LA HISENDA DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS EN EL NOU ESTATUT D’AUTONOMIA

ESTUDIS

LA HISENDA DE LA COMUNITAT AUTÒNOMA DE LES ILLES BALEARS EN EL NOU ESTATUT

D’AUTONOMIA Carmen Fernández González

Professora titular de dret financer i tributan Universitat de les Illes Balears [1]

I. Introducció

La regulado de la hisenda en el nou Estatut d’autonomia de les Illes Balears, aprovat mitjançant la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, s’efectua en el títol VIII, denominat «Finançament i Hisenda», concretament en els articles 120 a 138, i en les disposicions addicional quarta i transitòria tercera. A més, s’ha de tenir present que l’ordenació de la hisenda de la Comunitat Autònoma també figura com a competència exclusiva a l’apar­tat 28 de l’article 30. El títol VIII s’estructura en quatre capítols, dedicats, respectivament, als principis generals, als recursos, als pressuposts generals i al finançament i les hisendes dels consells insulars.

L’objecte d’aquest treball consisteix en efectuar una anàlisi crítica de les principals novetats que aquesta regulació pot suposar, més que en realitzar un comentari sistemàtic complet de cada un dels preceptes que la integren. Per aquesta raó, els temes que s’hi abordaran tot seguit són els relatius als principis generals del finançament, al compromís d’inversió estatal a les Illes Balears i a l’Agència Tributària.

D’entrada, pot resultar sorprenent comprovar que, al nou Estatut, s’han suprimit els preceptes dedicats als tributs propis (article 61), a les taxes (article 62), a les contribucions especials (article 63), als recàrrecs (article 64), al percentatge de participació en imposts estatals (article 65) i a les competències financeres del Parlament, excepte les pressupos­tàries (article 71) i a les del Govern (article 72). Això implica, necessàriament, la seva subs­titució per d’altres, ja que el nombre total d’articles dedicats a la matèria que ens ocupa és, actualment, de 19, quan a l’Estatut de 1983 era de 18. Entre aquests nous preceptes es troben, precisament, els dedicats a la regulació dels principis del finançament, al compromís d’inversió estatal i a l’Agència Tributària.

Ara bé, s’ha de tenir present que els preceptes eliminats, en general, no feien més que reiterar distints continguts de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autòno­mes (LOFCA)1, per la qual cosa la seva supressió no provoca cap conseqüència jurídica, ans [2]

al contrari, pot resultar útil en tant que suposa fugir de la tècnica coneguda com a lege repetita, criticada fins i tot pel mateix Tribunal Constitucional2. En aquest punt, interessa deixar apuntada la dada de que el nou Estatut efectua nombroses remissions a la LOFCA, concretament, un total de 7 vegades.

Aquesta circumstància també pot posar en relleu la nostra tesi que defensa que, en el nou text estatutari, els aspectes propis del Dret financer i tributari han quedat una mica relegats en front d’altres més econòmics o de garantia d’un nivell suficient de finança­ment, independentment de les figures tributàries que l’asseguren.

Convé assenyalar, també, en aquests prolegòmens, la presència estatutària de certes normes o expressions clarament supèrflues o d’altres que resulten inapropiades des del punt de vista lingüístic, de la tècnica legislativa o de la dogmàtica financera i tributària.

Formarien part del primer bloc, és a dir, el de les normes supèrflues, l’article 127.2, en tant que afirma que «La Comunitat Autònoma de les Illes Balears té competència per ordenar i regular la seva hisenda», ja que, com hem enunciat abans, a l’article 30.28 dedi­cat a les competències exclusives de la Comunitat Autònoma, ja hi figura l’ordenació de la hisenda de la Comunitat Autònoma, d’acord amb el que s’estableix a l’Estatut. També l’article 130.3 («La Comunitat Autònoma de les Illes Balears participarà en el rendiment dels tributs estatals cedits, d’acord amb el que estableixi la llei orgànica a què es refereix l’article 157.3 de la Constitució espanyola»), perquè suposa una reiteració d’allò que preveu l’article 129, a l’apartat 1 («La Comunitat Autònoma de les Illes Balears participa en el rendiment dels tributs estatals cedits en els termes establerts per la llei orgànica prevista a l’article 157.3 de la Constitució»). Finalment, també la disposició addicional cinquena reitera els principis ja enumerats en els articles 137 i 138.

En el segon, s’inclourien aspectes com, per exemple, el nom donat al títol VIII que ens ocupa, «Finançament i Hisenda», que pot resultar certament reiteratiu o acumulatiu.

«1. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

  1. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado.
  2. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales, en los supuestos en que dicha legis­lación lo prevea y en los términos que la misma contemple. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de aquellas Corporaciones, de modo que no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro.
  3. Cuando el Estado, en virtud de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminu­ción de ingresos, instrumentará las medidas de compensación adecuadas a favor de las mismas».
  4. Per exemple, vegeu l’STC 341/2005.

