En expedient administratiu de concessió de la gestió de llocs d’amarrament en el port de Formentera, l’Autoritat Portuària de l’Estat va resoldre el concurs segons la valoració d’una “comissió tècnica de valoració” que va atribuir puntuació a cadascuna de les ofertes sobre la base de 7 criteris de valoració establerts a les bases. La sentència d’instància –del Tribunal Superior de Justícia de Illes Balears- va apreciar que era insuficient la motivació consistent a fixar una puntuació per a cada apartat de valoració però sense més explicació dels criteris pels quals es fixava cada concreta puntuació.
La sentència del Tribunal Suprem ara comentada, confirmant la d’instància, reforça la línia jurisprudencial que, de cada vegada més, restringeix l’àmbit de la discrecionalitat tècnica exigint la necessitat de motivar el judici valoratiu.

“(…) sobre la cuestión que acaba de apuntarse hay una consolidada jurisprudencia de este Tribunal Supremo (TS) y del Tribunal Constitucional (TC), caracterizada por el permanente esfuerzo de ampliar al máximo y perfeccionar el control jurisdiccional previsto constitucionalmente frente a toda actuación administrativa ( artículo 106.1 CE ); y cuyas líneas maestras e hitos evolutivos se pueden resumir en lo que sigue:

1.- La legitimidad de lo que doctrinalmente se conoce como discrecionalidad técnica (…).

2.- La jurisprudencia inicial de esta Sala, desde el mismo momento del reconocimiento de esa discrecionalidad técnica, ya se preocupó en señalar unos límites para la misma, que vinieron a consistir en la aplicación también a ella de las técnicas de control que significan los elementos reglados, los hechos determinantes y los principios generales del derecho.(…)

3.- La evolución jurisprudencial posterior, en aras de perfeccionar el control jurisdiccional y definir los espacios donde este control puede operar con normalidad, completó y aclaró esos límites inicialmente enunciados mediante la distinción, dentro de la actuación de valoración técnica, entre el “núcleo material de la decisión” y sus “aledaños”.

El primero estaría representado por el estricto dictamen o juicio de valor técnico, y los segundos (los aledaños) comprenderían, de un lado, las actividades preparatorias o instrumentales que rodean a ese estricto juicio técnico para hacerlo posible y, de otro, las pautas jurídicas que también son exigibles a dichas actividades (…).

4.- Un punto más en esa línea evolutiva de la jurisprudencia lo representa la necesidad de motivar el juicio técnico (…).

5.- La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cual debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada.

Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás.”

La freqüència amb la qual tenen lloc causes penals per presumpta corrupció amb motiu d’il·lícita adjudicació de contractes públics, posa en evidència el que ja és conegut: que en la contractació administrativa i sota el paraigües de la discrecionalitat tècnica s’obté un espai de decisió difícilment fiscalizable i en el qual no sempre s’adopta la decisió més convenient a l’interès general.

Això provoca que es dirigeixi la mirada cap a l’ordre jurisdiccional contenciós-administratiu –al que en primera instància li correspondria el control d’aquestes irregulars actuacions- i se li pregunti la raó de l’evident ineficàcia en aquesta funció.

Amb independència que un estudi profund de les raons per les quals la jurisdicció del contenciós-administratiu troba importants dificultats per efectuar una correcta fiscalització excediria d’aquestes breus línies, la sentència ara comentada té especial rellevància per dues raons: la primera, perquè conté una ressenya de l’evolució jurisprudencial sobre la matèria realitzant una anàlisi de l’estat de la doctrina més recent sobre la discrecionalitat tècnica; i, la segona, perquè confirma una sentència del Tribunal Superior de Justícia de Illes Balears que, modificant criteris anteriors, augmenta el nivell d’exigència en la motivació de decisions discrecionals a fi d’evitar que la discrecionalitat tècnica constitueixi una pantalla infranquejable que faciliti actuacions arbitràries.

Ja no és necessari provar l’arbitrarietat per declarar la il·legalitat de l’adjudicació –criteri de la jurisprudència inicial- sinó que, encara que no es provi la mateixa, n’hi ha prou amb evidenciar els elements que la podrien propiciar: la falta de motivació i la valoració basada “en el més profund dels secrets” (en paraules de la *STS 29.03.2005).

Admès que el criteri tècnic de l’Administració ha de ser, en principi, respectat, per a això serà necessari conèixer la raó d’aquest criteri tècnic i en el cas que simplement es fixin puntuacions a cadascun dels apartats a valorar, serà necessari que, amb independència del valor en concret, es coneguin o s’expressin les premisses o criteris pels quals s’ha arribat a aquesta atribució de punts.

