Jurisprudència Contenciosa Administrativa Número 12

V. Contenciosa administrativa

A. Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears

1. SENTÈNCIA NÚM. 90, DE 4 DE FEBRER DE 2013. RECURS NÚM. 642/2011. Ponent: Sra. Frigola Castillón. PROCEDIMENT ADMINISTRATIU. OBTENCIÓ DE CÒPIES DE L’EXPEDIENT PER MITJANS DE L’INTERESSAT.

el recurrent va demanar a l’Administració poder obtenir còpies dels documents d’un expedient en el qual figurava com a interessat, per mitjans i instruments ofimàtics propis. Aquesta petició li va ser inadmesa per l’Administració, que no es nega a facilitar-li còpies i li reconeix la condició d’interessat per poder sol·licitar-les. El que nega és que amb l’ús de mitjans i instruments propis pugui aquest particular extreure còpies d’un determinat expedient, exigint-li l’Administració que l’interessat assenyali quins documents i folis d’un determinat expedient precisa i les hi facilitarà previ cobrament d’una taxa per aquest concret servei prestat.

El particular argumenta que el que no està expressament prohibit, està permès, i per això com no pot l’Administració citar una concreta norma que li prohibeixi al recurrent fer ús d’instruments ofimàtic portàtils que li permetin treure fotocòpies d’aquest expedient en les dependències de l’Administració, cal concloure que no se li pot prohibir aquesta utilització.

«SEGUNDO: Los derechos reconocidos en el artículo 35 a) y h) de la Ley 30/1992 son derechos de configuración legal de forma que se tienen que ejercitar conforme el ordenamiento establece. En este sentido la posibilidad de extraer copias de un expediente ha de conciliarse por un lado con la normativa tributaria establecida relativa a los servicios públicos que la administración dispensa, y por otro con el principio de seguridad ya que la Administración no puede consentir que pudieran producirse manipulaciones fortuitas o fraudulentas en la tenencia de esos expedientes administrativos, debiendo asegurar el contenido de estos expedientes, así como la absoluta coincidencia de las copias extraídas de los documentos obrantes en ese expediente.

Por ello es la Administración la responsable de facilitar esas copias a los interesados que por supuesto y de conformidad a lo establecido en el artículo 35 a) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tienen todo el derecho a ellas. Pero que las han de obtener por conducto y cauce de la Administración, y no por su propia actividad ya sea a través del uso de instrumental ofimático propio o bien ajeno pero sin intervención o mediación de la Administración. Y así lo recogen expresamente los artículos 1 y 9 del RD 772/1999. Se tiene derecho a la expedición de copias auténticas, pero el ordenamiento no permite ni prevé la posibilidad de manipular los expedientes con la finalidad de extraer copias de ellos.»

l’exigència de taxes per a l’expedició de còpies de l’expedient administratiu —que poden arribar a ser de quantia important en funció de l’extensió del requerit— unit al progrés de la tècnica que facilita al ciutadà la disponibilitat de mitjans informàtics simples per a l’obtenció de còpies de documents, condueix al fet que els interessats s’ofereixin a treure les seves pròpies còpies sense intermediació de l’Administració.

Encara que difícilment comprensible per al ciutadà —que ha de pagar per allò que pot fer per ell mateix sense treure l’expedient de les oficines administratives— la Sentència ara comentada rebutja aquesta possibilitat per considerar que han de contemplar-se també raons de seguretat en la custòdia d’aquests expedients administratius i evitar així possibles manipulacions del seu contingut. D’altra banda es valora que l’Administració ha de determinar quins documents són susceptibles de poder ser reproduïts i divulgats, perquè la manera d’expedició de les còpies caldrà respectar les referències a la intimitat de les persones que estableix també l’art. 37 LRJPAC. Es ressalta que l’art. 9 del RD 772/1999 diu com han de ser aquestes còpies autèntiques expedides, podent ser transcripció íntegra del document o una còpia realitzada per qualssevol mitjans informàtics, telemàtics o electrònics on figurarà l’autenticitat d’aquesta còpia a través de la identificació de l’òrgan, arxiu i organisme que l’expedeix i la persona responsable de tal expedició. Només així queda garantit que aquest document respon bé i fidelment al de l’expedient.

