La interpretació restrictiva de la legitimació activa

com a obstacle al control de l’activitat administrativa
i a l’efectivitat del principi de «bona administració»

Sentències de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior

de Justícia de les Illes Balears núm. 73/2019, de 5 de febrer (ponent: Sr. Delfont Maza) i núm. 348/2019, de 23 de juliol de 2019 (ponent: Sra. Frigola Castillón).

La Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LRJCA), va recollir alguns avanços per millorar la missió que correspon a aquest ordre jurisdiccional: controlar la legalitat de l’activitat administrativa, com a manera de garantir els drets i interessos legítims dels ciutadans enfront de les extralimitacions de l’Administració.

No obstant això, amb el pas del temps, es constata que aquesta Llei arrossega una sèrie de mecanismes que dificulten al ciutadà la possibilitat de recórrer, impedint un efectiu control de l’activitat administrativa. Com a primera impressió, es podria afirmar que això afavoreix l’Administració, però no podem coincidir que una manca de control afavoreixi el bon funcionament de l’administració pública, sinó el contrari.

La jurisprudència ha vingut evolucionant i de cada vegada més es fa ressò del principi de la bona administració (vegeu la recent STS de 18 de desembre de 2019 en rec. 442/2018). Al no reformar-se la LRJCA, l’entrada de la nova doctrina es realitza mitjançant interpretació dels preceptes legals de manera que afavoreixin el control de l’Administració. Algunes d’aquestes interpretacions són clarament contràries a la literalitat de la Llei. Com la que assenyala que davant un acte administratiu presumpte no hi ha límit de termini per interposar el recurs contenciós administratiu, malgrat que l’art. 46.1 LRJCA fixi expressament un termini màxim de sis mesos.

Una de les clàssiques restriccions per recórrer l’activitat administrativa és que el recurrent tengui un dret o interès legítim (art. 19.1 LRJCA), de manera que fora dels casos d’acció popular, l’àmbit subjectiu dels potencials recurrents queda restringit. Si atenem a matèries concretes, com a contractació administrativa, la limitació dels possibles recurrents es tradueix en una absència d’efectiu control en un àmbit en el qual precisament és molt necessari. No és estrany que s’acudeixi a la via penal —on no hi ha limitació a la legitimació del denunciant— per corregir possibles actuacions incorrectes que haurien de poder ser controlades per la jurisdicció natural: la contenciosa administrativa.

Admetent que la indiscriminada acció pública per a tota actuació administrativa podria suposar indesitjables desviacions, sí que ha d’arribar-se a interpretacions de l’àmbit de la legitimació activa, que facilitin l’accés al recurs.

La jurisprudència ja apunta en aquest sentit. Així per exemple, enfront del clàssic principi segons el qual el denunciant no està legitimat per impugnar el resultat d’un procediment sancionador, recentment es matisa que, excepcionalment, cal admetre-la per a les associacions que assumeixen com a finalitats estatutàries la defensa i protecció del medi ambient i en relació amb infraccions en aquesta matèria; o quan del resultat del procediment sancionador es derivi per al denunciant un reconeixement de danys o un dret a indemnització (STS de 16 de març de 2016). També es reconeix legitimació en aquests procediments sancionadors a qui denuncia la realització de pràctiques contràries a la llei de defensa de la competència que afectin directament la seva capacitat competitiva, de manera que la recerca d’aquesta actuació i l’eventual sanció li pugui reportar avantatges competitius en cas de suprimir-se o limitar-se aquestes pràctiques.

L’ampliació de l’àmbit de la legitimació activa, com a necessari mecanisme per evitar que determinades actuacions administratives quedin sostretes del control jurisdiccional, ve imposada per la normativa europea que adverteix com un criteri restrictiu sobre aquest tema és contrari als principis de transparència. Un exemple d’això ho és el Conveni d’Aarhus sobre l’accés a la informació, la participació del públic en la presa de decisions i l’accés a la justícia en matèria de medi ambient, o les STJUE de 8 de novembre de 2016 (assumpte C-243/15 i C- 240/09). El citat Conveni va derivar en la Llei 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de medi ambient. Llei que estén l’acció popular en aquesta matèria.

Les sentències de la Sala Contenciosa Administrativa que aquí es comenten, si bé individualment considerades no introdueixen un cridaner criteri innovador, sí que constitueixen un exemple més de la línia interpretativa abans assenyalada.

L’objecte del recurs contenciós administratiu ho eren unes resolucions de l’Ajuntament de Palma en les quals s’aprovava un projecte de demolició, així com el plec de clàusules administratives per a la contractació de les obres necessàries per escometre aquesta demolició. Conformement al criteri tradicional, l’acte administratiu encaixaria en l’àmbit de la contractació administrativa pel que únicament els potencials contractistes i interessats en l’adjudicació estarien legitimats per recórrer. No obstant això, les sentències comentades, revocant el criteri del Jutjat Contenciós Administratiu —que havia apreciat la inadmissibilitat per falta de legitimació activa— la reconeix a les associacions demandants. Associació veïnal i associació en defensa del patrimoni històric que no impugnaven la resolució en la seva dimensió contractual, sinó quan comportava demolició d’un monument (a les víctimes del Crucero Baleares, a sa Faixina de Palma). En la Sentència es valora: «la efectividad de la tutela judicial requiere una interpretación extensiva, también, pues, de la legitimación para recurrir, en definitiva, su manifestación en este ámbito del contencioso-administrativo, representada por el principio pro actione, endereza a la conclusión de que en ARCA sí que concurre realmente la legitimación precisa, es decir, la legitimación que le ha sido negada por el Auto ahora apelado.

Naturalmente, ARCA no toma parte en la licitación, justamente porque es la licitación misma lo que cuestiona al defender que, destinada esa licitación a adjudicar un contrato para proceder a la demolición del monumento, la oposición a esa demolición ha de poder ser defendida antes de que no tenga remedio, por ejemplo, por la ejecución del contrato a cuya adjudicación se dirige el procedimiento del que ha sido expulsada por la supuesta falta de legitimación.»

En conclusió, només una interpretació extensiva del requisit de la legitimació activa permet el correcte control jurisdiccional de l’actuació administrativa donant efectivitat al principi de la bona administració.