rjib17
JURISPRUDÈNCIA
(gener 2018-desembre 2018)
Fernando Socías Fuster
Magistrat del TSJIB
(Contenciosa administrativa)
V. Contenciosa administrativa
A. Tribunal Suprem
1. SENTÈNCIA NÚM. 1999/2018, DE 28 DE MAIG. RECURS DE CASSACIÓ NÚM. 2443/2016. Ponent: Sr. Trillo Alonso. RESPONSABILITAT PATRIMONIAL PER ACTE LEGISLATIU. DESCLASSIFICACIÓ DE TERRENYS.
Resum dels fets: mitjançant la Llei del Parlament balear 4/2008, de 14 de maig, de mesures urgents per a un desenvolupament territorial sostenible a les Illes Balears, es van incloure com a sòl rústic protegit determinades zones fins llavors classificades com a sòl urbà.
Els propietaris varen fer reclamació de responsabilitat patrimonial davant el Govern de les Illes Balears per acte legislatiu que els suposa alteració de «les condicions d’exercici de l’execució de la urbanització, o de les condicions de participació dels propietaris en ella, per canvi de l’ordenació territorial o urbanística» en els termes de la Llei estatal 8/2007, de 28 de maig, de sòl (LS/2007).
Davant la desestimació presumpta de les reclamacions, es varen interposar recursos contenciosos administratius que foren estimats per sentències del TSJIB.
El TS inicialment va casar les primeres sentències (vegeu la STS de 29 octubre de 2014 al recurs de cassació núm. 4509/2012). Però durant l’any 2018 el TS ha dictat un grapat de sentències confirmatòries del criteri de la Sala territorial. Entre d’altres, les STS de 4 de juny de 2018 (rec. 2493/2016), de 12 de juny de 2018 (rec. 2439/2016) i de 3 de juliol 2018 (rec. 2440/2016).
Fonamentació jurídica: «[…] Resta añadir, en respuesta a la alegación de la administración recurrente relativa a que la única administración responsable es el Ayuntamiento de Santa Eulària des Riu o, en su defecto el Consell Insular de Ibiza, que la responsabilidad demandada en los presentes autos deriva de una modificación legislativa o, dicho de otra forma, se trata de la llamada responsabilidad del estado legislador, de la originada por un acto legislativo.
Además de confundir la administración recurrente el acto causante del derecho a indemnizar, que es la alteración de las condiciones urbanísticas, en este caso por la ley balear 4/2008, con uno de los requisitos establecidos al efecto, como es el cumplimiento de los plazos de ejecución de la urbanización y la responsabilidad en su incumplimiento, que es lo que se examina en la sentencia recurrida y a cuyo efecto se añaden, al sistema de ejecución de cooperación, otras disposiciones administrativas que impidieron el desarrollo de la urbanización en plazo, [….].»
Resum dels fets: l’aplicació del nou sistema d’apreciació i valoració de la responsabilitat patrimonial de l’Administració per alteració del planejament ―iniciat amb la Llei 8/2007, de 28 de maig, de sòl― ha trigat a consolidar-se en el Tribunal Suprem.
En les primeres sentències (per totes STS de 23 de juliol de 2010, de 21 de febrer de 2011 i de 9 de desembre de 2011) s’afirmava que la nova Llei de sòl no havia alterat el criteri respecte que el reconeixement de responsabilitat passava per la prèvia patrimonialització dels aprofitaments urbanístics, la qual cosa només era possible una vegada que s’han aprovat els plans de desenvolupament i s’han complert els deures urbanístics bàsics. Aquesta afirmació suposava ignorar el sistema d’indemnització gradual en funció del nivell d’execució de la urbanització establert per la nova Llei, en la qual el que s’indemnitza és «La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística». Per tant, encara que no s’hagin completat les condicions per a la patrimonialització de l’aprofitament, pot haver-hi dret a indemnització si es donen les circumstàncies dels art. 30 i 24 a 26 LS/2007.
En les posteriors sentències (per totes STS de 29 d’octubre de 2014 en rec. 4509/2012) ja es reconeix que aquesta falta de patrimonialització dels aprofitaments «no excluye la contemplación en el caso que enjuiciamos de la progresiva adquisición indemnizable de expectativas urbanísticas como consecuencia de las sucesivas actuaciones de urbanización o de edificación que se regula en el artículo 25 de la Ley 8/2007 para los supuestos en que aquellas devengan inútiles por efecto de la pertinente disposición». No obstant això, en aquesta Sentència es va apreciar que s’havia produït un incompliment de terminis en el desenvolupament del procés urbanitzador per causes imputables als promotors i, en lloc de denegar la indemnització, s’opta per alterar el sistema de valoració. Ens remetem als comentaris d’aquesta Sentència en el núm. 13 de la RJIB.
