rjib14
JURISPRUDÈNCIA
(novembre 2014-desembre 2015)
Fernando Socías Fuster
Magistrat del TSJIB
(Contenciosa administrativa)
V. Contenciosa administrativa
A. Tribunal Suprem
1. SENTÈNCIA DE 23 DE JUNY DE 2015. RECURS DE CASSACIÓ NÚM. 3117/2013. Ponent: Sr. Peces Morate. PROCEDIMENT ADMINISTRATIU. RECTIFICACIÓ D’ERROR MATERIAL EN EL PLA TERRITORIAL DE MALLORCA.
Resum dels fets: el Consell Insular de Mallorca va aprovar definitivament la Modificació núm. 2 del Pla territorial insular de Mallorca (BOIB de 4 de febrer de 2011).
Poc després, per entendre el Consell Insular que el text aprovat arrossegava un error material en la taula de la norma 6 quant a la superfície d’hectàrees per a sòl de creixements en el municipi de Campos (figuraven 2 hectàrees, quan havien de ser 21), va acordar la correcció de l’«error numèric» (BOIB de 4 de maig de 2012).
Interposat recurs contenciós administratiu, la STSJIB núm. 538 de 9 de juliol de 2013 (rec. 296/2012) va anul·lar la rectificació per considerar que no era un cas de rectificació d’error material.
La STS ara comentada, la confirma.
Fonamentació jurídica: «Debemos reiterar una vez más que la estimación del recurso contencioso-administrativo y la anulación del acuerdo impugnado ha obedecido a que, al llevar a cabo la rectificación, ha sido preciso acoger una concreta interpretación jurídica de preceptos propios del ordenamiento jurídico autonómico y desechar otra diferente, a pesar de que es doctrina jurisprudencial consolidada, perfectamente recogida y transcrita en la sentencia recurrida, la que no autoriza a utilizar el procedimiento de rectificación de errores, contemplado en el artículo 105.2 de la citada Ley 30/1992, cuando para ello sea preciso llevar a cabo interpretaciones o valoraciones jurídicas, que ha sido lo efectuado por la Administración ahora recurrente al acometer la rectificación de un error en un Plan Territorial Insular, sin que en casación, como hemos expresado en el fundamento jurídico primero, quepa discutir la interpretación que de preceptos del ordenamiento jurídico autonómico haya realizado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, y, por tanto, no es admisible invocar que dicha Sala territorial ha infringido lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código Civil al interpretar una norma perteneciente a ese ordenamiento autonómico, con lo que este cuarto motivo de casación también debe ser desestimado.»
Comentari: tant la Sentència de cassació com la del TSJIB que va ser objecte del recurs fan una interessant anàlisi del mecanisme de la correcció d’errors com a remei per corregir aquelles equivocacions que es descobreixen una vegada aprovada definitivament la norma de planejament o instrument d’ordenació.
Però, amb independència de la doctrina sobre la qüestió, interessa fer una reflexió sobre les dificultats que comporta la rectificació d’equivocacions —que són més que simples errors materials— quan aquestes es produeixen en una disposició de caràcter general. El TSJIB havia mantingut la possibilitat d’interposar recurs d’alçada contra l’acord de la Comissió Insular d’Urbanisme que aprovava definitivament els plans, la qual cosa era un instrument eficaç per corregir aquelles equivocacions no advertides al seu moment, però, tancada aquesta opció (veure STS de 8 de març de 2011, en el recurs núm. 507/2007, comentat en la crònica de Jurisprudència del núm. 10 de la Revista Jurídica de les Illes Balears), sens dubte en el futur es produiran amb freqüència situacions com la que motiva la Sentència comentada. És a dir, errors que, per haver estat inclosos en una part tècnica i complexa de l’urbanisme, no són comprensibles sense una interpretació jurídica, la qual cosa fa difícil que passin com a simples errors materials.
2. SENTÈNCIA DE 21 DE DESEMBRE DE 2015. RECURS DE CASSACIÓ NÚM. 2229/2014. Ponent: Sr. Trillo Alonso. EXPROPIACIÓ FORÇOSA. JUSTIPREU. SÒL CLASSIFICAT COM A URBÀ PERÒ EN SITUACIÓ BÀSICA DE SÒL RURAL.