També pot resultar xocant l’article 124 del nou Estatut, intitulat «Responsabilitat fiscal», ja que, d’entrada, el seu contingut no té cap relació amb aquest tema, ja que fa referència als principis de generalitat, justícia, equitat, progressivitat i capacitat econòmica, «en els termes que determina la Constitució i la llei orgànica prevista a l’article 157.3 de la Cons­titució», això és, la LOFCA. Doncs bé, ni la Constitució ni la LOFCA mencionen els princi­pis de justícia i d’equitat, per la qual cosa el precepte esdevé certament estrany. Aquesta opinió es reafirma en l’anàlisi del seu apartat 2 que estableix el següent «A l’àmbit finan­cer, la Comunitat Autònoma de les Illes Balears actua d’acord amb els principis d’eficàcia i eficiència i promou la cohesió i el benestar social, el progrés econòmic i la sostenibilitat ambiental». En la nostra opinió, els principis d’eficàcia i d’eficiència no són exclusius de l’àmbit financer i els grans objectius de cohesió i benestar socials, progrés econòmic i sostenibilitat ambiental, menys encara.

A l’article 133, dedicat a l’Agència Tributària, tant l’apartat 2 com el 4, es refereixen a «la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció»; l’ordre lògic i tècnicament correcte d’aquesta enumeració seria «gestió, liquidació, recaptació…», perquè no és possible recaptar allò que, prèviament, no s’ha liquidat[3].

És igualment destacable que, en els articles 133.5 i 134, s’empra l’expressió «contri­buents» de forma poc precisa i, en tot cas, no ajustada ni a les categories dogmàtiques ni a les previsions legals contingudes a la Llei general tributària (LGT). En efecte, com és sabut, tradicionalment, el contribuent era una classe de subjecte passiu en el Dret tribu­tari, juntament amb el substitut. Per la seva banda, la LGT actualment vigent ha obviat, en certa mesura, la categoria de subjecte passiu i ha optat per la més ampla, però doctrinal- ment discutible, d’obligats tributaris (article 35). Entre aquests, hi figuren els contribuents, els substituts, els obligats a efectuar pagaments fraccionats, els retenidors, els obligats a practicar ingressos a compte, els obligats a repercutir, els obligats a suportar la repercus­sió, els obligats a suportar la retenció, els obligats a suportar els ingressos a compte, els successors i els beneficiaris de supòsits d’exempció, devolució o bonificacions tributàries, quan no tenguin la condició de subjecte passiu; a més d’aquells als quals la normativa tributària imposi el compliment d’obligacions formals; les herències jacents, les comunitats de béns i altres entitats que, mancades de personalitat jurídica, constitueixen una unitat econòmica o un patrimoni separat susceptible d’imposició; i, finalment, els responsables al quals fa referència l’article 41 de l’LGT. Al nostre entendre, per tant, els redactors de l’Estatut haurien d’haver utilitzat l’expressió «obligat tributari» i no contribuent, perquè aquest darrer és, només, un dels possibles obligats. No obstant això, pensam que la norma

pretén ser d’aplicació a tots els obligats tributaris i no només específicament als contri­buents. Potser els redactors s’hi varen referir de manera no tècnica.

També, per altres motius, la redacció de l’article 134 resulta francament millorable pel que fa a la revisió en via administrativa de les reclamacions que els contribuents puguin interposar contra «l’aplicació dels tributs dictats per l’Agència Tributària de les Illes Bale­ars en aquells tributs que gestioni directament». Òbviament, l’Agència Tributària de les Illes Balears ni cap altra «dicten tributs», en tot cas dicten actes de gestió tributària, els quals són òbviament recurribles.

En el capítol III del títol VIII, l’Estatut regula els pressuposts generals de la Comunitat Autònoma. Aquí hi trobam dues vegades l’expressió en plural, a la mateixa denominació del capítol i a l’apartat 3, de l’article 135, i altres dues en singular, als apartats 1 i 2. Lògi­cament, hauria estat desitjable la unificació de criteri en aquesta matèria, sobre tot d’acord amb l’establert a l’article 134 de la Constitució espanyola i als articles 17 i 21 de la LOFCA. Simplement com a curiositat, en aquest mateix article 135 el verb constituir s’ha utilitzat dues vegades.

L’expressió continguda a l’article 137.4, segons la qual les transferències o delegacions de competències entren en vigor, podria haver estat més encertada si hagués tengut en compte que allò que entra en vigor o comença a vigir, més pròpiament, són sempre les normes jurídiques i no la matèria que regulen.

El principi d’autonomia financera, referit als consells insulars, figura com a principi rector a l’article 137.1, però no a l’article 138, quan es parla del principis que han de fona­mentar el règim de finançament d’aquests ens. A més, en aquests dos preceptes nova­ment reapareix la diferència entre hisenda i finançament, apuntada anteriorment.

A la disposició addicional sisena, reguladora del règim especial insular de les Illes Bale­ars, la redacció dels distints apartats no resulta adequada, ja que l’apartat tercer es remet al segon i parla de la seva aplicació, però no se sap a quina aplicació es refereix.

A la disposició transitòria tercera, apartat 3, l’expressió «presentació dels pressuposts generals de l’Estat» s’hagués pogut millorar fent referència a la presentació del projecte de llei de pressuposts generals de l’Estat, d’acord amb l’article 134 de la Constitució espanyola.

  1. Els principis generals del finançament

Contemplats a l’article 120.2 de l’Estatut d’autonomia, són els següents:

  1. Autonomia financera.
  2. Lleialtat institucional.
  3. Solidaritat, equitat i suficiència financera, atenent el reconeixement específic del fet diferencial de la insularitat, per tal de garantir l’equilibri territorial, i de la pobla-

ció real efectiva, determinada d’acord amb la normativa estatal, així com l’evolu- ció d’aquesta.