La Sentència aquí comentada, juntament amb altres coetànies, conformen una tercera fase en l’evolució de la doctrina jurisprudencial. En les mateixes es confirma el criteri interpretatiu del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears que s’havia iniciat amb la STSJIB núm. 805, de 21 de novembre de 2012, i mantingut fins a les sentències ara confirmades pel TS. En elles afirmem que el dret a la indemnització per part dels propietaris no podia veure’s alterat per l’incompliment dels terminis en el desenvolupament de la urbanització que fossin imputables a l’Ajuntament, la qual cosa ocorre quan el sistema de gestió ho és el de cooperació.
B. Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears
1. INTERLOCUTÒRIA NÚM. 165/2018, DE 20 DE JUNY. RECURS DE CASSACIÓ AUTONÒMIC NÚM. 190/2018. ÀMBIT DEL RECURS DE CASSACIÓ AUTONÒMIC. LIMITACIÓ A SENTÈNCIES CONTRADICTÒRIES DE LA MATEIXA SALA.
Resum dels fets: dictada una sentència pel TSJIB aplicant dret autonòmic, s’interposa recurs de cassació davant la Secció de Cassació del mateix TSJIB. Tot això en aplicació del nou sistema introduït per la Llei 7/2015, de 21 de juliol.
Fonamentació jurídica: «La admisión del recurso de casación solo procede si el mismo presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (art. 88.1º LRJCA).
El supuesto de presunción de interés casacional objetivo del art. 88.3.a ―cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia― aplicado sobre el recurso de casación por infracción de Derecho estatal o de la Unión Europea, presupone la inexistencia de sentencias del TS sobre la cuestión y que son las que conforman jurisprudencia. Pero cuando se proyecta sobre una sentencia del TSJ no se puede invocar falta de pronunciamiento de dicho Tribunal pues precisamente la que se impugna procede del mismo.
El criterio interpretativo sobre la norma autonómica [en este caso el art. 2 y art. 8.2 apartado c) de la Ley 9/1991, de 27 de noviembre, reguladora del canon de saneamiento] corresponde al TSJIB y expresada dicha interpretación en la sentencia contra la que se prepara casación, no hay interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia pues dicha jurisprudencia ya la conforma la sentencia recurrida.
Esta Sección de Casación del TSJIB tiene como misión fijar la interpretación de las normas de derecho autonómico cuando haya interés casacional para ello, y no lo hay cuando ya hay uno o varios pronunciamientos interpretativos del TSJ sobre la norma en cuestión. Esta afirmación cuenta con la excepción del supuesto en que, ante controversias sustancialmente iguales, el mismo Tribunal hubiera efectuado interpretaciones dispares de la misma norma autonómica. Entonces sí concurre un interés casacional objetivo en unificar el criterio, pues precisamente la falta de línea jurisprudencial uniforme por parte de la Sala a quien le corresponde fijarla justifica el acceso a la Sección de Casación para que determine definitivamente la interpretación correcta de la norma de Derecho autonómico.
Incluso este supuesto excepcional y único que permite el acceso a la casación de Derecho autonómico —la existencia de sentencias con interpretación contradictoria sobre la misma norma— contaría a su vez con una excepción de no acceso a la casación: el supuesto en que la sentencia del TSJIB que se pretende recurrir en casación haya sido dictada con la composición prevista en el art. 197 LOPJ precisamente con el objeto de fijar la doctrina interpretativa correcta poniendo fin a las contradicciones anteriores. Esta sentencia tampoco podría ser recurrida en casación al no concurrir interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, pues el propio TSJIB ya ha fijado la interpretación jurisprudencial que estima correcta.»
Comentari: en el núm. 16 de la RJIB ja es van assenyalar algunes de les deficiències sistemàtiques que ofereix el nou recurs de cassació per vulneració del dret autonòmic. Com ja es va indicar, el nou recurs de cassació autonòmic està pensat per a sentències de les sales contencioses administratives dels TSJ que disposin de diverses sales o de diverses seccions i, especialment, quan hi hagués pronunciaments contradictoris entre aquestes diferents sales o seccions en matèria de dret autonòmic. Aquest esquema provoca disfuncions en els territoris amb sales de secció única i amb escàs nombre de magistrats (5 magistrats a les Illes Balears). Ens remetem als comentaris expressats en aquell número de la Revista, respecte a les indicades disfuncions organitzatives.