Resum dels fets: fixat el preu just en l’expropiació d’uns terrenys per ministeri de la Llei (art. 69 TRLS/76), es va fixar el que resultava de la classificació formal dels terrenys (sòl urbà).
El TS, corregint el criteri de la STSJIB, diu que essent aplicable la Llei de sòl 8/2007, de 28 de maig, la valoració ha de realitzar-se conforme a la situació bàsica del sòl que, en el cas, el TS considera que seria rural.
Fonamentació jurídica: «Los informes emitidos a instancia de la mercantil expropiada por los arquitectos Don C. y Sr. C. tampoco justifican la situación del suelo como urbanizado. Decir el primero que la finca afectada “… dispone de servicios y equipamientos necesarios, propios de suelo urbano“, sin un mínimo apoyo documental, pues sin duda no lo es la planimetría adjunta, se aleja de lo que debe ser un dictamen pericial, cuyo interés a efectos judiciales no viene dado por sus conclusiones y sí por los datos técnicos que con el debido rigor facilita. Decir el segundo, bajo el epígrafe “Clasificación Urbanística” que “… se trata de suelo urbano”, supone ignorar que no es la clasificación y sí la situación derivada de la dotación de servicios urbanísticos o de la posibilidad de contar con ellos lo que determina la situación de urbanizado o de rural.
Significar además que los indicados técnicos, en trámite de aclaraciones, se manifiestan vagamente y con una absoluta falta de rigor técnico.
Por su parte, el informe emitido por la arquitecta Doña. D. a instancia del Ayuntamiento, junto con las aclaraciones, sí contiene, con suficiente justificación, la conclusión de que la finca expropiada no está dotada de los servicios urbanísticos propios del suelo urbano ni puede contar con ellos mediante obras de mera conexión, lo que en cierta medida se corrobora con la observación de la planimetría y las fotografías aportadas.
Pues bien, a la vista de la prueba practicada, la convicción alcanzada por esta Sala es que la situación en que se encuentra la finca expropiada es la de suelo rural.
Siendo ello así, en aplicación del artículo 23 de la Ley, los terrenos deberán tasarse por el método de capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, con un incremento en el doble del precio resultante, en consideración a la colindancia de la finca con el núcleo urbano antiguo, precio cuya determinación habría de posponerse para ejecución de sentencia ante la ausencia de elementos probatorios que permitieran ahora su concreción, pues no puede compartirse el informe de la Sra. D., quien si bien refiere una valoración en atención al destino agrícola, no solo se ajusta a la normativa aplicable sino que, además, carece absolutamente de toda justificación documental.»
Comentari: segons la Llei 6/1998, de 13 d’abril, sobre règim del sòl i valoracions, el criteri general de valoració (art. 25) era que el sòl es valorava segons la seva classe i situació, per la qual cosa el sòl classificat com a urbà es valorava com a tal amb independència de la quantitat i qualitat dels serveis urbanístics.
Amb la Llei de sòl 8/2007 (ara RDLEG 7/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana) es valora el sòl atenent a si es troba en situació bàsica de sòl rural o en situació bàsica de sòl urbanitzat, amb independència de la seva classificació formal. Si, com en el cas comentat, el sòl destinat a espai lliure públic (zona verda) estava classificat com a urbà, però no està dotat de tots els serveis urbanístics propis del sòl urbà ni pot comptar amb ells mitjançant obres de mera connexió, es valora com a sòl en situació bàsica de sòl rural.
La situació anterior (valoració conforme a la classificació) podia donar lloc a injusts sobrepreus en sòl que, per falta de la completa dotació dels serveis, es valorava com si disposés dels mateixos. Però el criteri actual, en el qual l’expropiat s’ho juga a tot (valoració com a sòl urbanitzat) o res (valoració com a sòl rural), sense possible valoració intermèdia, pot portar a solucions injustes. Perquè no sembla molt just que el propietari d’una parcel·la de sòl classificat com a urbà destinada a zona verda pública i a la qual li falta algun dels serveis urbanístics, se li expropiï a valor de sòl rural mentre els altres propietaris de les parcel·les adjacents (sòl urbà) consumeixen tots els aprofitaments lucratius. No és solució que respecti la equidistribució de beneficis i càrregues.