  1. Responsabilitat fiscal.
  2. Coordinació i transparència en les relacions fiscals i financeres entre les adminis­tracions publiques.
  3. Garantía de finançament dels serveis educatius, sanitaris i socials en els termes prevists a l’article 123.2 de l’Estatut.
  4. Prudència financera i austeritat.

No hem d’oblidar que el marc general en el qual s’han de tenir presents aquests prin­cipis figura a l’apartat 1 de l’article 120, segons el qual «Les relacions d’ordre tributari i financer entre l’Estat i la Comunitat Autònoma es regulen per la Constitució, el present Estatut i la Llei orgànica prevista a l’apartat 3 de l’article 157 de la Constitució».

Doncs bé, el principi d’autonomia financera, consagrat a l’article 156 de la Constitu­ció i a l’article 1 de la LOFCA, ja apareixia, lògicament, a l’article 58 de l’Estatut de 1983. El mateix es pot afirmar del principi de solidaritat (art. 2, 138 i 156 CE; art. 2.1.c de la LOFCA i art. 58.3 de l’Estatut de 1983). En canvi, la resta de principis suposen una autèn­tica novetat.

El principi de lleialtat institucional no apareix recollit, com a tal, a la Constitució espan­yola de 1978 ni als estatuts d’autonomia que varen ser aprovats posteriorment. La LOFCA, en la redacció original de 1980, tampoc no hi feia cap referència. Va ser la Llei orgànica 7/2001, de 27 de desembre, de modificació de la LOFCA, la que incorporà la lletra e) a l’apartat 2 de l’article 2, segons la qual l’activitat financera de les comunitats autònomes s’exercirà d’acord amb el principi de lleialtat institucional[4]. Així s’estableix que aquest «determinarà la valoració de l’impacte, positiu o negatiu, que puguin suposar les actua­cions de l’Estat legislador en matèria tributària o l’adopció de mesures d’interès general, que eventualment facin recaure sobre les comunitats autònomes obligacions de despesa no previstes a la data d’aprovació del sistema de finançament vigent, i que hauran de ser objecte de valoració anual quant al seu impacte, tant en matèria d’ingressos com de despeses, pel Consell de Política Fiscal i Financera de les Comunitats Autònomes».

Aquesta ha estat, sens dubte, la font de la qual ha derivat la regulació del repetit prin­cipi als estatuts d’autonomia aprovats des de l’any 2006, això és, l’Estatut d’autonomia de

la Comunitat Valenciana, l’Estatut d’autonomia de Catalunya, l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, l’Estatut d’autonomia d’Andalusia i l’Estatut d’autonomia d’Aragó[5].

En efecte, totes aquestes normes contemplen, per primera vegada, el principi de lleial­tat institucional. Algunes d’elles no només referides a les qüestions de finançament, sinó en un àmbit molt més ampli. Així succeeix en el cas d’Andalusia, ja que el seu Estatut el situa en quatre preceptes diferents: l’article 90, l’estableix com a principi d’organització administrativa; l’article 93.1, el proclama com un dels principis que hauran de ser tenguts en compte a l’hora de fixar les transferències als ajuntaments andalusos per part de la Comunitat Autònoma; l’article 133.1, l’enumera com a principi d’actuació i de gestió de competències; i, finalment, l’article 175, el qualifica de principi general de la hisenda auto­nòmica. També l’Estatut d’autonomia d’Aragó ha seguit aquesta línea i hi trobam la lleial­tat institucional als articles 62.2 -dedicat als principis d’organització i funcionament de l’Administració-, 103.1 -principis de la hisenda de la Comunitat Autònoma-, i 107.4 -referit a les transferències-. L’Estatut d’autonomia de Catalunya a l’article 3, sota la denominació de marc polític, afirma que «Les relacions de la Generalitat amb l’Estat es fonamenten en el principi de lleialtat institucional mútua»; i a l’article 201.2 es refereix a la lleialtat com a principi rector del finançament de la Generalitat; finalment, el seu article 209 està dedicat íntegrament al repetit principi, amb la redacció següent:

«1. D’acord amb el principi de lleialtat institucional, s’ha de valorar l’impacte financer, positiu o negatiu, que les disposicions generals aprovades per l’Estat tenguin sobre la Generalitat o les aprovades per la Generalitat tenguin sobre l’Estat, en un període de temps determinat, en forma d’una variació de les necessitats de despesa o de la capacitat fiscal, a fi d’establir els mecanismes d’ajustament necessaris.

  1. Les dues administracions s’han de facilitar mútuament l’accés a la informació esta­dística i de gestió que sigui necessària per a exercir millor les competències respectives, en un marc de cooperació i transparència».

En canvi, l’Estatut de la Comunitat Valenciana només hi conté una referència, la de l’article 59.3, en la què s’afirma que les relacions amb l’Estat i amb altres comunitats autò­nomes hauran d’estar presidides pel principi de lleialtat institucional.

L’Estatut de les Illes Balears de 2007, en l’article 122, titulat «Lleialtat institucional i modificació del sistema tributari espanyol», estableix que:

«1. D’acord amb el principi de lleialtat institucional, es valorarà l’impacte financer, positiu o negatiu, que les disposicions generals aprovades per l’Estat tenguin sobre les Illes Balears o les aprovades per les Illes Balears tenguin sobre l’Estat, en un període de temps

determinat, en forma d’una variado de les necessitats de despesa o de capacitat fiscal, amb la finalitat d’establir els mecanismes d’ajustaments necessaris.