2. SENTÈNCIA NÚM. 273, DE 20 DE MARÇ DE 2013. RECURS NÚM. 818/2007. PONENT: Sr. Socías Fuster. PLANEJAMENT. EXIGÈNCIA D’ESTUDI ECONÒMIC I FINANCER.

es recorren unes normes subsidiàries de planejament d’un municipi per no incorporar estudi econòmic financer.

«Que con independencia de si las NNSS lo son del “tipo a” o del “tipo b”, la Jurisprudencia del TS vincula la consecuencia anulatoria de las normas por falta del estudio económico-financiero a que se acredite que era necesario dicho documento para la viabilidad de las determinaciones del planeamiento. Dicha prueba, en relación a la identificación de los concretos servicios que supuestamente se han de implantar o a las obras de urbanización correspondientes a la estructura general y orgánica del territorio —art. 42.1º del Reglamento de Planeamiento— así como en relación a que su supuesta implantación, ha de precisar del estudio, no aparece en el presente recurso contencioso-administrativo.

Las sentencias del TS en las que se exige el estudio económico financiero lo son en referencia a planeamientos con previsión de crecimiento del suelo urbano, a los que se exige el estudio económico para la correlativa implantación de las nuevas obras de urbanización y nuevos servicios que este crecimiento demandará. En las NNSS de Andratx/2007, y en relación al planeamiento anterior vigente, no hay previsión de crecimiento de suelo urbano y urbanizable, reduciéndose drásticamente dicho suelo (“apto para urbanizar” en el anterior PGOU). Son éstas las “circunstancias concurrentes” a las que alude la STS de 6 de abril de 2004 y que hacen del estudio económico financiero una necesidad “contingente”.

No es argumento demostrativo de la necesidad de dicho informe lo ocurrido con la parcela de la recurrente —prevista como ELP dentro de sistema local integrado en el ámbito de la UA/2CM— ya que por las razones que luego analizaremos, dicha ordenación es ilegal. Así, no puede pretenderse la anulación de todo el plan por la ausencia de un informe que —al menos para la UA/2CM— no era necesario por ser de imposible elaboración para una ordenación como la propuesta. Como veremos más adelante, con informe o sin él, la UA/2CM con la parcela de ELP, es del todo inviable.»

en el resum de Jurisprudència del núm. 9 de la Revista, ja es va comentar la Sentència de la Sala núm. 758, de 22 de juliol de 2010 que, a diferència del supòsit aquí comentat, sí va apreciar il·legalitat de la norma de planejament per falta d’estudi econòmic i financer.

Malgrat que la Sentència ara analitzada «va salvar» la validesa de les NNSS d’Andratx, la falta d’unanimitat de la Sala (es van formular dos vots particulars) mostra que l’omissió d’aquest tràmit posa en greu risc la legalitat dels plans que no ho incloguin. En l’últim paràgraf del Fonament de Dret «Tercer» s’apunta una raó decisiva perquè la decisió majoritària no declarés la nul·litat de les NNSS d’Andratx: «no ha de ser indiferent la particular circumstància que les primeres aprovacions provisionals es produïssin en 1995, dotze anys abans de l’aprovació definitiva i que, en aquelles dates, la jurisprudència no estigués consolidada, que ho està en el present. És en el moment inicial de l’elaboració del planejament quan ha d’elaborar-se el referit estudi i, repetim, en aquell moment no estava consolidada la doctrina jurisprudencial esmentada». El que només pot interpretar-se com un advertiment que mancant aquestes molt particulars circumstàncies, la solució podria haver estat la mateixa que la de la Sentència de la mateixa Sala núm. 758, de 22 de juliol de 2010, per la qual cosa les administracions responsables de l’aprovació definitiva dels plans hauran de vigilar que no falti el referit informe.

L’actual incapacitat financera de molts municipis per atendre al pagament de les expropiacions derivades de l’aplicació de l’art. 69 TRLS/1976 mostra que en l’ordenació urbanística de sistemes generals i en particular dels espais lliures públics, no es va realitzar una correcta previsió econòmica i financera del desenvolupament del pla. Per aquest motiu l’exigència de l’estudi indicat no ho sigui per caprici.