Penseu en la contradicció que suposa la solució aplicada al cas amb la doctrina del TS respecte a l’expropiació de terrenys destinats a sistemes generals «per crear ciutat» en els quals malgrat tractar-se de sòls classificats com a rústics es valoraven com a urbanitzables. El criteri que fonamentava l’anterior doctrina era que el preu just havia d’ajustar-se al valor real dels terrenys. Doncs bé, en el nostre cas ens trobem amb un sòl que indiscutiblement es destinarà a crear ciutat, però se li fixa preu just de sòl rústic, la qual cosa sens dubte no es correspon amb el valor real, si s’atén al fet que als terrenys adjacents —que per igual els falten alguns serveis urbanístics— se’ls concedeix llicència d’edificació i gaudeixen del ple aprofitament lucratiu.
Si la mateixa parcel·la del cas en lloc d’expropiar-se s’integrés en règim de equidistribució de beneficis i càrregues per completar la urbanització, se li valoraria conforme a l’art. 40 del RDLEG 7/2015, és a dir, com a sòl urbanitzat descomptant les despeses d’urbanització pendents. Però, si s’expropia l’Administració gaudirà del privilegi d’adquirir-la a valor de sòl rústic.
Una altra contradicció: si un sòl classificat com a urbà però al que li falten alguns serveis es desclassifica, el propietari que va complir amb tots els seus deures en termini tendrà dret a la indemnització de l’art. 39.2 del RDL 7/2015, de 30 d’octubre; però si el mateix sòl, en lloc d’operar-se desclassificació, s’expropia, se li donarà un preu just notablement inferior, al valorar-se la seva parcel·la com a sòl rural. En el primer cas, a més d’obtenir una quantitat econòmica molt superior, mantendrà la propietat del sòl, la qual cosa no ocorre en el segon cas. És a dir, solucions del tot contradictòries.
La solució hauria de girar entorn a una aplicació de l’art. 37.1.c) del RDLEG 7/2015, de 30 d’octubre, que, per a la valoració del sòl urbanitzat, ja preveu el possible descompte del valor dels deures i càrregues pendents, el que suposa que s’inclouen com a sòl urbanitzat aquells sòls als quals els hi falta el compliment d’algunes obres d’urbanització. És a dir, per al cas comentat, es valoraria com a sòl urbanitzat però reduint el seu valor en atenció a las càrregues pendents.
Així doncs, haurà d’estar-se a la consolidació dels criteris jurisprudencials.
B. Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears
1. SENTÈNCIA NÚM. 136, DE 3 DE MARÇ DE 2015. RECURS D’APEL·LACIÓ NÚM. 132/2015. Ponent: Sra. Frigola Castillón. URBANISME. DISCIPLINA. DEMOLICIÓ. CRITERI DE PROPORCIONALITAT I EXECUCIÓ DE SENTÈNCIA.
Resum dels fets: declarada la nul·litat d’una llicència urbanística amb la qual es va construir un edifici d’habitatges en el casc urbà envaint 11,70 m2 de vial públic, l’Ajuntament, per evitar la traumàtica demolició d’aquests 11,70 m2 que sostenen l’edifici, ha optat per una successió d’actuacions per tal de no executar la Sentència.
Inicialment, l’Ajuntament va intentar desafectar els 11,70 m2 de vial públic argumentant per a això criteris d’oportunitat i legalitat, doncs l’edificació estava ja totalment finalitzada. No obstant l’anterior, els tribunals varen declarar la nul·litat d’aquesta desafectació.
Després, l’Ajuntament va concedir llicència al projecte de modificació, també per mantenir l’ocupació del vial, la qual cosa novament va ser anul·lada per la Sala.
En fase d’execució de la Sentència que anul·la la llicència i ordena la demolició, l’Ajuntament es resisteix a tota resolució judicial per fer efectiu el compliment de la Sentència, sempre invocant la desproporció que suposa la demolició enfront dels lleus perjudicis que causa a l’interès públic la invasió d’uns pocs metres de vial públic.
