicitat manual i oral (activitat prohibida) es pretenia adoptar com a mesura cautelar el tancament de l’activitat de bar o restaurant publicitada (activitat legal), la qual cosa excedeix de la necessària racionalitat i proporcionalitat.

L’art. 17 de la Llei 6/1997, de 8 de juliol, de sòl rústic de les Illes Balears (LSRIB), preveu que les activitats que siguin declarades d’interès general tindran la consideració d’activitats que comporten un aprofitament atípic del sòl rústic i l’atribució d’un 10% del seu valor a l’administració municipal. El problema sorgeix quan l’art. 17.3r d’aquesta Llei preveu que aquest import es quantificarà «en la forma que es disposi reglamentàriament» sobre la base de l’increment de valor que els terrenys experimentin.

Mancant disposició reglamentària que desenvolupi la manera de valoració del 10% que correspon a l’Ajuntament, alguns municipis —en particular el de Llucmajor— han emès liquidacions pel concepte d’aprofitament atípic.

La part recurrent va qüestionar que pogués procedir-se a la liquidació en absència de disposició reglamentària que desenvolupi l’art. 17 LSRIB, no podent l’Ajuntament, mitjançant ordenança, substituir la potestat reglamentària que correspon al Consell Insular (DA 1a de la Llei 6/1995) i determinar la forma i mètode de liquidació d’aquest aprofitament.

La Sentència comentada admet que pugui liquidar-se l’aprofitament, encara mancant la disposició reglamentària prevista en l’art. 17 LSRIB.

«Ciertamente el aprovechamiento atípico no es un ingreso de la entidad local, pues es una carga urbanística, que como tal, no participa de la naturaleza tributaria ni tampoco es un precio público. Su régimen es urbanístico y<em «>nace por la existencia de la declaración de interés general. Ese aprovechamiento atípico reconocido directamente en la Ley 6/1997 es del 10% del incremento del valor de los terrenos, cantidad que los Ayuntamientos no pueden disponer en su totalidad para satisfacer las necesidades públicas, sino únicamente en un determinado porcentaje, debiendo destinar el que reglamentariamente se fije a los fines consecuentes de la LSR.

Así las cosas la falta de desarrollo reglamentario cuya competencia reside no en los Ayuntamientos sino en los Consells Insulars no ha de impedir la posibilidad de que los Ayuntamientos puedan girar esa liquidación y ello porque el aprovechamiento atípico les es reconocido por Ley cuando concedan la concesión de licencia correspondiente tras la declaración de interés general, y la ley es de aplicación directa e inmediata, de forma que el desarrollo reglamentario atenderá y afectará a la forma y método de liquidación de ese aprovechamiento, pero no al derecho en sí a su percepción, que tienen reconocido en virtud de norma con rango de ley. <p «><em «>Por lo tanto, a falta de ese desarrollo reglamentario, el ayuntamiento podrá liquidar ese aprovechamiento atípico pero vendrá obligado a demostrar la validez del método empleado y la corrección del cálculo efectuado sobre el incremento del valor de los terrenos».

La Sala Contenciosa Administrativa ja havia dictat sentències sobre la qüestió de la liquidació municipal per l’aprofitament atípic —com ara la STSJIB núm. 327, de 29 d’abril de 2011, que exclou de la mateixa els parcs fotovoltaics—, però aquesta és la primera que analitza la controvèrsia que ha aturat que els municipis liquidin de forma generalitzada el 10% per l’aprofitament atípic: la manca de desenvolupament reglamentari pel que fa a la forma i mètode de liquidació d’aquest aprofitament.

Reconeixen que, qualsevulla que fos la solució al debat jurídic, aquesta s’enfrontava a potents arguments en contra. La Sala va optar per confirmar la legalitat de la liquidació, encara que mancàs el desenvolupament reglamentari, per entendre: primer, que el dret a la percepció del 10% de l’aprofitament no necessita cap reconeixement reglamentari, sinó que es deriva directament de la Llei; i, segon, que en el cas analitzat, el mètode de valoració aplicat era el previst normativament a falta de desenvolupament reglamentari.

En concret, es va valorar el sòl rústic sense l’aprofitament atípic segons les regles de valoració de la Llei estatal 8/2007, de 28 de maig, de sòl; i desprès es va valorar el mateix sòl, una vegada implantat l’aprofitament, segons el que es preveu en l’Ordre ECO/805/2003.

La concreció del debat jurídic plantejat en el recurs va impedir el que seria una interessant anàlisi de la naturalesa jurídica d’aquest «aprofitament atípic» com a instrument de participació social en les plusvàlues generades com a conseqüència de l’acció urbanística dels ens públics.