La reducció del termini de prescripció de les ordres

de demolició a tan sols cinc anys, per efecte
de la reforma de l’article 1964 Cc

Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior

de Justícia de les Illes Balears núm. 261/2019, de 29 de maig

(ponent: Sr. Socías Fuster).

La conseqüència immediata a la constatació d’obres il·legals i no legalitzables en un procediment de disciplina urbanística és la reposició de la realitat física alterada. Normalment, mitjançant l’ordre de demolició.

No és infreqüent que les administracions públiques competents per instar l’execució d’aquestes ordres de demolició facin desistiment de les seves funcions i, després d’aconseguir el cobrament de la sanció pecuniària, la seva actuació per aconseguir la reposició material es limiti a un requeriment a l’infractor, però sense realitzar un seguiment puntual de les actuacions que assegurin aquesta reposició. No s’analitzaran aquí les raons que porten a això, com tampoc el canvi de tendència que ha suposat l’entrada en joc de les agències insulars de protecció de la legalitat urbanística.

Similar disfunció es presenta amb l’execució de sentències en les quals s’acorda la demolició. Si a la falta d’acció del recurrent per aconseguir l’execució li segueix la falta de verificació del compliment per l’òrgan jurisdiccional, fàcilment s’arriba a retards afectats pels terminis de prescripció.

En el procediment administratiu, el problema de l’incompliment voluntari de les ordres de reposició de la realitat física alterada ha estat corregit amb encert per la Llei 12/2017, de 29 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears (LUIB). Primer, mitjançant la imposició de multes coercitives, la qual cosa és un recurs de fàcil tramitació per a l’administració actuant enfront de la incòmoda execució subsidiària; segon, mitjançant la reducció substancial de les sancions fomentant el compliment voluntari i puntual de les ordres de demolició. I, en relació amb l’objecte d’aquest comentari, la LUIB ha fixat un termini màxim de quinze anys per a l’execució subsidiària de l’ordre de restabliment per part de l’administració (art. 194.4).

No obstant això, per naturals raons temporals, fins a l’entrada en vigor de la LUIB s’han tramitat nombroses execucions d’ordres de reposició, que després deriven en contenciosos judicials en els quals s’aplicarà la legislació anterior. La disposició transitòria vuitena de la LUIB estén el termini dels quinze anys a les ordres de restabliment en tràmit, però aquesta extensió no cobreix els supòsits en què s’hagi guanyat la prescripció conformement amb les regles de la normativa anterior. Especialment, i en motiu allò que afecta aquest comentari, tampoc no cobreix els casos d’execució judicial de sentències que acorden la demolició. Sobre aquests supòsits versa el present comentari de jurisprudència.

La Llei balear 10/1990, de 23 d’octubre, de disciplina urbanística, no fixava termini de prescripció per a l’ordre de demolició, la qual cosa havia conduït a la Sala Contenciosa Administrativa del TSJIB a interpretar que l’ordre administrativa de demolició no estava subjecta a termini de prescripció. S’afirmava així en sentències de 15 d’octubre de 1999 (rec. 87/1998), de 29 d’octubre de 1999 (rec. 698/1999), de 30 de maig de 2000 (rec. 682/1997), de 2 de juny de 2008 (rec. apel. 77/2008) i d’11 de maig de 2009 (rec. apel. 39/2009). Això en interpretar-se que els actes posteriors a l’ordre de demolició serien simples actes executius d’un acte administratiu definitiu i ferm que posava fi a la fase declarativa del procediment de restauració de la legalitat urbanística, sense que el simple pas del temps privés d’eficàcia l’ordre de demolició.

Aquest criteri va ser corregit en la Sentència de la mateixa Sala núm. 381/2015, de 3 de juny (rec. apel. 80/2015), precisant que l’acció per executar una ordre de demolició sí que estava subjecta a termini de prescripció. Malgrat que tal prescripció no estava contemplada en cap norma urbanística autonòmica o subsidiària estatal, com tampoc en cap norma reguladora del procediment administratiu general, es va interpretar que els principis de seguretat jurídica i interdicció de l’arbitrarietat dels poders públics (art. 9.3 CE) motivaven que, mancant legislació específica sobre aquest tema, s’apliqués l’institut de la prescripció.