Fonamentació jurídica: «TERCERO: Ciertamente tanto la representación de C. A., S.L. como el Ayuntamiento de A. en su apelación, entienden que la medida de ejecución de la demolición parcial del edifico constituye una vulneración del principio de proporcionalidad. El Ayuntamiento expone los actos que ha venido ejecutando con anterioridad y posterioridad al dictado del Auto apelado. Explica que la medida afecta a la estructura del edificio y supone un coste desproporcionado para las arcas públicas que calcula en 528.603 euros. Y frente a ello los intereses generales no resultan perjudicados ya que no afecta al tráfico viario.
Ya se ha dicho que la edificación invade el vial público en un total de 11’70 m2, y sobre esa superficie se ha levantado un edificio que alberga 12 viviendas todas habitadas, dos estudios y garajes.
Edificar contraviniendo la normativa urbanística solamente puede llevar al efecto de la restauración de la legalidad que, en este caso pasaría por demoler parte del edificio, esto es, la parte que se ha edificado sobre esos 11’70 m2 que invaden el vial público. Y se considera que esa demolición parcial constituye una solución técnica compleja a nivel de forjados y de estructura del edificio, pues afecta a la cimentación del muro perimetral de las dos fachadas del edificio; afecta a once pilares y a su cimentación, afecta al círculo perimetral de hormigón armado que une los once pilares, a las vigas planas que unen esos once pilares, y afecta a parte de los forjados reticulares de todas las plantas de la edificación.
Aun y así y consciente la Sala de la dificultad que comporta esa restauración de la legalidad, aun y así, decíamos, no es posible dejar de ejecutar una sentencia firme que ha declarado y resuelto que la edificación invade un vial público. Y sea mucho o poco lo que ha sido objeto de construcción ilegal y causa de la anulación de la licencia, es preciso que “lo ilegal” sea repuesto y devuelto a la legalidad del planeamiento infringido. Y habrá que buscar la solución técnica constructiva más ajustada que adecue la realidad infringida y asegure la estabilidad del edificio.
En definitiva, esa dificultad técnica para armonizar la legalidad con la construcción edificada, no es causa de inejecución de la sentencia. […]
[…]
No se trata pues una cuestión de proporcionalidad de ejecución de una sentencia de demolición por ser más o menos costosa o gravosa la ejecución del fallo. La ilegalidad urbanística es la que es, y proclama la sentencia firme, y una de dos, o la sentencia deviene imposible de ejecutar, y ello ha de articularse conforme a lo establecido en la Ley Jurisdiccional en su artículo 105-2 en los términos y plazos en dicho artículo contemplados, o no es imposible de ejecutar, y ha de llevarse a efecto en sus estrictos términos, sea o no gravosa su ejecución. No es posible que en un estado de derecho se permita obviar ni eludir situaciones infractoras manifiestas de la legalidad urbanística, por mucho que estas sean grandes o pequeñas, fáciles de solucionar o técnicamente complejas y costosas, como al parecer ocurre en este caso. Lo cierto es que la legalidad urbanística infringida y constatada en un pronunciamiento jurisdiccional firme ha de ser restaurada».
Comentari: a l’execució de sentències que comporten demolició d’obres sempre es segueix un mateix patró: si la demolició deriva d’il·legalitat comesa pel propietari, les administracions públiques faciliten aquesta execució que es duu a terme sense dificultat alguna i sense importar els perjudicis que comportin al propietari infractor. Però si la demolició deriva d’una il·legalitat comesa per l’administració pública que va concedir la llicència que no hauria d’haver donat, llavors l’execució de la sentència s’enfronta a la resistència continuada de l’administració que la va atorgar.
Aquesta oposició a la demolició no deriva de dificultats tècniques o constructives, sinó de les conseqüències econòmiques que per a l’administració suposa el reparar el seu error. Des de la perspectiva municipal, es considera que per als interessos públics és millor mantenir les obres il·legals que no demolir-les i indemnitzar el propietari de bona fe que va construir confiat en la llicència concedida. Per això s’invoca davant els tribunals el principi de proporcionalitat.