En el supòsit en què l’Administració valori les ofertes per mitjà d’adjudicació de puntuacions, la Sala contenciosa administrativa del *Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears ja ha precisat en sentència NÚM. 334 de 29 d’abril de 2010, que la suficiència de la motivació per aquest mitjà depèn en gran mesura del detall de l’enunciat a valorar, ja que a major generalitat de l’apartat li ha de correspondre major justificació de la puntuació atorgada, mentre que el major detall de l’enunciat, fa no tan necessària la motivació de la puntuació assignada. En la citada sentència, ja indiquem que  “no se rechaza sin más la valoración por medio de puntuaciones, pero si el elemento a valorar contiene subapartados, se ha de explicar cómo se han ponderado los mismos o explicar los criterios seguidos para determinar una puntuación final”.

Realitzades obres no emparades en llicència, s’inicia expedient de restauració de la legalitat urbanística paral·lelament al sancionador. En el primer, s’invoca caducitat de l’expedient per transcurs dels sis mesos sense notificar resolució expressa (article 42.2º de la Llei 30/1992, de 26 de novembre,  de Règim Jurídic de les Administracions Públiques i el Procediment Administratiu Comú, LRJ-PAC) i que, un vegada caducat l’expedient, ja no és possible reiniciar-ho.

La sentència esmentada –amb cita de sentències anteriors de la Sala- rebutja que el termini de caducitat el sigui de sis mesos, així com que la caducitat impedeixi la represa de l’expedient.

“(…), ya en sentencia NÚM. 645/2005 de 15 de julio, se entendió que por las anteriores circunstancias debía aplicarse el plazo de caducidad anual por asimilación al fijado para el procedimiento sancionador.

5º) lo indicado en la sentencia NÚM. 645/2005 puede reforzarse con la previsión contenida en el art. 50.3º de la Ley 3/2003, de 26 de marzo sobre Régimen Jurídico de la Administración de la CAIB, en el que se fija plazo de caducidad anual para aquellos procedimientos sancionadores y “disciplinarios” respecto de los cuales la comunidad autónoma dispone de competencia normativa. La referencia a los procedimientos “disciplinarios” nos evoca a los sancionadores en materia de funcionarios, pero no hay razón para una lectura restringida a éstos y no a otro tipo de procedimientos disciplinarios: los de disciplina urbanística.

6º) Por supuesto que el cómputo del plazo anual quedaría interrumpido por varias causas, como las citadas en el art. 42.5º de la LRJyPAC , que en el particular supuesto del procedimiento que nos ocupa supondría interrupción cuando la Administración que ha de conceder la licencia de legalización precisa de informes de otras administraciones (p. ej. el previsto en el art. 36 de la LSR ).

7º), la interrupción del cómputo del plazo para resolver y notificar también se produce por causa imputable al interesado (art. 44,2º LRJyPAC ) y siguiendo la doctrina expresada en sentencia de esta Sala NÚM. 458 de 04.06.2004 , ello comporta que si el interesado quiere hacer valer la caducidad debe haber evidenciado un especial celo en la tramitación del expediente de legalización ya que no puede olvidarse que sobre el infractor recae la carga de legalizar la obra iniciada sin licencia o al margen de ésta. “

Tanto en aquella ocasión como en el supuesto de autos, la tramitación del expediente se hizo bajo la vigencia de la ley 3/2003 y su artículo 50-2 y en ambos casos se pretendía la aplicación del plazo de caducidad de seis meses, en vez de un año que los Juzgados habían aplicado.

La Sala considera que el plazo de caducidad del expediente de disciplina urbanística encaja de lleno en el párrafo previsto en el apartado 3 a) del artículo 50 de la ley 3/2003 , porque ese apartado cuando indica “Los plazos máximos para dictar y notificar la resolución expresa en los procedimientos sancionadores y disciplinarios (…)” contempla el plazo de caducidad para dos tipos distintos de expedientes, los sancionadores, naturaleza que ciertamente no tiene el expediente de restauración de legalidad, y los disciplinarios, en donde los expedientes de restauración de legalidad urbanística encuentran total y pleno encaje, porque son expedientes tramitados en materia de disciplina urbanística, y buscan y pretenden la adecuación de la realidad a la legalidad urbanística, pudiendo para ello compeler coercitivamente al administrado tras la tramitación de un expediente donde resulte acreditado ese quebrantamiento urbanístico, no debiendo interpretarse el concepto “disciplinario” con carácter referido únicamente al ámbito funcionarial.”
(…)

“CUARTO: Respecto a la imposibilidad de aperturar de nuevo el expediente, cosa que acordó la administración hizo en el año 2.007 respecto a unos hechos que la parte manifiesta ocurrieron en 1.999.