3. SENTÈNCIA NÚM. 426, DE 24 DE MAIG DE 2013. RECURS NÚM. 100/2011. PONENT: Sr. Socías Fuster. CONTRACTES VERBALS PER L’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA.

una empresa realitza determinats treballs per encàrrec —verbal— d’un cap de Gabinet d’una Conselleria. No és objecte de discrepància que els treballs es van realitzar de conformitat amb l’encàrrec.

Presentades les corresponents factures, sobre les mateixes es va segellar un «conforme» amb la signatura del cap de Gabinet que havia encarregat els treballs. Sol·licitat el pagament de les mateixes, i després de canvi de l’equip de Govern, l’Administració nega el pagament de les factures per «falta de qualsevol fonament per a la tramitació administrativa i econòmica» ja que es reclamen unes quantitats «sense que intervingués reserva de crèdit ni expedient de contractació algun en relació amb la pràctica totalitat de les factures»; perquè «de la documentació que consta en l’expedient administratiu es desprèn que no existeix cap relació contractual amb l’Administració, que legitimi la reclamació que s’exercita» i perquè «no apareix en l’expedient decisió, acord o manifestació de voluntat en el sentit de contractar els treballs reclamats per part de cap òrgan administratiu amb competències en matèria de contractació».

La Sentència ara comentada imposa el pagament d’aquelles factures conforme a la doctrina que tendeix a evitar l’enriquiment injust, però sempre que consti la realitat de l’encàrrec i de l’execució dels treballs segons aquest.

«Como ya indicamos en la reciente sentencia de esta Sala nº 287 de 27 de abril de 2011, la ausencia de expediente de contratación o la falta de suscripción formal de contrato de suministro entre el Ayuntamiento y la recurrente, no son causas suficientes como para concluir que por tal razón la Administración no debe proceder al pago de sus proveedores. El principio de enriquecimiento injusto impide el que la administración contratista pueda escudarse en su propio incumplimiento —falta de tramitación de expediente de contratación— para eludir el pago de aquellas obras o suministros que encargó al margen del procedimiento establecido. En consecuencia, si la Administración ha encargado la obra o suministro, se beneficia de los mismos y no se está en el caso de que tales suministros obedezcan a la iniciativa particular del suministrador ni se evidencia voluntad maliciosa del mismo, procederá el pago aunque no le preceda expediente de contratación tramitado en forma».

«[…] debe partirse de la premisa de que la ausencia de contrato documentado es imputable a la misma parte que invoca esta deficiencia en su defensa y por tanto una vez admitido que el compromiso puede resultar de acuerdo verbal, lo realmente relevante es acreditar: a) que dicho compromiso existió; b) que los trabajos se han realizado conforme a lo comprometido; y c) que el importe reclamado se corresponde con el pactado o con el real del mercado.»

l’abús que suposa el desentendre’s l’Administració d’obligacions contretes basant-se en la nul·litat per infraccions formals causades per ella mateixa, justifica la procedència del pagament de les quantitats reclamades conforme al principi d’evitar l’enriquiment sense causa.

No obstant això, no ha d’aplicar-se a supòsits en què ni tan sols se sap qui, en nom de l’administració, va realitzar l’encàrrec. Sense identificació de qui realitza l’encàrrec i sense que cap representant de l’Administració subscrigui conformitat amb els treballs facturats, pot arribar-se al cas que l’Administració es vegi obligada a pagar treballs realitzats per iniciativa del propi empresari. L’equació: els treballs s’han realitzat, l’Administració s’ha beneficiat d’ells, després ha d’abonar-los; pot conduir a un sistema pervers en el qual l’enriquiment injust el sigui de l’empresari que, aprofitant la relaxació dels controls administratius, facturi treballs realitzats però no encomanats realment o siguin merament complementaris dels contractats.

En definitiva, si els treballs els encarrega un empleat públic amb aparent capacitat per fer-ho i els treballs es fan de conformitat amb l’encàrrec, sorgeix el deure de pagar-los. Tot això sense perjudici que l’Administració pugui després derivar responsabilitat i reclamar econòmicament al seu empleat infidel.