En el cas comentat, l’Ajuntament va considerar que la solució al problema derivat d’una edificació que ocupa la via pública no era la de demolir la part de l’obra que l’envaïa, sinó la de desafectar el terreny envaït i incorporar-lo a l’edificació. Però la Sentència diu que llevat que concorri un supòsit d’impossibilitat material o legal d’executar la sentència (art. 105.2 LRJCA), no pot impedir-se l’execució de la sentència per raons de suposada proporcionalitat, doncs ja veiem que les dificultats de l’execució per a l’Ajuntament, són de simple ordre econòmic.
El mateix dilema s’aprecia en la STSJIB núm. 319, de 6 de maig de 2015 (rec. 400/2011) en la qual es declara la nul·litat d’una modificació del PGOU de Llucmajor que suprimeix una norma de reculada per legalitzar així un col·legi públic ja construït que no la respectava. La demolició parcial d’un col·legi públic perquè una de les seves façanes no respecta la reculada certament afecta els interessos generals, però com diu aquesta Sentència, més els afecta que la conseqüència sigui la de no reparar actuacions il·legals. Dèiem que «No puede confundirse la necesidad de que las disposiciones urbanísticas satisfagan el interés general con la insinuación de que, en el caso, el interés general sólo se satisface si se permite una Modificación que evite una demolición parcial de un colegio público, con el quebranto económico y social que ello comporta. La contrariedad a los intereses generales se presenta cuando una obra proyectada y construida al margen del planeamiento entonces vigente, condicione el que se ha de aprobar con posterioridad, alterando los racionales y coherentes parámetros urbanísticos de la zona.»
Els òrgans judicials no són insensibles a les conseqüències traumàtiques de certes demolicions, però una vegada que se comença el camí d’eludir l’execució de les sentències per raons d’oportunitat, no fan falta el tribunals de justícia.
2. SENTÈNCIA NÚM. 381, DE 3 DE JUNY DE 2015. RECURS D’APEL·LACIÓ NÚM. 80/2015. PONENT: Sr. Socías Fuster. URBANISME. DISCIPLINA. CADUCITAT O PRESCRIPCIÓ DE L’ORDRE DE DEMOLICIÓ. CANVI DE DOCTRINA.
Resum dels fets: en data 22 d’abril de 1993 l’Ajuntament de Palma ordenà a un propietari la demolició de determinades obres il·legals però no va fer res més fins que el 26 de març de 2013 (gairebé 20 anys després) acordà començar de nou el procediment d’execució subsidiària per a la demolició d’aquelles obres.
El propietari va recórrer invocant la prescripció de l’acció per executar l’ordre de demolició o la caducitat d’aquesta.
El Jutjat li va donar la raó i la Sala, rectificant el criteri mantingut en sentències anteriors, entén que l’ordre de demolició sí està subjecta a termini d’eficàcia. Concretament a un termini de 15 anys.
Fonamentació jurídica: «Pues bien, entendemos que el mencionado criterio lo debemos rectificar por otro más acorde con doctrina del Tribunal Supremo que si bien ya se había apuntado en una antigua sentencia de 5 de junio de 1987, dicha doctrina se ha consolidado por otras posteriores como la de 25 de marzo de 2002 (rec. 1017/1999).
En particular, las sentencias del TS de 25 de noviembre de 2009 (rec. 6237/2007) y 29 de diciembre de 2010 (rec. 500/2008), en relación al plazo de caducidad de la acción para instar la ejecución de una sentencia firme que acordaba la demolición de una obra, indican que debe estarse al plazo general de 15 años del Código Civil, por lo que es evidente que carece de sentido mantener que la orden de demolición acordada por la Administración no esté sujeta a plazo de eficacia, mientras que sí lo esté la que emana de órgano jurisdiccional.