Una vegada determinat que l’ordre de reposició sí que estava subjecta a prescripció, el següent era precisar el termini a computar. Per a això havia de rebutjar-se:

1. El termini previst per a la prescripció de les sancions recollit en el llavors vigent art. 132 LRJPAC. En aquest sentit la STS de 25 de novembre de 2002 (rec. 1017/1999) ens diu que «[n]o es aplicable a una orden de demolición el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, ya que no nos encontramos ante una sanción administrativa sino ante un acto firme de restablecimiento de la legalidad vulnerada».
2. L’aplicació analògica del termini de cinc anys previst per promoure l’execució de les sentències de l’art. 518 LEC. Encara que algun Tribunal sí que el va aplicar (STSJ de Madrid de 25 de juny de 2009), el Tribunal Suprem, en la Sentència de 25 de novembre de 2009 confirmant el criteri del TSJIB, va rebutjar aquesta interpretació analògica.

D’aquesta manera es va consolidar la doctrina conforme a la qual el termini de prescripció aplicable era el general dels quinze anys previst en l’art. 1964 Cc per a les accions personals (sentències del TS de 18 de novembre de 2009, de 25 de novembre de 2009 i de 29 de desembre de 2010, de 17 de desembre de 2010 i de 25 de maig de 2011).

La reforma de l’art. 1964 Cc feta per la Llei 42/2015, d’1 d’octubre, va reduir a cinc anys el termini de prescripció, la qual cosa en determinats supòsits pot provocar la prescripció d’ordres de demolició per transcurs d’un termini excessivament breu en relació amb els terminis de prescripció de la infracció. La disposició transitòria vuitena de la LUIB serveix per als expedients administratius en tramitació, però no per als supòsits en què l’ordre de demolició deriva d’execució de sentència judicial. Per a aquests últims, recordem que la STS de 25 de novembre de 2009 havia descartat el termini processal dels cinc anys de l’art. 518 LEC, sens dubte per ser més convenient el dels quinze anys de l’art. 1964 Cc. Però en quedar aquest igualment reduït als cinc anys, s’enfonsen les raons que justificaven acudir al més llarg termini del Cc.

En la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears aquí comentada es posa de manifest que:

«La reducción del plazo del art. 1964 CC por efecto de la Disposición Final Primera de la Ley 42/2015, de 5 de octubre —de 15 a 5 años— produce una discordancia con respecto al plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas (en general de 8 años en el art. 73.1º de la entonces vigente Ley 10/1990). No resulta coherente que el plazo para iniciar medidas contra una actuación presuntamente constitutiva de infracción urbanística sea mayor que el plazo para atajar la desobediencia a una orden de demolición ya firme, adoptada en el seno de un procedimiento administrativo contradictorio y que ha determinado la necesidad de reponer la realidad física alterada.

Si el objetivo de la acción administrativa de protección de la legalidad urbanística ha de ser la reposición de la realidad física alterada con respecto a aquellas actuaciones no susceptibles de legalización, el incumplimiento de la orden administrativa de demolición no puede quedar favorecido por unos plazos de prescripción más favorables con respecto al plazo para descubrir la infracción».

Aquests eren, entre d’altres, els arguments de la STS de 25 de novembre de 2009 per rebutjar el termini dels cinc anys de l’art. 518 LEC i aplicar els quinze anys de l’art. 1964 Cc.

A partir d’aquesta incoherència, la Sentència replanteja l’aplicació analògica del termini de l’art. 1964 Cc, assenyalant que «de la misma forma que en nuestra sentencia 381/2015 acudimos analógicamente al plazo del art. 1964 CC (entonces de 15 años), nada impide que, ante la reducción de dicho plazo por la reforma legal citada, acudamos al criterio de otra norma distinta —pero más cercana— en lo que se refiere a la fijación analógica de un plazo de prescripción de la acción administrativa para ejecutar la orden de demolición acordada. Y este plazo lo es el de los 8 años del art. 73.1º de la entonces vigente Ley 10/1990.

Son razones de prevalencia del interés público en la acción administrativa para la protección de la legalidad urbanística las que ahora impiden la aplicación analógica del plazo de prescripción reducido de los 5 años para las “acciones personales”, entendidas como acciones en las que se ejercita una pretensión frente a una obligación personal del demandado. La orden de demolición tiene un componente real pues la obligación de demoler se proyecta sobre el que sea titular de la obra en el momento de la ejecución de la orden. Como indica la STS de 27 de septiembre de 2013 (rec. cas. 2674/2011) sería una obligación propter rem.»

En conclusió, aquells supòsits no coberts per la disposició transitòria vuitena de la LUIB i, especialment, les ordres de demolició derivades de sentències judicials, no quedarien afavorits per la reducció del termini de prescripció de quinze a cinc anys de l’art. 1964 Cc. El termini al qual ha d’acudir-se analògicament és el previst per a la prescripció de les infraccions urbanístiques.