La protecció del medi ambient i de l’entorn urbà
com a justificació dels límits en la Directiva de serveis
en el mercat interior
Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears núm. 144/2020, de 28 d’abril (ponent: Sr. Delfont Maza).
La Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell de 12 de desembre, relativa als serveis en el mercat interior, recull el principi de la lliure prestació de serveis en el mercat comunitari a fi de fomentar el creixement econòmic i la creació de llocs de treball en l’espai de la Unió Europea. Es pretén l’eliminació dels obstacles que s’oposen a la llibertat d’establiment dels prestadors en els estats membres i a la lliure circulació de serveis. I adverteix que un dels obstacles és el sotmetiment de les activitats de serveis a una prèvia autorització administrativa. Per a això, la Directiva estableix un marc jurídic general del qual un aspecte significatiu suposa que els estats membres només podran condicionar l’accés a una activitat de serveis i el seu exercici a un règim d’autorització quan es reuneixin les condicions següents: a) que el règim d’autorització no sigui discriminatori per al prestador de què es tracta; b) que la necessitat d’un règim d’autorització estigui justificada per una raó imperiosa d’interès general; c) que l’objectiu perseguit no es pugui aconseguir mitjançant una mesura menys restrictiva, en concret perquè un control a posteriori es produiria massa tard per ser realment eficaç (art. 9 de la Directiva). I la jurisprudència del TJUE assenyala que una «raó imperiosa d’interès general» que justifica la subjecció de l’activitat econòmica al règim d’autorització és la «protecció del medi ambient i de l’entorn urbà, inclosa la planificació urbana i rural».
Resulta evident que l’esquema jurídic de la Directiva de serveis entra en col·lisió amb la tradició administrativa espanyola fonamentada en l’exigència de llicència prèvia per a l’inici de qualsevol activitat econòmica. I si bé la llibertat de prestació de serveis ja està implantada fa diversos anys —sent recollida en la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici—, no és menys cert que la confrontació entre els sectors econòmics interessats en una aplicació extensiva de la Directiva i les administracions que pretenen la seva limitada eficàcia, és constant. La Sentència comentada és un exemple.
L’acte administratiu impugnat era un acord del Consell Insular de Menorca que va aprovar una delimitació provisional de les zones aptes per a comercialització de les estades turístiques en habitatges d’ús residencial a l’illa de Menorca, declarant el sòl rústic com a zona no apta per a la comercialització turística d’habitatges unifamiliars aïllats situats en aquest sòl. La recurrent va assenyalar que aquesta restricció és discriminatòria en la mesura que sí que es permeten altres explotacions d’allotjament turístic en el mateix sòl, com ara els hotels rurals o els agroturismes, per la qual cosa aquesta limitació seria contrària a la Directiva. Citava al seu favor la Sentència del Tribunal Suprem núm. 1766/2018, de 12 de desembre, que havia confirmat l’anul·lació d’una disposició similar de la Comunitat Autònoma de Canàries.
La Sentència del TSJIB ara comentada analitza els requisits que han de complir les limitacions administratives a l’accés a una activitat de serveis o el seu exercici, recordant que la Sentència de Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 30 de gener de 2018 —assumptes C-360/15, C-31/16— havia sostingut que la Directiva 2006/123/CE no s’oposava a respectar un límit de caràcter territorial. Però per a això es requeria que en la limitació implantada es complissin les condicions següents: (i) no incorregués en discriminació; (ii) fos una limitació necessària, i (iii) fos una limitació proporcionada.
En conjunció amb la doctrina de la STS de 12 de desembre, ja esmentada, la Sentència ara comentada destaca que correspon a l’Administració motivar, en la tramitació de la disposició que imposa la limitació, que es compleixin les indicades condicions. Això és, admès que es poden imposar restriccions per raons de planificació territorial, no és suficient la tardana motivació oferta en fase jurisdiccional respecte al compliment de les indicades condicions. El que es requereix és una justificació prèvia, convincent, que exclogui qualsevol indici de discriminació.
L’existència de raons degudament justificades
La Sentència del TSJIB, a diferència del supòsit resolt en la STS núm. 1766/2018, estima que el Consell Insular de Menorca sí que va motivar la delimitació en raons de planificació territorial degudament justificades, doncs «la delimitación provisional de las zonas aptas para la comercialización de estancias turísticas en viviendas de uso residencial no responde a aspecto económico como puede ser el de favorecer la oferta ya existente de alojamientos tradicionales —hoteleros o extrahoteleros— sino que la decisión del Consell Insular de Menorca trata de cubrir el interés general que concurre en la protección del medio ambiente adecuado, la defensa del patrimonio cultural o el auxilio al derecho a la vivienda digna, paliando el empobrecimiento de la calidad de vida de los residentes, tratado de evitar el deterioro de su convivencia ciudadana, intentando frustrar la expulsión de la población local y procurando impedir un impacto indeseable en el suelo rustico.
En aras de todo ello, el acuerdo combatido no impide la comercialización de estancias turísticas en viviendas de uso residencial, sino que delimita las zonas aptas para la comercialización de estancias turísticas en viviendas de uso residencial en la Isla de Menorca.
Y con ello el acuerdo impugnado, ciertamente, impone limitaciones, pero no discrimina. Efectivamente, esas limitaciones figuran en las actuaciones administrativas desarrolladas como necesarias, y proporcionadas. Y todas ellas aparecen sustentadas en claras razones de interés general».
Així doncs, les administracions públiques que imposin limitacions a l’accés o exercici d’una activitat de serveis han d’anar amb molta cura en justificar la proporcionalitat de la mesura, evitant que puguin ser interpretades com una limitació absoluta. És a dir, la conclusió rellevant és que la sola invocació del títol que habilita per imposar restriccions (la planificació territorial, la protecció del medi ambient i de l’entorn urbà) no és suficient per a la legalitat d’aquestes.