En la Interlocutòria aquí ressenyada es fa un pas més i des del criteri que l’admissió del recurs de cassació només s’ha de produir si presenta interès «per a la formació de jurisprudència», s’afirma que manca de sentit aquesta admissió quan precisament la sentència recorreguda en cassació conforma aquesta jurisprudència en dret autonòmic. El recurs de cassació autonòmic no té per objecte que la Secció de Cassació del TSJ revisi la jurisprudència del TSJ, perquè la jurisprudència sobre dret autonòmic es forma amb les sentències dictades per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia.
Per l’anterior, s’entén que només cap un únic supòsit d’admissió del recurs de cassació per vulneració del dret autonòmic: quan la mateixa Sala Contenciosa Administrativa del TSJIB hagués dictat sentències amb una interpretació dispar de la mateixa norma autonòmica i que cal unificar.
2. SENTÈNCIA NÚM. 42/2018, DE 31 DE GENER. RECURS APEL·LACIÓ NÚM. 378/2017. Ponent: Sr: Socías Fuster. RESPONSABILITAT PATRIMONIAL PER ANUL·LACIÓ DE LLICÈNCIA. RESPONSABILITAT DEL CONSELL INSULAR PER INFORME FAVORABLE PRESUMPTE.
Resum dels fets: anul·lada una llicència de construcció d’habitatge en sòl rústic, per la qual amb caràcter previ s’havia sol·licitat informe previ i vinculant al Consell Insular conforme a l’art. 36.2 de la Llei 6/1997, de 8 de juliol, del sòl rústic de les Illes Balears, es va sol·licitar indemnització de danys i perjudicis enfront de: i) l’Ajuntament que havia concedit la llicència, i ii) el Consell Insular que havia deixat transcórrer el termini per emetre l’informe previ i vinculant. Resolta la reclamació contra l’Ajuntament, en la Sentència esmentada s’analitza exclusivament la possible responsabilitat del Consell per deixar transcórrer el termini sense informar ―negativament― el projecte i amb això afavorir la concessió de llicència després anul·lada.
Fonamentació jurídica: «No ofrece dudas que en el supuesto de anulación de licencias que estuvieron sometidas a autorización previa o a informe previo y vinculante de otra administración distinta, puede derivarse responsabilidad patrimonial solidaria de las dos administraciones si el motivo de nulidad está relacionado con las razones por las que se emitió en sentido favorable aquel informe previo externo.
Para el caso que nos ocupa, la eventual responsabilidad del Consell Insular derivaría ―según la parte reclamante― de haber otorgado un informe previo y vinculante en sentido favorable a la construcción de la vivienda, por efecto del silencio, esto es, por haber dejado transcurrir el plazo máximo para emitir el informe sin hacerlo. Sería por tanto la inactividad durante el plazo normativamente fijado para la emisión de tal informe (3 meses según el art. 36,4º de la LSRIB) lo que generaría la supuesta responsabilidad patrimonial del Consell. Responsabilidad que por ello se concreta en no haber advertido al Ayuntamiento en el indicado plazo que la construcción de la vivienda no podía tener lugar, es decir, por no haber emitido informe desfavorable expreso en el plazo establecido.
[…]
Un eventual informe expreso favorable del Consell Insular que declarase que el uso de vivienda unifamiliar aislada era uso no prohibido, sino condicionado, y que tras ello informase favorablemente sobre los parámetros del art. 36,2º LSR (parcela mínima y aprovechamiento máximo) sin duda sería elemento que habría contribuido a la equivocada resolución municipal y a la ilegal concesión de la licencia, por lo que supondría una aportación más a la situación que derivó en los daños y perjuicios reclamados.
No obstante, cuando el pronunciamiento favorable es presunto, el contenido vinculante del mismo no puede tener mayor alcance que aquel que le otorga el art. 36,2º LSR conforme al cual dicho informe previo y vinculante lo será sobre “el cumplimiento de los requisitos de parcela mínima exigidos en el art. 25 de esta Ley y aprovechamiento máximo señalado en el art. 28 de la presente Ley”. Pero como resulta obvio, el vicio que conllevó la anulación judicial de la licencia no está vinculado al supuesto incumplimiento de la parcela mínima o aprovechamiento máximo, sobre los cuales sí había de pronunciarse el Consell en el plazo de tres meses, sino que está relacionado con el hecho de ser un uso prohibido al serle de aplicación el Plan Territorial de Menorca. Y ello debía verificarlo el Ayuntamiento sin poder excusar dicha comprobación en el carácter vinculante del informe externo presuntamente favorable, por silencio.»