  1. En el cas de reforma o modificació del sistema tributari espanyol que impliqui una supressió de tributs o una variació dels ingressos de les Illes Balears, que depenen dels tributs estatals, la Comunitat Autònoma de les Illes Balears té dret que l’Estat adopti les mesures de compensació oportunes perquè aquesta no vegi reduïdes ni minvades les possibilitats de desenvolupament de les seves competències ni del seu creixement futur.
  2. Ambdues administracions es facilitaran mútuament l’accés a la informació estadís­tica i de gestió, necessària per al millor exercici de les respectives competències, en un marc de cooperació i transparència».

Com s’aprecia fàcilment de la simple lectura del precepte, els seus apartats 1 i 3 són pràcticament idèntics als de l’article 209 de l’Estatut de Catalunya -abans transcrit-, llevat d’alguns matisos lingüístics.

Per la seva banda, tampoc els principis d’equitat i suficiència no figuren a la Constitu­ció espanyola. Va ser també la LOFCA la que es referí, per primera vegada, al principi de suficiència pel que fa a les comunitats autònomes, concretament al seu article 2.1 .d). Del d’equitat, no se’n troba cap exemple fins als nous estatuts aprovats recentment.

El mateix es pot afirmar del principi de responsabilitat fiscal -al qual ja ens hem refe­rit més amunt-, de la transparència, de la garantia de finançament o de la prudència financera i l’austeritat. La majoria dels nous estatuts han incorporat aquests principis com a principis generals del finançament. Així es pot comprovar analitzant els articles 201 de l’Estatut de Catalunya, 175 del d’Andalusia i 103 del d’Aragó. No apareixen reflectits, en canvi, a l’Estatut de la Comunitat Valenciana.

Per no cansar el lector amb la cita de tots i cada un d’aquests preceptes, pensam que serà més oportú efectuar una anàlisi conjunta que ens permeti reflexionar sobre la raó de ser d’aquestes novetats normatives i el seu encaix en el sistema de finançament autonò­mic dissenyat per la Constitució de 1978.

Com s’acaba d’afirmar, en els nous Estatuts es pot constatar una preocupació evident per potenciar els mecanismes que permetin garantir a la comunitat autònoma respectiva que disposarà dels recursos suficients per desenvolupar les competències que té assumi­des. Òbviament, no es vol afirmar amb això que els primers Estatuts no mostrassin cap preocupació per aquesta qüestió, però sí que l’enfocament o el prisma sota el qual es feia era diferent. No cal recordar que, en els moments posteriors a l’aprovació de la Constitu­ció i de la LOFCA, les normes estatutàries, a l’àmbit financer que a nosaltres ens interessa, destacaven, bàsicament, per contenir l’enumeració de les classes d’ingressos que els corresponien -tributs propis, tributs cedits, percentatge de participació, etc-, d’acord amb el bloc de la constitucionalitat. L’evolució històrica produïda des d’aleshores ha posat de manifest que aquest sistema no resultava suficient, en el sentit que les comunitats han

anant demandant més i més recursos procedents de l’Estat, especialment pel que fa als relacionats amb la inversió estatal en infraestructuras[6] (sobre aquesta qüestió hi tornarem més endavant). Paral·lelament, l’ampliació dels tributs cedits i la possibilitat que les auto­nomies disposassin de capacitat normativa sobre aquestes figures no ha solucionat el problema de la manca de finançament.

Per això, en aquesta segona etapa de normado estatutària, s’ha posat especial èmfasi en la incorporació de nous principis que permetin assolir el nivell de finançament adequat i de preceptes, el contingut dels quals estava certament implícit en el sistema anterior, com per exemple, l’article 121, en els seus apartats 2 i 3, que determinen que «La Comunitat Autònoma de les Illes Balears té la capacitat per determinar el volum i la composició dels seus ingressos en l’àmbit de les seves competències financeres, així com per fixar l’afecta­ció dels seus recursos a les finalitats de despesa que decideixi lliurement» i que «disposa de plena autonomia de despesa per poder aplicar lliurement els seus recursos a les finali­tats que, d’acord amb les directrius polítiques i socials, determinin les seves institucions d’autogovern». Al respecte d’això, s’ha de dir, insistim, que amb l’Estatut anterior també la Comunitat Autònoma tenia la capacitat i l’autonomia a què es fa referència ara de forma explícita i, per altra banda, el citat apartat 3 no fa més que reiterar allò previst a

l’apartat 2. Finalment, pel que fa als tipus d’ingressos, s’ha optat per una remissió a la LOFCA i no per la reiteració d’allò que aquesta Llei ja determina.