Son los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3º de la CE) los que motivan que a falta de legislación específica al respecto (la norma urbanística autonómica o subsidiaria estatal) o a falta de norma reguladora del procedimiento administrativo general, se acuda en último término al plazo de prescripción de los quince años que, para las obligaciones personales, establece el art. 1.964 del Código Civil. Es decir, el destinatario de la orden de demolición tiene obligación de cumplirla durante al menos 15 años y la inactividad de la Administración durante este plazo, no realizando actuaciones tendentes a exigir dicho cumplimiento, provoca la extinción de la obligación del que recibió la orden.
Queda así rectificada la doctrina mantenida por esta Sala en las sentencias antes mencionadas.»
Comentari: la Sentència té la seva importància quan suposa un canvi de doctrina de la Sala que fins llavors considerava que una ordre de demolició dictada per l’Administració no perdia eficàcia pel transcurs del temps. És cert que no hi ha cap precepte normatiu que estableixi termini de caducitat o prescripció específic per a les ordres d’execució administratives, però no admetre l’extinció dels seus efectes condueix a una insofrible contradicció pel que fa a les ordres de demolició procedents dels òrgans judicials que, de conformitat amb les sentències del TS abans esmentades, sí estan subjectes a termini.
3. SENTÈNCIA NÚM. 451, DE 29 DE JUNY DE 2015. RECURS NÚM. 269/2014. PONENT: Sra. Ortuño Rodríguez. ORDENANCES MUNICIPALS DE RENOUS I LIMITACIÓ D’HORARI PER A CONSTRUCCIONS A L’ESTIU.
Resum dels fets: una associació de constructors recorre una ordenança municipal de protecció del medi ambient de l’Ajuntament de Calvià que, en determinades zones de gran afluència turística i a l’estiu, restringeix al mínim (2,5 hores al dia dels laborables) la possibilitat d’executar obres que produeixen renous o vibracions molestes de difícil o impossible correcció.
L’associació recurrent invoca que en interès d’un sector econòmic (el turisme) es restringeix desproporcionadament l’exercici en un altre (la construcció) que durant 6 mesos a l’any no pot iniciar obres d’edificació.
La Sentència permet la limitació horària per a determinades actuacions constructives.
Fonamentació jurídica: «El artículo 23.8 no vulnera el artículo 48.1 de la Ley Balear 1/2007, en cuanto este precepto permite la limitación de horario, no de cualquier actividad de obras y construcciones en la vía pública, sino sólo respecto de actuaciones especialmente ruidosas, definidas como aquellas obras en las que se utilice cierta maquinaria cuyo nivel de emisión sonora puede superar los límites establecidos, para una época del año, que se califica como estival (del 1 de mayo al 31 de octubre) y en ciertas zonas del municipio ubicadas en el perímetro declarado como “de gran afluencia turística”.
Esta limitación de horario de 10.30 a 13 horas de lunes a viernes para el empleo de la maquinaria mencionada, si bien supone una notable restricción de las horas en las que se puede hacer uso de estas herramientas, sin embargo no implica una prohibición del uso de las mismas, interdicción que sí vulneraría el artículo 6 del Real Decreto 212/2002 y el artículo 9.4 de la Ley Balear 1/2007.
El Tribunal Supremo, en la Sentencia de 27 de noviembre de 2009 ha bendecido el establecimiento de este tipo de limitaciones en Ordenanzas municipales, confirmando la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 28 de septiembre de 2005, en relación con la Ordenanza de Calpe sobre protección del medio ambiente urbano contra la emisión de ruidos y vibraciones en el término municipal.»
Comentari: la Sentència realitza una detallada anàlisi de les competències municipals per a la imposició de limitacions horàries a les activitats de construcció que generin renous molests. És important quan modifica parcialment el criteri d’una anterior de la mateixa Sala (núm. 280/2012, de 17 d’abril) que va considerar contrària als art. 9 i 48 de la Llei balear 1/2007 la prohibició en període d’estiu i a qualsevol hora d’obres «que requereixin l’ús de mitjans mecànics, eines de treball i/o maquinària que per les seves característiques produeixin efectes sonors, vibracions o pols i que ocasionin molèsties o perills de difícil o impossible correcció, tals com a martells pneumàtics, compressors, picadores, radials, serres mecàniques, etc.».