Comentari: l’esmentada Sentència parteix de la idea que són qüestions diferents que el silenci de la Comissió Insular d’Urbanisme faci inútil l’informe i amb això es presumeixi favorable, i una altra que l’Ajuntament hagi de resoldre, necessàriament, conforme al sentit presumpte de l’informe. S’entén que si l’acte és presumpte, això no allibera l’Ajuntament de comprovar si la llicència és o no conforme a dret. El silenci, per tant, no equival a indicació prèvia i vinculant sobre la total legalitat de l’actuació sotmesa a informe, sinó simplement que no cal esperar l’informe, que esdevé així innecessari i inútil pel transcurs del temps. Però l’Ajuntament únicament ha de concedir la llicència sol·licitada si és conforme a dret.
Encara més: l’eventual responsabilitat del Consell per haver contribuït a l’error municipal es limitaria a allò que té de vinculant l’informe presumpte, però no respecte aquelles altres qüestions, com la legalitat de l’ús a implantar.
En relació amb la indemnització derivada de l’anul·lació de llicències urbanístiques, interessa esmentar el supòsit analitzat en la Sentència del mateix TSJIB núm. 587/2018, de 12 de desembre, en el recurs d’apel·lació núm. 310/2018, en el qual es matisa la indicada responsabilitat patrimonial en el supòsit d’anul·lació de llicències de legalització. S’argumenta: «En las mismas, se presupone que los actos de transformación del uso del suelo se han realizado ilegalmente y que, una vez completados dichos actos y sin perjuicio de las eventuales sanciones, se pretende restablecimiento de la legalidad urbanística restaurando el orden jurídico infringido, es decir, otorgando la cobertura posterior de la licencia de legalización a aquello que se ejecutó sin la misma.
La anulación posterior de la licencia de legalización y la imposibilidad de obtenerla ―porque las obras son ilegalizables― sitúa al particular en la misma posición en la que se encontraba con anterioridad a su obtención, es decir, con unas obras ilegales porque las ha realizado sin el previo amparo de una licencia municipal y que, además, son contrarias al ordenamiento urbanístico. Que es lo que le impide legalizarlas.
Desde esta perspectiva, los perjuicios que se reclaman (demolición de aquellas obras realizadas sin licencia, luego legalizadas y luego con anulación de la legalización) no tienen su causa directa en la nulidad de la licencia de legalización, sino en la ejecución previa de obras sin licencia.»
3. SENTÈNCIA NÚM. 105/2018, DE 27 DE FEBRER. RECURS NÚM. 332/2017. PONENT: Sra. Frigola Castillón. SUPRESSIÓ DEL COMPLEMENT DE DESTINACIÓ DE GRAU PERSONAL PER A ANTICS ALTS CÀRRECS DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS.
Resum dels fets: la Llei 12/2015, de 29 de desembre, de pressupostos generals de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears per a l’any 2016, va suspendre la percepció del complement de destinació que la Llei balear 3/2007 havia reconegut als funcionaris que haguessin ocupat durant més de dos anys un lloc d’«alt càrrec» dels allà definits. La suspensió es va traduir en supressió per la Llei 9/2016, de 13 de juny. En el supòsit comentat, el funcionari afectat per la supressió del citat complement de destinació va interessar acte administratiu que li reconegués el dret a continuar percebent el complement, perquè el contrari suposava vulneració dels drets adquirits i vulneració de l’Estatut bàsic de l’empleat públic (Llei 7/2007, de 12 d’abril).
Fonamentació jurídica: «la Disposición Adicional Octava del EBEP de 2015 señala: “Los funcionarios de carrera tendrán garantizados los derechos económicos alcanzados o reconocidos en el marco de los sistemas de carrera profesional establecidos por las leyes de cada Administración Pública”.
Pues bien, volviendo al artículo 87-3 del RD Legislativo 5/2015 ese precepto remarca y señala que, quien reingrese de los servicios especiales, lo hará “[…] de acuerdo con el sistema de carrera administrativa vigente en la Administración Pública a la que pertenezcan”. Y ello se refuerza además con la DA Octava que se ha transcrito en el párrafo anterior. Por lo tanto y con arreglo a lo establecido en el artículo 6, al tener la CAIB competencia para el desarrollo normativo en materia de función pública, al fin pues el artículo 87-3, en su aplicación, nos remite a la normativa autonómica de desarrollo de la función pública. […] Llegados a este punto debemos recordar que la Jurisprudencia ya ha resuelto que el complemento de altos cargos previsto en el artículo 33 de la ley 31/1990 no tiene carácter básico. […]
Ese complemento tiene exclusivamente unos efectos económicos, o sea, establece una compensación económica a aquellos funcionarios que, bajo determinadas condiciones, hubieren desempeñado altos cargos en la Administración, pero no modifica su grado personal, ni supone para aquéllos ninguna promoción profesional, de forma que su grado personal, seguirá siendo el que tuvieran consolidado, y el complemento de destino que les corresponde será aquel acorde al grado consolidado aunque mejorado en la diferencia hasta el nivel 30.