El punto de partida es lo dispuesto en la Sentencia del TS de 12 de junio de 2003 dictada en recurso de casación en interés de ley, y por lo tanto, de obligado cumplimiento para Juzgados y Tribunales, que fijó doctrina legal en materia de caducidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador en el siguiente sentido: «La declaración de caducidad y archivo de actuaciones establecidas para procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, artículo 44.2 de la ley 30/1992, no extinguen la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas en ese precepto, siéndoles plenamente aplicable el artículo 92.3 de la misma Ley»..

A pesar de que la naturaleza del presente procedimiento no tiene tal condición, nada obsta a que sea también de aplicación en este debate donde la administración ejerce potestades disciplinarias. Es más, debe de reiniciarlo porque tiene el deber de perseguir conductas infractoras de la legalidad urbanística en el ejercicio de las potestades de policía administrativa. La cuestión de la posibilidad de reapertura podría darse en expedientes sancionadores pero no en este tipo de expedientes ajenos a aquella naturaleza.

En efecto, no es lo mismo los procedimientos sancionadores de los procedimientos de restauración de legalidad. En los primeros la doctrina y la Jurisprudencia han analizado si es procedente la reapertura de procedimientos cuando la administración hace un uso torticero de la facultad de reiniciar sucesivos y reiterados expedientes administrativos previamente declarados caducados, hasta el punto de burlar con ese proceder inclusive el plazo de prescripción para perseguir aquella conducta infractora.”

El procediment sancionador i de disciplina urbanística –en particular aquells en els quals el Consell Insular opera per subrogació davant la inactivitat municipal- troba notables dificultats procedimentals que impedeixen el seu correcte desenvolupament quan tant el subjecte infractor com l’Ajuntament –la voluntat contrària de aquest a complir les seves obligacions ja s’evidencia amb la necessitat de subrogació- coincideixen a evitar aquest avanç. Aquesta Sala ja s’ha pronunciat en nombroses ocasions – sentències de data 4 de juny de 2004 o de 19 de gener de 2010- en el sentit que han de rebutjar-se interpretacions favorables a la “caducitat provocada” i que es produeix quan conflueixen tant l’actitud municipal posant obstacles, com la de l’infractor alterant fraudulentament el sistema regular de notificacions evitant la seva pràctica.

Les dificultats de tramitar i resoldre l’expedient de disciplina en el termini dels sis mesos de l’article 42,2º LRJ-PAC són evidents si: a) el còmput s’inicia des de l’acord de suspensió i requeriment de legalització (no des de la seva notificació); b) el còmput no s’interromp durant el termini de dos mesos que concedeix l’art.65,1º LDU per sol·licitar llicència; c) tampoc durant els tres mesos que disposa la mateixa administració per resoldre l’eventual petició de llicència; c) s’ha efectuar proposta de demolició; d) s’ha de concedir audiència per deu dies i després del transcurs dels mateixos, resoldre i notificar en el termini de sis mesos computats des de la data de l’acord requerint de legalització. Per aquestes raons la Sala ha efectuat interpretació que condueix a estendre el termini de caducitat a l’any.

Mitjançant la Llei del Parlament Balear 4/2008, de 14 de maig, “de mesures urgents per a un desenvolupament territorial sostenible en les Illes Balears”, s’introdueixen modificacions en la delimitació d’algunes àrees d’especial protecció definides en la Llei 1/1991, de 30 de gener, d’Espais Naturals, que suposa incloure com a sòl rústic protegit determinades zones classificades com a sòl urbà.

Els propietaris van formular reclamació de responsabilitat patrimonial al Govern dels Illes Balears per acte legislatiu que els suposa alteració de “les condicions d’exercici de l’execució de la urbanització, o de les condicions de participació dels propietaris en ella, per canvi de l’ordenació territorial o urbanística” en els termes de la Llei estatal 8/2007, de 28 de maig, de Sòl.

Enfront de la desestimació presumpta de la reclamació, s’interposa recurs contenciós-administratiu que s’estima íntegrament.

  “CUARTO. LA FALTA DE PATRIMONIALIZACIÓN DEL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO.