En definitiva, s’estima conforme a dret l’establiment d’una limitació horària, i més quan el TS en la Sentència esmentada de 27 de novembre de 2009 admet fins i tot la prohibició absoluta durant els mesos d’estiu d’aquelles obres més molestes (fonaments amb maquinària pesada) al contrari del que havíem dit en la nostra Sentència núm. 280/2012, de 17 d’abril.
4. SENTÈNCIA NÚM. 588, DE 7 D’OCTUBRE DE 2015. RECURS NÚM. 338/2013. Ponent: Sr. Socías Fuster. FUNCIÓ PÚBLICA. JUBILACIÓ FORÇOSA. DRET A MANTENIR-SE EN SERVEI ACTIU I RESPONSABILITAT PATRIMONIAL DE L’ADMINISTRACIÓ.
Resum dels fets: un funcionari de la Comunitat Autònoma de Illes Balears amb més de 65 anys, i al que l’Administració li havia reconegut la prolongació de la seva permanència en el servei actiu, es veu obligat a jubilar-se abans d’arribar als 70 anys, en aplicació del Decret llei balear 5/2012, d’1 de juny. Aquest Decret llei estableix que les autoritzacions de prolongació ja concedides s’entenen que ho són per anualitats, per la qual cosa a partir de la seva entrada en vigor i una vegada finalitzat el període de prolongació anual en curs, la jubilació esdevé obligatòria.
El recurrent —a diferència d’altres supòsits similars— no discuteix la constitucionalitat de la mesura, però considera que tenia un dret consolidat a jubilar-se als 70 anys, de manera que l’alteració legislativa en el règim de prolongació en el servei actiu i conseqüent jubilació abans de l’esmentada edat, li causa uns perjudicis que han de ser indemnitzats pel legislador.
La Sentència rebutja el dret a la indemnització pretesa.
Fonamentació jurídica: «Es cierto que, para el recurrente, la normativa administrativa vigente al momento de autorizarle la prolongación en el servicio activo (Resolución de la Secretaría de Estado de 31 de diciembre de 1996) situaba el fin de la prolongación en la fecha del cumplimiento de los 70 años o en el momento en que el funcionario solicitase poner fin a la prolongación en el servicio activo, pero lo relevante es que dicha norma, por lo arriba expuesto, no concedía un derecho, sino una simple expectativa condicionada a la no alteración del régimen jurídico.
El recurrente considera que el legislador podía —de futuro— rebajar la edad máxima de prolongación en el servicio, pero no para los funcionarios que se encontraban en situación de prolongación ya concedida. Pero a nuestros efectos, la consecuencia jurídica es la misma en el supuesto de alteración legislativa que rebaja la edad de jubilación y frustra las expectativas del funcionario confiado en la pervivencia del régimen anterior, con la situación de alteración legislativa que igualmente rebaja la edad máxima de prolongación en el servicio activo.
El art. 67,3º de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), ya indica que la prolongación de la permanencia en el servicio activo hasta el máximo de los 70 años, lo será “en los términos de las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto”, por lo que lo indicado en aquella Resolución de 1996 debe ceder ante dichas leyes posteriores que, como analizaremos, permiten alterar el régimen estatutario de la jubilación sin que ello suponga vulneración de inexistentes derechos adquiridos.
[…]
En cuanto a la posibilidad de que esa modificación causara un perjuicio económico a la parte susceptible de ser resarcido económicamente por la vía de la responsabilidad patrimonial, como aquí expone la parte y por ello así lo reclama, ya ha sido también tratado de forma reiterada y constante por el TS en sentencias por todas de 12 de septiembre de 2003 (recurso 129/2002) y 1 de julio de 2003 (recurso 19/2002) desechando tal posibilidad, precisamente por tratarse de meras expectativas del funcionario, y no otra cosa es haber tenido reconocido la prolongación de funciones una vez hubiera cumplido la edad legal de 65 años, expectativas que han de armonizarse con la aplicación de la ley vigente, que en este caso y en atención a lo establecido en el Decreto-Ley CAIB nº 5/2012 imposibilita dicha prolongación del servicio activo excepto en los tres casos que contempla el artículo 9-1 de dicho Decreto.