Ese complemento no forma parte del núcleo esencial del régimen estatutario de los funcionarios, que lo forman las retribuciones básicas y las complementarias de general percepción por todos los funcionarios, y no lo es esa mejora el complemento de destino, que es el conocido como complemento nivel 33. Y porque no afecta al contenido del núcleo estatutario el legislador autonómico, en el desarrollo de su normativa, puede legítimamente y en el ejercicio de sus competencias, reconsiderar la decisión de mantener o no ese complemento de destino mejorado.
Así pues, al remitirnos el artículo 87-3 del EBEP a la normativa de desarrollo que la Comunidad Autónoma establezca, y no siendo el complemento cuestionado un complemento de los que integran las retribuciones básicas y complementarias de los funcionarios, cualquier argumento en torno a la inaplicabilidad de las leyes 12/2015 y 9/2016 que la parte recurrente y apelante sugiere, debe desestimarse.»
Comentari: davant un complement retributiu creat per Llei autonòmica, una altra norma de mateix rang i àmbit competencial pot suprimir-l’ho. Els límits estarien en la vulneració de preceptes constitucionals, que la Sentència comentada no adverteix perquè no hi ha tals drets adquirits constitucionalment reconeguts en el que es configura com una relació estatutària. O en la vulneració de normativa bàsica estatal, que la Sentència tampoc no adverteix perquè precisament la legislació bàsica (EBEP) es remet a la normativa de desenvolupament de la Comunitat Autònoma en allò que afecta a la configuració d’aquesta retribució complementària.
4. SENTÈNCIA NÚM. 182/2018, DE 17 D’ABRIL. RECURS APEL·LACIÓ NÚM. 366/2017. PONENT: Sr. Delfont Maza. RESPONSABILITAT PATRIMONIAL PER RETARD EN LA CONCESSIÓ DE LLICÈNCIA.
Resum dels fets: sol·licitada llicència d’obres per a la construcció d’habitatge unifamiliar, l’Ajuntament va comunicar que el projecte presentava deficiències en relació amb la planimetria del solar. Realitzades al·legacions pels sol·licitants i aportant informes acreditatius que no existien tals deficiències, l’Ajuntament va resoldre denegant la llicència tres anys més tard. Interposat recurs contenciós administratiu contra la denegació, en el mateix es va acordar la retroacció del procediment perquè l’Ajuntament realitzés les comprovacions pertinents. Realitzades les mateixes, l’Ajuntament reconeix, a la fi, haver utilitzat una cartografia errònia i, 8 anys més tard, es concedeix la llicència municipal. Els promotors presenten reclamació de responsabilitat patrimonial sol·licitant indemnització per retard en la concessió de la llicència.
Fonamentació jurídica: «En el curso del expediente existen documentos, planos, alegaciones y referencias de todo orden que demuestran que la discrepancia se podría haber resuelto si realmente se hubiera realizado una labor de averiguación e instrucción en los términos de valoración y contraste de la propia información que los interesados aportaban y que, en muchos casos era además, información oficial.
Desde nuestra consideración no puede admitirse en el plano jurídico que la instrucción del expediente dure cuatro años para acabar por donde se empezó y sin valoración de los documentos y pruebas aportados y que, en cómputo final, la respuesta al ciudadano se sitúe en el entorno de los ocho años.
Se trata de una organización del servicio público que excede de lo que es razonable esperar y, por tanto, genera unos daños que el interesado no tiene la obligación de suportar y sin valorar las molestias y la perseverancia ―cuantificada en tiempo― que ha precisado para conseguir la licencia que, por otro lado, desde el principio se presenta como acorde con el Ordenamiento Jurídico.
En consideración a lo anterior cabe analizar si los daños reclamados son acordes con la efectividad del daño y directa consecuencia de la actuación de la Administración en este procedimiento. La respuesta es que, efectivamente, los ocho años suponen una pérdida de valor del inmueble que está cuantificada con Informe Pericial y de la que la Administración discrepa sin que la discrepancia sea más que una alegación sin prueba en contrario alguna. En punto a los intereses de las inversiones, parecen, igualmente, fundados en un esquema racional mininamente admitido.