4. SENTÈNCIA NÚM. 506, DE 7 DE JUNY DE 2013. RECURS DE APEL·LACIÓ NÚM. 88/2013. Ponent: Sr. Socías Fuster. IMPUGNACIÓ INDIRECTA DE DISPOSICIONS GENERALS.

davant el Jutjat Contenciós Administratiu s’interposa recurs contenciós administratiu contra el nomenament —pel sistema de lliure designació— d’un funcionari per ocupar un determinat lloc de feina. S’impugna el nomenament, invocant la il·legalitat de la Relació de Llocs de Treball que configurava l’indicat lloc.

El Jutjat d’instància va entendre que no era competent per resoldre sobre la legalitat de la indicada Relació de Llocs de Treball i es va abstenir de pronunciar-se sobre aquest motiu d’impugnació.

La Sentència d’apel·lació aquí comentada revoca el criteri i diu que el Jutjat sí és competent per valorar la legalitat de la norma reglamentària. Qüestió diferent és que si finalment aprecia que és il·legal, hagi de plantejar qüestió d’il·legalitat.

«[…] el objeto del recurso no ha variado, lo sigue siendo el Decreto de 18.05.2011. Lo que se hace es impugnarlo con base a la ilegalidad de la disposición general, por lo que esta invocada ilegalidad se convierte no tanto en el objeto directo del recurso sino en un motivo o argumento de impugnación del acto.

Cuestión distinta es que el si el Juez de Instancia —que no es competente para declarar la ilegalidad de la disposición general— aprecia que es ilegal, deba plantear la “cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente” (art. 27.1º LRJCA) en lo que se convierte —esta sí— en una impugnación directa contra la disposición.

El art. 27.2º nos indica que “cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general”, pero no era el caso que nos ocupa, en que el Juez de instancia no era competente para anular la RPT.

En definitiva, el Juez de Instancia podía abstenerse de declarar en el fallo de su sentencia la legalidad/ilegalidad de la disposición general, pero lo que no podía era abstenerse de valorar la legalidad de la misma como fundamento de impugnación del acto. Si a resultas de esta valoración apreciaba la legalidad de la disposición, no debía plantear cuestión de ilegalidad y en el eventual recurso de apelación podría suscitarse de nuevo la controversia. Si a resultas de esta valoración apreciaba la ilegalidad de la disposición, tras no aplicarla debía plantear la cuestión de ilegalidad».

davant el Jutjat Contenciós Administratiu no pot pretendre’s la declaració de nul·litat d’una disposició general que sigui fonament de l’acte administratiu impugnat, ja que el Jutjat és incompetent per declarar la legalitat/il·legalitat d’aquesta disposició general, però sí pot pretendre’s la nul·litat de l’acte per ser il·legal la disposició, obligant amb això a que el Jutge d’instància valori la conformitat o disconformitat a dret d’aquesta disposició.

Si d’aquest examen de la disposició general, el Jutjat aprecia que no és conforme a dret ha de plantejar qüestió d’il·legalitat (art. 27.1º LRJCA), però una vegada que la sentència sigui ferma. Si la sentència d’instància en què s’aprecia la il·legalitat de la disposició no és ferma perquè s’interposa recurs d’apel·lació davant el Tribunal Superior de Justícia —que sí és competent per declarar la il·legalitat de la disposició general— serà aquesta sentència d’apel·lació la que efectuï el pronunciament corresponent.

De la mateixa manera, si el Jutjat no va apreciar il·legalitat en la disposició impugnada indirectament, i la sentència es va apel·lar, el Tribunal Superior competent per examinar la legalitat de la disposició haurà de resoldre sobre la mateixa en sentència d’apel·lació.

En definitiva, si la Sala que resol en apel·lació és competent per conèixer de la legalitat de la disposició, en la suposada il·legalitat en la qual es fonamenta la impugnació directa de l’acte administratiu, ha de pronunciar-se amb la conseqüència de declarar la seva validesa o nul·litat, fins i tot en aquesta fase d’apel·lació.