La Administración demandada sostiene que al no haberse completado la urbanización, no se había producido una patrimonialización del aprovechamiento urbanístico, lo que sólo era posible una vez que se han aprobado los planes de desarrollo y se han cumplido los deberes urbanísticos básicos.

Dicha argumentación se sustenta en la Jurisprudencia (SsTS 16.06.1993, 12.05.1987, 05.01.1990, 28.09.1993, 07.12.1994, 09.12.1997…) la cual postuló que “solamente cuando se han cumplido los deberes urbanísticos puede decirse que se han ganado los contenidos artificiales que se añaden al derecho inicial o que éste se ha patrimonializado por haber llegado el Plan a su fase final de realización”.

Con independencia de la doctrina jurisprudencial que se menciona en la demanda -toda referida a supuestos de alteración de planeamiento a los que no era de aplicación la Ley de Suelo 2007 ni su texto refundido de 2008- lo relevante para nuestro supuesto es que:

a) Dicha doctrina ha sido recogida en el art. 7.2 de la Ley de Suelo 2007 al indicar: “2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.” En consecuencia, no ofrece dudas que la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico precisa del cumplimiento de los deberes urbanísticos básicos, para que su pérdida o reducción sea indemnizable.

b) Aclarado lo anterior, la consecuencia no es la que extrae la administración demandada: que no existiría otra indemnización por alteración de planeamiento que la derivada de la compensación por los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador y devenidos inútiles. Ello sería así conforme a la legislación anterior a la Ley de Suelo de 2007, pero una vez asumido que ésta es la norma de aplicación al caso, debe estarse a los arts. 24, 25, y 30 de la mencionada Ley que establece los supuestos en que procede indemnización por “alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella” (art. 30), así como establece  los criterios de valoración de dicha indemnización (arts. 24 y 25).
Así pues, poco importa la discusión introducida por la administración demandada con respecto a si se había producido o no la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico, ya que la parte recurrente no reclama por el aprovechamiento reducido o perdido, sino que reclama las indemnizaciones que la Ley de Suelo/2007 impone a favor del propietario que ha visto alteradas las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación en ella.”

La sentència ara comentada és la primera que el Tribunal Superior de Justícia de Illes Balears dicta en aplicació de la Llei de Sòl estatal (Llei 8/2007, de 28 de maig, després Text Refós 2/2008, de 20 de juny) i que en matèria de responsabilitat patrimonial derivada d’alteració de l’ordenació territorial i urbanística, introdueix un canvi radical en la determinació dels supòsits en què procedeix indemnització i, en particular, respecte els criteris de la seva valoració.

Presumiblement el legislador balear no va efectuar previsió de les conseqüències del nou règim d’indemnitzacions i per això el Govern Balear va defensar a la contestació de la demanda, l’aplicació de la clàssica doctrina conforme a la qual només s’indemnitza per valor de les despeses produïdes pel compliment dels deures inherents al procés urbanitzador i esdevinguts inútils, però no per la suposada “pèrdua d’aprofitament urbanístic” que no existeix quan, com en el cas, no s’havien patrimonialitzat. Criteri aquest, que hauria de conduir a una eventual indemnització de menor import.

El principi de no indemnització per la nova ordenació contempla diverses excepcions en la nova Llei de Sòl Estatal i, en particular, la “indemnització de la iniciativa i la promoció d’actuacions d’urbanització o d’edificació” de l’art. 26 del seu Text Refós. Aquest precepte reconeix indemnització –encara que no s’hagin patrimonialitzat els aprofitaments- mitjançant l’aplicació d’unes fórmules matemàtiques en funció del grau d’urbanització aconseguit que s’alteri el clàssic espai de debat dels plets sobre petició de responsabilitat patrimonial per alteració de condicions urbanístiques. Una vegada advertida l’alteració i que els propietaris estan al dia en el compliment de les seves obligacions i deures urbanístics, només resta la discussió sobre la correcta aplicació dels criteris tècnics de valoració detalladament especificats en els art. 23 a 26 de la Llei de Sòl, que, a la vista del primer plet judicial sobre la qüestió, determinarà indemnitzacions per import superior al que resultaria d’aplicar-se la normativa anterior a la Llei de Sòl estatal (Llei 8/2007, de 28 de maig, després Text Refós 2/2008, de 20 de juny).