[…]
Al respecto hay que señalar que Ayuntamiento dispuso en su momento de información incontestable sobre el estado cartográfico y catastral del solar del caso al tiempo de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma. Pero se cometió el error de no proceder a actualizar la situación cartográfica del solar a su situación real. Y, arrastrado ese error, la actuación municipal en la tramitación de la licencia solicitada por los aquí apelados tampoco fue diligente.
[…]
Así, pues, la adecuación de la indemnización señalada en la sentencia a lo que al caso corresponde tampoco se ha desvirtuado, comprendiendo (i) la diferencia de valor de mercado del inmueble entre el 24 de octubre de 2005 y el 30 de octubre de 2012, que se acreditó que era de 370.000 euros, y (ii) el interés legal de las inversiones realizadas desde el 24 de octubre de 2005 hasta el 30 de octubre de 2012, que fueron de 137.899 euros, inmovilizados por no haber permitido el Ayuntamiento desarrollar el proyecto previsto.»
Comentari: no són freqüents les reclamacions de responsabilitat patrimonial derivades de la indeguda denegació de llicència o de la demora injustificada en la seva concessió, raó per la qual es comenta la del cas.
La primera anotació a realitzar és la inutilitat de la figura del silenci administratiu positiu com a títol habilitant per a l’execució de les obres. Per tant, enfront de l’eventual invocació de l’administració pública en el sentit que no hi ha cap responsabilitat patrimonial perquè davant la falta de resposta en termini, res no impedia al promotor entendre estimada presumptament la seva sol·licitud i iniciar les obres; ha de respondre’s que aquesta exigència és desproporcionada i parteix de l’incompliment de l’Administració de la seva obligació de resoldre en termini. Per tant, un incompliment propi no pot constituir títol d’exoneració de responsabilitat, enfront del que és un dret del promotor: el fer ús (o no) de l’estimació presumpta.
La segona anotació ho és en relació amb la necessitat que la demora sigui injustificada. El que no succeeix quan la mateixa esdevé de deficiències del projecte o de qualque manera imputable al promotor, o del retard que provoquin les administracions que han d’evacuar informes concurrents. Encara que en aquest últim cas, la superació dels terminis obligui a la continuació de l’expedient, ha d’analitzar-se la seva rellevància en atenció al fet que el retard ha de ser «injustificat».
Finalment, i més casuística, és la determinació de l’import de la indemnització en el supòsit en què s’apreciï la responsabilitat. No existeixen regles precises i dependrà dels perjudicis que en cada cas hagi provocat el retard. És habitual invocar la diferència entre el valor del cost de construcció entre la data en què degué poder-se construir en termini, i la data en què finalment s’ha pogut construir (vegeu STSJIB núm. 315/2010, de 23 d’abril). A vegades es reclama per la devaluació del valor de l’immoble, en supòsits d’èpoques en què el mercat immobiliari és deflacionari, com en el cas comentat. Més freqüent és la petició d’interessos per les despeses assumides (taxes, imposats costos de projectes) i que no s’han pogut materialitzar fins a anys després.
Respecte a reclamació similar, vegeu Sentència núm. 167/2018, de 28 de març, en recurs d’apel·lació núm. 399/2017.
I en relació amb el supòsit de responsabilitat patrimonial per improcedent denegació de llicències urbanístiques, vegeu la STSJIB núm. 496/2018, de 24 d’octubre, en recurs d’apel·lació núm. 198/2018, en la qual es raona: «no es suficiente con que la decisión administrativa (denegación de licencia) se declare luego disconforme a derecho, sino que hace falta un plus de antijuridicidad. Ello se aprecia en las SsTS de 17.11.1989 y 23.11.1993, referidas a supuestos de anulación judicial de acuerdos denegatorios de licencias. La sentencia TS de 15.11.1989 exige que la decisión administrativa denegatoria de la licencia responda a supuesto de “carácter manifiesto de la torpeza del criterio mantenido por la Administración, y máxime en materia de licencias municipales, en que la tesis liberatoria de la responsabilidad patrimonial se impone de no concurrir una flagrante desatención normativa, situación que no se da en el supuesto que nos ocupa”. En consecuencia, no toda denegación de licencia disconforme a derecho es susceptible de incurrir, automáticamente, en supuesto de responsabilidad patrimonial, sino que es preciso que la presencia de una “flagrante desatención normativa” (SsTS 13.04.1999 y 01.02.2000). En la misma línea la STS 27.12.2005.»