  1. El compromís d’inversió estatal

Com ja s’havia anunciat, ens detendrem ara breument en l’anàlisi dels denominats dèficits històrics i el seu tractament estatutari. Des del nostre punt de vista, el que resulta clar és que no estam en presència d’un mecanisme de finançament autonòmic en sentit estricte, és a dir, que no suposa una major aportació de diners per a la comunitat autò­noma, ni majors ni noves competències en matèria de normació, gestió o recaptació tribu­tàries, sinó que està directament i únicament relacionat amb la despesa pública de l’Estat realitzada al territori de la respectiva comunitat autònoma. Dit amb unes altres paraules, estam parlant d’inversions de l’Estat territorialitzades comunitat per comunitat en infraes­tructuras, transports, medi ambient, recerca més desenvolupament més innovació, etc., però òbviament de recursos la destinació dels quals no serà decidida pels òrgans compe­tents de la pròpia comunitat, la qual només gaudeix de la possibilitat de proposició dels convenis oportuns per a l’execució dels programes i accions estatals (vegeu la disposició transitòria novena, apartat 2, de l’Estatut de les Illes Balears).

Aquestes clàusules estatutàries suposen, per tant, l’assumpció, per part de l’Estat, d’uns compromisos d’inversió pública estatal durant uns períodes de temps determinats, encaminats a actualitzar i homogeneïtzar les partides globals destinades fins aleshores a les finalitats enunciades. Concretament, en el cas de les Illes Balears, el període fixat és de set anys, com a màxim, sempre que abans no es produeixi la modificació de la Llei 30/1998, de 29 de juliol, del règim especial de les Illes Balears. Entenem que el dit perí­ode fa referència a set anys des de l’entrada en vigor de l’Estatut. També la inversió de l’Estat a Catalunya en infraestructures, exclòs el Fons de Compensació Interterritorial, contemplada a la disposició addicional 3a del seu Estatut, i a Andalusia està referida al mateix període de set anys. Pel contrari, els estatuts d’Aragó i de la Comunitat Valenciana no estableixen cap limitació temporal.

Altrament resulten molt destacables, des del nostre punt de vista, les diferents condi­cions, criteris o paràmetres que s’han establert en els nous Estatuts o en els que actual­ment es troben en tramitació[7] per quantificar les inversions estatals a què ens referim. En efecte, cada comunitat autònoma ha destacat allò que, o bé la fa única i distinta de la resta, o bé li pot suposar un major percentatge d’inversió estatal. Així podem assenyalar els paràmetres següents:

  • Circumstàncies derivades dels fets diferencials i excepcionals de la comunitat autò­noma de les Illes Balears amb incidència en la quantificació de la inversió pública. Entenem que s’està fent referència bàsicament al fet insular i a la pluriinsularitat.
  • Participació relativa del producte interior brut de Catalunya amb relació al producte interior brut de l’Estat.
  • Superfície del territori, costos diferencials de construcció derivats de l’orografia, condició de comunitat fronterera i criteris d’equilibri territorial en favor de les zones despoblades (Aragó).
  • Pes de la població sobre el conjunt de la població de l’Estat (Andalusia).
  • Extensió del territori de la comunitat, superfície forestal i dispersió i baixa densitat de població (Castella i Lleó).
  • Pes de la població regional sobre la del conjunt de l’Estat, participació relativa del producte interior brut i percentatge d’extensió territorial (Castella-La Manxa).
  • Fet insular, llunyania i ultraperificitat europea (Canàries).

Com s’aprecia fàcilment, cada comunitat autònoma ha optat per incorporar el criteri o criteris que més la poden beneficiar, per que la fan única o distingible clarament de la resta, la qual cosa significarà una nova asimetria en el sistema financer de les comunitats autònomes[8].

Resulta curiós, a més a més, que aquests mecanismes de garantia inversora estatal s’es­tan incorporant a l’ordenament jurídic de manera simultània al desenvolupament d’un procés, preocupant des del nostre punt de vista, mitjançant el qual alguns dels tributs cedits a les comunitats autònomes es redueixen notablement o fins i tot poden arribar a desapa­rèixer, amb les conseqüències recaptatòries que això pot suposar. Ens estam referint, lògica­ment, a l’impost sobre successions i donacions i a l’impost sobre el patrimoni. No sembla molt coherent potenciar la pèrdua d’ingressos autonòmics, establint grans exempcions o deduccions en ús de la potestat normativa autonòmica sobre aquestes figures, i al mateix temps exigir de l’Estat una major inversió territorialitzada, i això només des del punt de vista estrictament pressupostari i al marge de qualsevol consideració sobre la justícia tributària, d’acord amb les exigències derivades de l’article 31.1 de la Constitució espanyola[9].

Un altre element ve a afegir-se a aquestes qüestions problemàtiques. Realment, en els darrers temps hem assistit a l’establiment d’un nou escenari en matèria de relacions finan­ceres entre l’Estat i les comunitats autònomes, basat en què aquell assumeix el finança-

ment, quasi bé exclusiu, de totes les grans polítiques socials amb independència del marc constitucional de distribució de competències. En són exemples significatius la Llei de dependència, la d’igualtat, el pla bucodental, els plans d’habitatge, etc. Potser seria conve­nient reflexionar una mica més sobre si el sistema de finançament autonòmic està en condicions de permetre, de manera efectiva, l’adopció de polítiques pròpies per part de les comunitats autònomes, les quals, d’altra banda, han demostrat poc interès per desen­volupar totes les seves competències financeres. Si, finalment, cada vegada que sorgeix una nova necessitat social aquesta ha de ser i pot ser finançada per l’Estat estaríem afir­mant que els ingressos de les comunitats autònomes no són suficients per cobrir aques­tes despeses, mentre que l’Estat semblaria que té un potencial recaptatori il·limitat.