Acordada per Decret Llei 1/2007, del Govern de Illes Balears, la suspensió de la vigència del PGOU d’Eivissa quan legitimi qualsevol procés de transformació urbanística i ús del sòl en “Ses Feixes” d’Eivissa, diversos propietaris afectats van formular reclamació de responsabilitat patrimonial derivada de la simple mesura de suspensió.

S’argumenta que la suspensió causa un dany il·legítim al no fixar terme de finalització, en fer-ho dependre d’una condició -fins a l’aprovació de la Revisió o Modificació del PGOU- que no té data de compliment i fins i tot s’ignora si alguna vegada es complirà.

  “la suspensión de la vigencia del planeamiento -excepción a lo indefinido de la misma- es una posibilidad establecida con carácter general por la Ley del Suelo de 1975 para acordar su revisión, de modo que cabe hacer uso de esta medida siempre que se dé el presupuesto previsto en la norma. Tiene por finalidad que mientras se desarrollen los trabajos de reconsideración del planeamiento no se desvirtuará la efectividad de las medidas previstas, esto es, se trata de impedir actos de edificación y uso del suelo conformes con el planeamiento en vigor y que pugnan con las previsiones del nuevo planeamiento o, lo que es lo mismo, la finalidad de esta medida cautelar no es sino garantizar que no se producirá una ulterior consolidación de los criterios y opciones que, precisamente, se quieren cambiar -artículo 51.1 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y artículo 163.1 del Reglamento de Planeamiento-.

La particularidad del supuesto que nos ocupa es que la suspensión no se acuerda por el órgano urbanístico competente en materia de planeamiento y al amparo de dichas normas, sino por medio de Decreto Ley –posteriormente ratificado- de modo que es el legislador el que adopta la medida suspensiva no encontrándose, por esta razón, sujeta a las limitaciones del art. 51 y 27,2º del TRLS/76 en particular en lo referido a los plazos máximos de suspensión previstos en éste último precepto (un año ampliable por otro).

No discutida la legitimación del legislador para adoptar la medida suspensiva del planeamiento ni cuestionada la constitucionalidad de la misma, la controversia se centra en si la medida suspensiva del planeamiento sin límite temporal alguno, genera o no daños y perjuicios indemnizables.
En este punto, debemos distinguir entre los daños y perjuicios derivados de la nueva ordenación que se podrán reclamar una vez aprobada definitivamente la misma, de los daños y perjuicios derivados del solo efecto suspensivo.

Centrados en este último, sólo cuando esta suspensión adquiera carácter indefinido por no adoptarse las medidas de planeamiento previstas en la Ley en plazos razonables, se podrá afirmar que lo que antes era el simple deber jurídico de soportar (art. 139,3º LRJyPAC) los efectos de la suspensión legítimamente adoptada se transforma en un injusto perjuicio indemnizable.

Es decir, el factor “tiempo” es el elemento que determinará si la suspensión inicial transforma lo que era un deber jurídico de soportar una decisión del planificador –en este caso del legislador- en orden a la legítima alteración del planeamiento, en un perjuicio indemnizable.”

  La suspensió de l’atorgament de llicències o la suspensió de vigència del planejament, podria realment ocasionar un perjudici efectiu al propietari, com en particular per la congelació i falta de rendiment de la inversió, de vegades realitzada gràcies a préstecs externs. No obstant això, aquests perjudicis no són indemnitzables i es consideren com una càrrega legal de caràcter general que els administrats tenen el deure suportar.

Però en el supòsit en què la suspensió fora antijurídica, com quan s’adopta sense intenció real de modificar el planejament, sinó amb una simple intenció de paralitzar l’atorgament de llicències – vegeu sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears NÚM. 28 de 24 de gener de 2007- podria entendre’s que la il·legal suspensió és generadora de responsabilitat patrimonial.

La sentència ara comentada també diu que si la suspensió s’acorda per norma de rang legal –i per tant no subjecta a les limitacions temporals dels arts. 51 i 27,2º del TRLS/76- podria admetre’s també que la mateixa genera responsabilitat patrimonial quan no està subjecta a termini i es perllonga més enllà del temps necessari per a l’alteració del planejament que constitueix el fonament de la suspensió. Per al cas de la sentència comentada, advertit que la suspensió no es va perllongar més del termini de dos anys -el previst en el 27,2º del TRLS/76 per a l’anàleg supòsit en què la mesura suspensiva l’adopta l’òrgan administratiu competent i no el legislador-, es va denegar la indemnització pretesa.

En tot cas, el rellevant és la doctrina segons la qual la suspensió indefinida o sense intenció real de dur a terme l’actuació que la justifica, genera dret a indemnització.