5. SENTÈNCIA NÚM. 296/2018, DE 5 DE JUNY. RECURS APEL·LACIÓ NÚM. 486/2017. PONENT: Sr. Delfont Maza. RESPONSABILITAT PATRIMONIAL. LESIONS PER CAVALLS A LES FESTES DE SANT JOAN, A CIUTADELLA DE MENORCA.
Resum dels fets: un particular va sofrir lesions en ser arrossegat per un cavall en les festes de Sant Joan de Ciutadella i concretament a les «Corregudes a Sa Plaça». La Sentència d’instància va desestimar el recurs enfront de la desestimació presumpta de la reclamació de responsabilitat patrimonial considerant que al cas li era aplicable de la doctrina del TS (sentències de 2 d’octubre de 2009 i de 7 de novembre de 2007) que exclouen la responsabilitat municipal en supòsits en què el lesionat, en lloc d’estar assegut en les graderies existents, per la seva pròpia voluntat estava situat en l’espai destinat al pas dels animals. La Sentència d’apel·lació conclou que sí que existeix responsabilitat patrimonial del municipi organitzador dels festejos.
Fonamentació jurídica: «En nuestro caso, es decir, el caso de la fiesta denominada “Corregudes a Sa Plaça”, no existe una específica instalación para preservar una separación entre espectadores e intervinientes en la fiesta. Los caballos no galopan sino que, con sus jinetes, pasean y, de cuando en cuando, espoleados por sus jinetes o por otros participantes en el festejo, los caballos se yerguen a dos patas. Los espectadores están o en los lados de las calles o en las casas del recorrido; y los intervinientes, que son los caballos con sus jinetes y quienes a los caballos se acercan para espolearlos, están también en las calles, pero en el centro de las calles. La fiesta no tiene sentido sin espectadores, tampoco existe para ellos una instalación específica y separada de los intervinientes y, en buena lógica, el Ayuntamiento de Ciutadella de Menorca, organizador de esa fiesta, debe responder de los daños que ocasione a los bienes y a los espectadores, […]».
Comentari: la Sentència de la Sala no és particularment nova, perquè va en la línia d’altres similars per accidents ocorreguts en les mateixes festes de Sant Joan. Vegeu sentències núm. 331/2002, 882/2003, 538/2012 i 161/2013. La seva selecció per a aquests comentaris rau que realitza una acurada distinció dels supòsits en què l’Administració delimita amb tanques o graderies la zona de festa amb animals de la zona d’espectadors, respecte a aquelles altres festes en què aquesta delimitació no existeix. La Sentència rebutja el clàssic argument que invoquen les administracions que organitzen les festes per excloure la seva responsabilitat: que el lesionat va participar voluntàriament de la festa coneixent els riscos.
6. SENTÈNCIA NÚM. 456/2018, DE 28 DE SETEMBRE. RECURS NÚM. 367/2016. PONENT: Sra. Ortuño Rodríguez. FUNCIÓ PÚBLICA. RECLAMACIÓ DE COMPLEMENTS RETRIBUTIUS EN APLICACIÓ DEL PRINCIPI D’IGUALTAT.
Resum dels fets: un funcionari, que percep els complements de destinació i específics assignats al seu lloc de treball, acredita que ve exercint de forma efectiva unes funcions idèntiques a les que realitza un altre funcionari de la mateixa unitat, que no obstant això té assignats al seu lloc de treball uns complements retributius de quantia superior. Es reclamen les diferències retributives.
Fonamentació jurídica: «Como viene estableciendo esta Sala de modo reiterado, el régimen retributivo de los funcionarios públicos, que tiene que ser justo, adecuado a su trabajo y digno, repercute sin duda en la relación de servicios.
Si la retribución del funcionario público no es apropiada, tampoco lo será el grado de su compromiso, con sensible reducción de su motivación y riesgo de disfunciones.
Como es natural, la determinación de qué es una retribución justa, apropiada y digna no es sencilla, pero, en todo caso, esa determinación, que en el caso de los funcionarios públicos es por Ley, bien que con algún elemento de negociación colectiva, difiere significativamente de la determinación en el sector privado, donde priman las leyes del mercado.
El presente contencioso versa sobre si en el ámbito de los derechos económicos de los empleados públicos y, en concreto, en lo referente a las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos, tiene algún significado el principio constitucional de igualdad ―artículo 23.2 de la Constitución―.
La cuestión se centra en qué ocurre en el caso de que un funcionario de la Administración del Estado (Policía Nacional, personal operativo policía) haya desempeñado de forma efectiva unas funciones idénticas a las que desempeña otro funcionario del mismo Cuerpo de la Administración del Estado que percibe una retribución superior, como los policías investigadores, en referencia al componente singular del complemento específico.