D’alguna manera, totes aquestes dades han contribuït, també, a intensificar notable­ment la bilateralitat en els relacions financeres Estat-comunitats autònomes, que es posa de manifest molt especialment, per exemple, mitjançant la creació de les comissions mixtes d’Economia i Hisenda. La regulació d’aquest òrgan apareix reflectida als articles 125 i 126 de l’Estatut de les Illes Balears, tot i que també és citada a l’article 131.1, i a les dispo­sicions addicional quarta, transitòria novena i transitòria desena[10].

Aquest òrgan bilateral és l’encarregat de les relacions entre l’Estat i la comunitat autò­noma en matèries financeres, té una composició paritària i la seva presidència s’exercirà, per torns d’un any, de forma rotatòria entre les dues parts. Les seves funcions més desta­cades són, entre d’altres, les següents:

  1. Estudiar, revisar i dur a terme el seguiment de les inversions que l’Estat realitzi a les Illes Balears, d’acord amb el que s’estableix a la disposició transitòria novena de l’Estatut.
  2. Conèixer de l’impacte econòmic financer que es derivi del principi de lleialtat insti­tucional i de l’articulació del fet insular.
  3. Negociar el percentatge de participació de les Illes Balears en la distribució regio­nal dels fons estructurals europeus, així com de l’assignació d’altres recursos de la política regional europea.
  4. Acordar l’abast i les condicions de la gestió, la liquidació, la recaptació i inspecció dels tributs que corresponguin a l’Agència Tributària de les Illes Balears.
  5. Establir els mecanismes de col·laboració entre l’Administració tributària de la comunitat Autònoma i la de l’Estat, així com els criteris de coordinació i d’harmo­nització fiscal d’acord amb les característiques o la naturalesa dels tributs cedits.
  6. Aplicar els mecanismes d’actualització del sistema de finançament.
  7. Acordar l’abast i les condicions de la cessió de tributs de titularitat estatal i els percentatges de participació en el rendiment dels tributs estatals cedits parcial­ment.
  8. Conèixer qualsevol altra qüestió en matèria fiscal i financera que sigui d’interès per a la Comunitat Autònoma o per a l’Estat.

Per tal de facilitar la tasca d’aquesta Comissió, el Govern de la Comunitat Autònoma, mitjançant el Decret 137/2007, de 9 de novembre, ha creat la Comissió Interdepartamen- tal d’Inversions Estatutàries de l’Estat a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, com a òrgan col·legiat de suport a la representació de les Illes Balears en la Comissió Mixta d’Eco­nomia i Hisenda, amb funcions de consulta, assessorament i informe[11].

  1. L’Agència Tributària

Una de les principals novetats presents a l’Estatut en matèria financera i tributària és, sens dubte, l’Agència Tributària. A aquest nou ens es dediquen l’article 133, que determina que l’Agència serà creada per llei del Parlament de les Illes Balears, i la disposició transitòria onzena, segons la qual aquesta creació s’haurà de dur a terme en el termini d’un any a partir de l’entrada en vigor de l’Estatut, això és, abans de dia 1 de març de 2008.

Aquesta figura també hi és present a la resta d’Estatuts d’autonomia aprovats des de l’any 2006, és a dir, el de Catalunya (article 204), el d’Aragó (article 106) i el d’Andalusia (article 181). El cas de l’Estatut de la Comunitat Valenciana resulta peculiar perquè no fa referència a l’Agència Tributària sinó al Servei Tributari Valencià, al qual s’encomana l’apli­cació dels tributs propis de la Generalitat Valenciana, en règim de descentralització funcio­nal (article 69).

La Llei de creació i regulació de l’Agència Tributària de les Illes Balears és la Llei 3/2008, de 14 d’abril[12]. En aquesta norma es configura l’Agència, que constitueix l’Administració tributària de les Illes Balears, com a un ens públic de caràcter estatutari, amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat d’actuar per organitzar i exercir les funcions que li corres­ponen. L’Agència té autonomia funcional, financera i de gestió, sense perjudici de les facultats que corresponen a la Conselleria d’Economia, Hisenda i Innovació pel que fa a la fixació de les directrius i l’exercici de la tutela i el control d’eficàcia i eficiència sobre la seva activitat.

Una altra dada d’interès ve determinada per l’aprovació de la Llei 7/2007, de 17 de juliol, de l’Agència Tributària de Catalunya[13], pionera en aquest tipus de regulació i, per

tant, possible referent per a d’altres normatives autonòmiques, així com per la Llei 23/2007, de 18 de desembre, per la qual es crea l’Agència Tributària d’Andalusia[14].

D’entrada s’ha de tenir present que, segons determina l’article 133.2 de l’Estatut de les Illes Balears, a l’Agència li correspon la gestió, la liquidació, la recaptació i la inspecció dels tributs propis de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, així com, per delegació de l’Estat, la gestió, la liquidació, la recaptació i la inspecció dels tributs estatals cedits totalment a la Comunitat Autònoma[15]. L’abast i condicions de les funcions citades seran acordats en el si de la Comissió Mixta d’Economia i Hisenda (article 133.3). També li corresponen la gestió, la liquidació, la inspecció i la recaptació dels recàrrecs que estableixi la Comunitat Autònoma sobre els tributs estatals així com exercir la potestat sancionadora respecte als tributs i recàrrecs l’aplicació dels quals correspongui a la mateixa Agència Tributària. Finalment, l’Agència Tributària de les Illes Balears pot assumir les funcions de gestió, liquidació, recaptació i inspecció dels recursos d’altres administracions públiques que, mitjançant llei, conveni, delegació de competències o encàrrec de gestió, siguin atri­buïdes a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears (article 133.6).

