L’ampliació del Parc Nacional de Cabrera.
Les competències autonòmiques en la mar territorial
Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem
núm. 1507/2020, de 12 de novembre (ponent: Sr. Herrero Pina).
La protecció del medi ambient en els territoris insulars afecta sovint a zones costaneres amb el que no són estranyes les col·lisions entre les competències autonòmiques en matèria de medi ambient i les competències estatals sobre la mar territorial.
En la Sentència del TSJIB núm. 244/2004, de 24 de març, es va apuntar que el territori de la comunitat autònoma podia estendre’s sobre el territori marítim adjacent i amb això qüestionar que la titularitat estatal sobre la mar fos l’element decisiu per a la resolució dels conflictes, havent d’estar-se al joc de distribució de competències. No obstant això, la STS de 2 de juliol de 2008 la va revocar assenyalant que l’àmbit territorial de la Comunitat Autònoma balear se circumscriu a les Illes que componen l’arxipèlag (art. 2 de l’Estatut autonomia de les Illes Balears), però no a la mar que les envolta, la qual cosa hauria quedat reafirmat amb la redacció donada a l’art. 114 de la Llei de costes per la Llei 53/2002, de 30 de desembre, conforme al qual «[l]a competència autonòmica sobre ordenació territorial i del litoral, a la qual es refereix el paràgraf anterior, arriba exclusivament a l’àmbit terrestre del domini públic maritimoterrestre, sense comprendre el mar territorial i les aigües interiors».
Seguint la doctrina del TC (Sentència núm. 38/2002, de 14 de febrer) les competències autonòmiques sobre la mar territorial tenen un caràcter excepcional. Les referides a la protecció d’espais naturals podrien estendre’s en alguna mesura sobre la mar territorial, «singularmente cuando así venga exigido por la continuidad y unidad de dicho espacio físico». Però fins i tot en aquests supòsits en els quals s’admeti que les competències autonòmiques en matèria de protecció dels espais naturals s’estenguin a la mar territorial, això ho serà sempre que «no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones Públicas implicadas» (STC núm. 110/1998, de 21 de maig).
Així doncs, l’abast de les competències autonòmiques sobre els espais naturals maritimoterrestres quedarà limitat, a la part marina, al fet que concorri continuïtat ecològica entre l’ecosistema terrestre i marí adjacent.
Una limitació més es va introduir amb la STS núm. 777/2014, de 20 de febrer, que revocant la STJIB núm. 201/2011, de 23 de març, va precisar que no era suficient que en el recurs contenciós administratiu hagués quedat acreditada la continuïtat ecològica entre la part terrestre i la part marina dels espais naturals, sinó que calia que la justificació d’aquesta continuïtat constés «en los propios decretos de aprobación de los diferentes planes de gestión, o, a lo sumo, mediante una motivación in aliunde, en los informes y documentos obrantes en el expediente relativa a cada uno de esos decretos», donat el caràcter excepcional de les competències autonòmiques sobre la mar. I això, malgrat que els decrets impugnats —que es limitaven a aprovar els plans de gestió de determinats llocs d’importància comunitària (LIC)— no eren sinó la conseqüència d’unes anteriors aprovacions definitives dels LIC ja efectuades en acords de 3 de març de 2006. Acords que no va ser impugnats per l’Estat, malgrat que li van ser remesos, i en els quals ja es contemplava la seva extensió sobre l’espai marítim. És a dir, la justificació de la continuïtat ecològica ja estava reconeguda amb l’aprovació definitiva dels llocs d’interès comunitari dels quals els plans de gestió impugnats eren la seva conseqüència.
Aquestes restriccions jurisprudencials a l’exercici de les competències autonòmiques en matèria de protecció sobre espais naturals, quan les mateixes es projecten sobre la mar territorial, a la fi han trobat una contenció en la STS núm. 1507/2020, de 12 de novembre, que ara es comenta.
La importància de justificar la continuïtat ecològica de l’espai a protegir
L’acte administratiu impugnat era l’Acord del Consell de Ministres, d’1 de febrer de 2019, pel qual es van ampliar els límits del Parc Nacional Maritimoterrestre de l’Arxipèlag de Cabrera per a la incorporació d’espais marins confrontants a aquest. S’atorgava la gestió de l’espai ampliat, a l’Estat. És a dir, com l’ampliació afectava, exclusivament, a la mar territorial, l’Acord considerava que únicament l’Estat gaudia de competències per gestionar-lo a pesar que la gestió del parc originari s’havia atribuït a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears (RD 1043/2009, de 29 de juny).
L’esquema argumental de l’Estat seguia així la línia jurisprudencial respecte a l’excepcionalitat de les competències autonòmiques sobre la mar territorial, únicament eludibles quan en el si del procediment administratiu s’acredités complidament la continuïtat ecològica entre l’espai terrestre i l’espai marí. I com l’Acord d’ampliació es projectava exclusivament sobre la mar territorial, cap competència autonòmica calia invocar.
No obstant això, la Sentència comentada, a diferència de la STS núm. 777/2014, de 20 de febrer, sí pren en consideració les actuacions precedents i alienes al procediment administratiu, per valorar si concorre o no la continuïtat ecològica entre els espais terrestres i marins, com a fonament de les competències autonòmiques. Concretament, reconeix que s’ha de prendre en consideració «la situación de partida, dado que no se trata de una declaración de parque nacional sino de la ampliación de uno ya existente, cuyo régimen de gestión no puede desconocerse ni desvirtuarse». Això és, si ja s’havia atribuït a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears la gestió del parc nacional, això era per haver reconegut la continuïtat ecològica de l’ecosistema. Situació que no podia desconèixer-se. Aquest criteri té perfecta lògica. Com pot entendre’s que també la tenia entendre acreditada la continuïtat ecològica en els plans de gestió dels LIC, quan la mateixa ja havia estat reconeguda prèviament en els acords d’aprovació definitiva dels LIC (STJIB núm. 201/2011, de 23 de març).
Però la Sentència comentada introdueix un element argumental addicional. Prenent com a referència que el supòsit analitzat versa sobre una ampliació del parc, exigeix que sigui l’Estat el que acrediti que no concorre la continuïtat ecològica entre l’espai terrestre i marí. D’alguna forma, per referir-se a una ampliació, s’inverteix la regla de l’excepcionalitat de les competències autonòmiques sobre la mar territorial que, recordem, obligaven que fos l’Administració autonòmica la que acredités en el si del procediment les evidències científiques de la continuïtat ecològica entre els espais terrestres i marins. Imposa així aquí la regla contrària: que sigui l’Estat el que en el procediment justifiqui la ruptura de la continuïtat ecològica, en atenció al fet que l’ampliació es projecta únicament sobre l’espai marí la continuïtat ecològica del qual amb l’espai terrestre ja estava reconeguda.
En el cas examinat en la Sentència, mancant l’acreditació de la inexistència de la continuïtat ecològica, es presumeix que es manté la que ja va ser reconeguda en el seu moment. Criteri que guarda perfecta lògica i suavitza aquella línia jurisprudencial que portava al seu extrem l’excepcionalitat de les competències autonòmiques sobre el medi marí.