El componente singular del complemento específico retribuye las condiciones particulares o singulares de algunos puestos de trabajo, en atención a su especial dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad o penosidad, en las cuantías que, a propuesta del Ministerio del Interior, se autoricen conjuntamente por los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas a través de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (artículo 4 del Real Decreto 950/2005 de 29 de julio, de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado).
Pues bien, ante todo, nos parece necesario recordar que la jurisprudencia acepta que el principio de igualdad opera a efectos de las retribuciones de los funcionarios públicos, pero siempre que, primero, se parta de que las funciones desarrolladas sean idénticas a las de aquel otro funcionario que se toma como punto o término de comparación; y, segundo, que esas funciones se lleven a cabo con sujeción a norma, es decir, de acuerdo en último extremo con las instrucciones y encomiendas recibidas del superior correspondiente.
En todo caso, si se prueba que las funciones son idénticas, es decir, si las funciones no son meramente similares y se desarrollan por sujeción a disposiciones normativas o encomiendas del superior correspondiente, en definitiva, el principio constitucional de igualdad determina que las retribuciones se igualen.
La identidad de trabajo, esto es, la igualdad de funciones tiene que suponer la igualación de retribuciones, y ello independientemente de que se ocupe formalmente un puesto de trabajo de nivel inferior.
La prueba de la identidad incumbe al funcionario, debiendo darse o cobertura normativa o un acto de encomienda de las funciones cuyo ejercicio se invoca.»
Comentari: cada vegada amb més freqüència la Sala coneix de reclamacions retributives com l’aquí analitzada, raó per la qual s’incorpora en aquesta crònica.
La premissa bàsica és que el funcionari que percep complements inferiors (els assignats al seu lloc i nivell) i pretén els d’un altre funcionari que els percep en quantitat superior ha d’acreditar que realitza idèntiques funcions que les d’aquest. No és suficient amb que realitzi algunes de tals funcions, sinó que és necessari acreditar que en realitat exerceix materialment un altre lloc que no és el seu mitjançant el real exercici de la totalitat de les funcions de l’altre o dels seus continguts essencials o substantius.
Aquesta doctrina jurisprudencial (per totes, STS de 17 de desembre de 2009, ROJ: STS 7833/2009) ha pretès corregir-se mitjançant les successives lleis de pressupostos generals de l’Estat. Vegeu l’art. 23 de la Llei 48/2015, de 29 d’octubre, de pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2016, o preceptes d’idèntica redacció en les anteriors i successives lleis pressupostàries. Aquestes normes venen a establir que «Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior […]». Malgrat això, la STS núm. 52/2018, de 18 de gener (rec. 874/2018) ha interpretat que tals preceptes no alteren el criteri jurisprudencial doncs «la realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos ―es la identidad sustancial la relevante― pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración».
La disfunció que origina tals reclamacions prové d’una indeguda disposició dels recursos humans al servei de l’Administració, de manera que aquesta troba dificultats perquè cada funcionari assumeixi exclusivament les funcions pròpies del seu lloc segons la planificació que es deriva de les relacions de llocs de treball. Aquesta planificació prèvia preveu que cada unitat administrativa compti amb llocs de treball diferents amb funcions diferents i, en conseqüència, amb complements retributius diferents. No obstant això, en la pràctica, aquestes previsions teòriques no es compleixen i raons d’eficàcia organitzativa, generalment imposades per les prefectures de les unitats, fan que funcionaris realitzin tasques que no són les seves i que llocs de treball amb el mateix contingut funcional real, tenguin assignats complements diferents. En definitiva, tota la problemàtica sorgeix perquè l’Administració ―amb més freqüència l’estatal― no és capaç d’aconseguir que la distribució de tasques diferents entre els distints funcionaris que ocupen diferents llocs en la mateixa unitat, previstes en les RPT o instruments d’assignació de funcions, sigui real.
En principi, el reconeixement retributiu hauria de limitar-se als complements de destinació i específic, però mai al de productivitat. Complement de caràcter subjectiu i vinculat a l’especial rendiment, l’activitat extraordinària i l’interès o iniciativa amb el qual el funcionari exerceixi el seu treball. Malgrat això, en una altra manifestació de la disfunció administrativa, no són estranys els supòsits en què l’Administració assigna aquest complement en referència al nivell del lloc de treball. Raó per la qual el reconeixement a la percepció de les diferències retributives en aplicació del principi d’igualtat podria estendre’s a aquest complement.