Per la seva banda, la gestió, la liquidació, la recaptació i la inspecció de la resta d’im­posts de l’Estat recaptats a les Illes Balears corresponen a l’Administració tributària de l’Es­tat, sense perjudici de la delegació que la Comunitat Autònoma pugui rebre d’aquella i dels mecanismes de col·laboració entre ambdues que es puguin establir.

Les funcions corresponents a l’Agència, per tant, no suposen una novetat substancial respecte de la situació actual. Així, hem de tenir present que les dites funcions de gestió, liquidació, recaptació i inspecció dels tributs propis de la Comunitat Autònoma (com, per exemple, el cànon de sanejament d’aigües) ja es venien exercint per part de la Conselle­ria d’Economia, Hisenda i Innovació, i més concretament, per la seva Direcció General de Tributs. En el cas dels tributs cedits, segons s’estableix a l’article 46.1 de la Llei de finan­çament de les comunitats autònomes de règim comú, també li corresponien a la Comu­nitat Autònoma, per delegació de l’Estat:

«La Comunidad Autónoma se hará cargo, por delegación del Estado y en los términos previstos en esta sección, de la gestión, liquidación, recaudación e inspección, así como de la revisión de los actos dictados en vía de gestión, de los siguientes tributos:

  1. Impuesto sobre el Patrimonio.
  2. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
  3. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
  4. Tributos sobre el Juego.
  5. Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
  6. Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos».

En definitiva, dones, sembla ciar que la nova regulació estatutària, en aquesta mate­ria, més que suposar un canvi en l’exercici de les funcions tributàries típiques, significa una nova organització administrativa per dur a terme aquelles mateixes funcions.

Sembla igualment lògic pensar que la nova Agència assumeixi funcions fins ara desen­volupades per la Tresoreria de la Comunitat Autònoma, ja que li corresponen, com s’ha enunciat, tasques de recaptació tant tributària com no tributària, això és, d’ingressos públics no tributaris, com multes, sancions i d’altres.

Pel que fa a la revisió dels actes dictats en matèria tributària, l’article 134 de l’Estatut ha previst que la Comunitat Autònoma assumeixi, mitjançant els propis òrgans economi- coadministratius, la revisió per via administrativa de les reclamacions que els contribuents puguin interposar contra l’aplicació dels tributs dictats per l’Agència Tributària en aquells tributs que gestioni directament, sense perjudici de les competències en matèria d’unifi­cació de doctrina que corresponguin a l’Administració general de l’Estat. És a dir, que, d’acord amb el Decret 49/2006, de 2 de juny, pel qual es regula l’estructura dels òrgans competents per al coneixement i resolució de les reclamacions economicoadministratives que es produeixin dins l’àmbit de la gestió econòmica, financera i tributària de la Comu­nitat Autònoma de les Illes Balears, la Junta Superior d’Hisenda assumirà aquestes funcions[16]. Això és ratificat pel mateix article 2.h) de la Llei de l’Agència Tributària de les Illes Balears, quan especifica que a l’Agència li correspondrà la revisió en via administra­tiva dels actes i de les actuacions d’aplicació dels tributs, d’exercici de la potestat sancio­nadora en matèria tributària i de recaptació en període executiu dels altres ingressos de dret públic de la comunitat autònoma, quan es tracti d’actes o actuacions dictats o dutes a terme pels òrgans i les unitats de l’Agència Tributària, excepte les reclamacions econo­micoadministratives, la revisió dels actes nuls de ple dret i la declaració de lesivitat d’actes anul·lables.

Peí que fa a la naturalesa jurídica del nou ens, no cal recordar que la potestat d’auto- organizació resulta un element clau de tota administració pública, inclosa, per tant, la de les comunitats autònomes. En aquest sentit, resulta especialment significatiu que l’article 181 de l’Estatut d’Autonomia d’Andalusia es tituli «Organización en materia tributaria» i afirmi que:

«1. La organización de la Administración de la Comunidad Autónoma en materia tributaria adoptará la forma que mejor responda a los principios previstos con carácter general en la Constitución y el presente Estatuto, velando especialmente por la efectiva aplicación de los recursos a su cargo y luchando contra el fraude fiscal.

2. Con la finalidad indicada en el apartado anterior, por ley se creará una Agencia Tributaria a la que se encomendará la gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los tributos propios, así como, por delegación del Estado, de los tributos estatales totalmente cedidos a la Junta de Andalucía. En relación con los demás impuestos cedidos gestionados por la Administración del Estado en Andalucía, podrá establecerse un régi­men de colaboración para su gestión compartida cuando así lo exija la naturaleza del tributo. A tal efecto, se constituirá en el ámbito de la Comunidad Autónoma un consor­cio con participación paritaria de la Agencia Tributaria estatal y la de la Comunidad Autó­noma (…)».