En este sentido hay que recordar la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en su sentencia número 42/1986, de 10 abril (LA LEY 563-TC/1986) cuando manifiesta que “… lo que se prohíbe en el artículo 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos en situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad sino al de la protección que tales derechos, en el supuesto de que experimenten alguna obligación, hayan de recibir”. Por lo que la prohibición de la retroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados a las expectativas, que es lo que ocurre con la eventualidad de que la prolongación en el servicio activo que se disfruta, se extienda hasta determinado momento.
En definitiva, examinado el art. 9 del DL CAIB 5/2012 desde todas sus vertientes, no se advierte que con la misma se menoscabe derecho alguno del recurrente, que merezca ser indemnizado. Sencillamente porque no tenía derecho a que la prolongación en el servicio activo de la que disfrutaba, se extendiese hasta los 70 años.»
Comentari: diverses sentències recents del TSJIB tracten els efectes del cessament d’una prolongació en el servei actiu a qui ja se li havia reconegut aquesta prolongació en aconseguir-se l’edat dels 65 anys. Especialment, amb relació al personal estatutari dels serveis de salut (vegeu la Sentencia núm. 1/2015, de 14 de gener en el recurs núm. 418/2013). La problemàtica sorgeix d’una línia de jurisprudència no massa clara ja que primer el TS reconeixia la pròrroga en el servei actiu com un dret subjectiu del funcionari, encara que matisés que era un dret condicionat a les necessitats organitzatives (vegeu la STS de 10 de març de 2010 en rec. 18/2008). Després (STS de 9 d’octubre de 2014 en recurs núm. 1754/2013) ja indica que «El Art. 26.2 de la Ley 55/2003 no establece un derecho a la prórroga en el servicio hasta los 70 años».
Si es configurés la pròrroga en el servei actiu com un dret del funcionari, la norma posterior que limités aquest dret consolidat i reconegut, seria una norma restrictiva de drets que comportaria dret a indemnització, però el TSJIB aplica com a criteri rector en tota la problemàtica la idea que la jubilació forçosa als 65 anys és la regla general i la pròrroga en el servei actiu és l’excepció (seguint el que diu l’Interlocutòria del TC núm. 85/2013, de 23 d’abril). Descartat que la pròrroga sigui un dret, i essent per tant una excepció, la seva retallada en la prolongació excepcional en el servei actiu no genera lesió indemnitzable.
Qui ingressa a la funció pública en un moment en el qual la norma preveu una concreta edat de jubilació (ara 65 anys) no té dret a exigir que aquesta previsió quedi congelada fins que aconsegueixi aquesta edat. Per tant, és perfectament possible que abans d’arribar a la jubilació se li apliqui una nova norma que allargui o escurci l’edat de jubilació i el funcionari no pot reclamar el dret a jubilar-se a la data fixada al moment en què va entrar a la funció pública. Per la mateixa raó, tampoc a qui als 65 anys se li autoritza (excepció) la pròrroga en el servei actiu té dret al fet que aquesta pròrroga es mantingui fins a l’edat prevista en la norma vigent al temps en què se li va donar la pròrroga. La raó d’això és que no tenia un dret consolidat a mantenir la pròrroga fins a una determinada edat, sinó una simple expectativa en què la norma no s’alteraria i amb això se li permetria continuar fins a determinada edat. Configurada com a simple expectativa, l’anticipació de l’edat de jubilació constitueix legítima modificació del règim estatutari que no produeix a l’afectat una lesió que hagi de ser indemnitzada.
Al marge del règim de la responsabilitat patrimonial, certament s’haurà d’estar atent a la jurisprudència del TS en matèria de permanència en el servei actiu del personal estatutari dels serveis de salut ja que podria corregir el criteri d’aquest TSJIB expressat en la Sentència núm. 1/2015, de 14 de gener. Vegeu les posteriors sentències del TS de 15 de juliol de 2015 (rec. 1729/2014) i de 30 d’octubre de 2015 (rec. 2550/2014) que, en la pràctica, converteix la pròrroga en la regla general i la seva limitació haurà de ser motivada, de tal manera que la falta de motivació en la denegació de la pròrroga arrossega el dret a gaudir-la.