La «qüestió d’il·legalitat» de l’art. 27.1º LRJCA queda així reservada per a aquells supòsits en què enfront de la sentència d’instància apreciant la il·legalitat no s’hagués interposat recurs davant la Sala competent per conèixer de la legalitat de la disposició general i per això hagués esdevingut ferma aquella sentència, ja que si s’interposa recurs, és en resoldre el mateix on ha de fer-se el pronunciament de l’art. 27.2º. En aquest sentit la STS de 26 de juny de 2012.

5. SENTÈNCIA NÚM. 605, DE 30 DE JULIOL DE 2013. RECURS D’APEL·LACIÓ NÚM. 145/2013. Ponent: Sra. Frigola Castillón. PERSONAL. CESSAMENT DE CÀRREC DE LLIURE DESIGNACIÓ PER MOTIUS POLÍTICS.

el funcionari recurrent ocupava un càrrec de lliure designació en l’Administració de la Comunitat Autònoma.

Després de les eleccions autonòmiques amb el consegüent canvi de govern, se li cessa per «pèrdua de confiança».

S’impugna el cessament argumentant que aquest obeeix pura i simplement a raons polítiques.

La Sentència li dóna la raó.

«El nombramiento —y el cese— en un puesto de trabajo de libre designación no puede ser discriminatorio, ni en positivo ni en negativo, por motivos políticos.»

«[…] el art. 14 de la Constitución que consagra el principio de igualdad prohíbe toda discriminación, es decir la desigualdad de trato que sea injustificada por no ser razonable. Por lo tanto no es posible que en un puesto de libre designación se pueda producir un cese, que al fin, no tiene otra justificación que el cambio de signo político del Gobierno autonómico en el poder.

En efecto, el Estado, dirigido políticamente por el Gobierno democráticamente elegido, se sirve de la Administración pública como elemento esencial para la organización para la consecución de los poderes que le son encomendados. Obviamente, la estructuración política del Estado en Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios determina la existencia de un Gobierno político en esos distintos ámbitos de poder, que al fin también se sirven de unas Administraciones Públicas de ámbito Autonómico o local. Así la CE en su artículo 103 señala que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. La Constitución diseña pues una Administración neutral, objetiva y profesional, que garantice a través de los principios de eficacia la satisfacción de los intereses públicos en los distintos ámbitos a la que sirve, bien estatal, autonómica o local. Con ello se abandona el sistema de cesantías que regía a lo largo del Siglo XIX y que consistía en que cada cambio de Gobierno determinaba el cese inmediato de los servidores públicos por la sustitución de otros de corte político afín al gobierno entrante.

Siendo este el punto de partida, podemos afirmar que no ha de admitirse discriminación política alguna en el seno de la Administración, porque ello atenta directamente contra los derechos fundamentales del afectado.

Que la plaza sea una plaza de libre designación no significa que el funcionario que la cubre pueda ser cesado por pérdida de confianza si no existen razones o causas suficientes que justifiquen esa decisión, razones que han de ser explicadas en el momento del cese, porque lo contrario, y máxime cuando se trata de un cese producido con proximidad al cambio de gobierno, permite identificar y deducir que la causa del cese reside únicamente en razones de tipo político, y ello supone una discriminación por razones ideológicas.»

de l’argumentació de la Sentència es desprèn que l’Administració ha de tenir cura en la motivació del cessament dels funcionaris en llocs de lliure designació quan, com en el cas, es pugui produir serioses sospites que el cessament és conseqüència immediata del canvi de govern.

El cessament per pèrdua de confiança sense més motivació i explicació únicament pot donar-se en el personal eventual que realitza funcions d’assessorament especial i de confiança de l’òrgan que, sense sotmetre’s als procediments de mèrit i capacitat, lliurement ho ha nomenat.

Però en el supòsit de funcionari de carrera que cobreix una plaça pel sistema de lliure designació, l’Administració no pot cessar a aquest funcionari sense cap limitació, sinó que la decisió ha de basar-se en causes i raons objectives que aconsellen i justifiquen aquest cessament.

Etiquetado con: ,