També a l’exposició de motius de la Llei catalana 7/2007, de 17 de juliol, s’hi conté una referència a aquesta potestat d’autoorganització tot afirmant que «La voluntat de crear l’Agència Tributaria de Catalunya és fruit del dret que té la Generalitat d’autoorganitzar- se».

Aquesta nova organització que han iniciat les comunitats autònomes continua la línea ja empresa fa anys per l’Estat, en el sentit de dotar aquestes agències de personalitat jurí­dica, com ja s’ha dit, i d’aconseguir que el seu funcionament sigui més àgil, ràpid, eficaç i eficient.

Pel que fa a l’organització i estructura de la nova Agència, els òrgans de govern són la Presidència i el Consell General; els òrgans executius, la Direcció i el Consell de Direc­ció; i finalment, l’òrgan consultiu i de participació, la Comissió Assessora de l’Agència Tributària.

La Presidència correspon al conseller d’Hisenda. El Consell General està format per el president, el director, el secretari general de la Conselleria d’Hisenda, el director general de pressuposts, el director general del tresor, el director general de funció pública, l’inter­ventor general, el director de l’Advocacia de la Comunitat Autònoma i un vocal nomenat pel president, d’entre el personal de l’Agència, i que exercirà les funcions de secretari del Consell General amb veu però sense vot.

Resulta destacable la inclusió en el organigrama de l’Agència de la Comissió Assessora de l’Agència Tributària, com a òrgan consultiu i de participació en l’activitat d’aquella, amb la finalitat d’establir un sistema permanent de col·laboració entre l’Agència i les institu­cions, entitats, organitzacions representatives de sectors o interessos socials, empresarials o professionals, ja que suposa una novetat respecte de les regulacions contemplades a les lleis de les agències tributàries de Catalunya i d’Andalusia. Concretament, l’article 11 de la Llei determina els aspectes sobre els quals pot fer les recomanacions que estimi adequa­des:

  1. Adopció de les mesures per promoure i millorar l’atenció i la informació als ciuta­dans en matèria tributària.
  2. Adaptació dels procediments d’aplicació dels tributs per facilitar ¡ simplificar el compliment de les obligacions tributàries per part dels contribuents o els seus representants.
  3. Utilització de tècniques i mitjans electrònics, informàtics i telemàtics per al compli­ment de les obligacions tributàries.

Aquesta Comissió, presidida pel president de la mateixa Agència, comptarà amb un màxim de vint membres, entre els que han de figurar, necessàriament, representants dels consells insulars, dels ajuntaments, dels col·legis professionals, de les institucions acadè­miques, de les organitzacions econòmiques i socials i, si n’és el cas, altres persones de reconegut prestigi.

La seva organització, composició i funcionament seran objecte de desplegament regla­mentari.

 

…. .

  1. Introducció. II. Els principis generals del finançament. III. El compromís d’inver­sió estatal. IV. L’Agència Tributària.
  2. Recordem, a títol d’exemple, que l’article 57 de l’Estatut de 1983 establia que:

    «1. La comunitat autònoma podrà establir i exigir els seus propis tributs, d’acord amb la Consti­tució i les lleis, però aquests no podran recaure sobre fets imposables gravats per l’Estat.

    1. L’establiment de tributs que faci l’Estat sobre fets imposables gravats per la comunitat autò­noma i que suposin una minva dels ingressos d’aquesta obligarà a aparellar les necessàries mesures de compensació a favor seu.
    2. La comunitat autònoma podrà establir i gestionar tributs sobre les matèries que la legislació de règim local reservi a les corporacions locals, en els supòsits en què la dita legislació ho prevegi i en els termes que aquesta determini. En tot cas, s’hauran d’establir a favor de les corporacions les mesures de compensació o de coordinació adequades, a fi que els ingressos d’aquestes corporacions locals no es vegin minvats ni tampoc reduïts en les possibilitats de creixença futura».

    Per la seva banda, l’article 6 de la LOFCA determina que:

  3. Com exemple, vegeu l’article 19 de la LOFCA.
  4. No obstant això, la jurisprudència constitucional ha prestat atenció destacada a aquest principi, com ho demostra la llarga llista de sentències que hi fan referència; per exemple, la 152/1988, de 20 de juliol, FJ 6 o, entre les més recents, les següents: 58/2007, de 14 de març; 247/2007, de 12 de desembre, i 249/2007, de 13 de desembre.
  5. Aprovats respectivament per les lleis orgàniques 1/2006, de 10 d’abril; 6/2006, de 19 de juliol; 1/2007, de 28 de febrer; 2/2007, de 19 de març, i 5/2007, de 20 d’abril.
  6. La disposició transitòria novena de l’EAlB assenyala que:

    «Mentre les Corts Generals, en aplicació del que preveu la disposició addicional sisena, no apro­vin ia modificació de la Llei 30/1998, de 29 de juliol, del règim especial de les Illes Balears, i, en tot cas, en un termini no superior a set anys, la inversió de l’Estat s’establirà atenent la inversió mitjana per càpita realitzada a les comunitats autònomes de règim comú, determinada d’acord amb la normativa estatal, homogeneïtzant les actuacions inversores realitzades en aquestes comunitats autò­nomes per a permetre’n la comparabilitat i tenint presents les circumstàncies derivades dels fets dife­rencials i excepcionals de la comunitat autònoma de les Illes Balears amb incidència en la quantifica- ció de la inversió pública.

    Per fer front a aquest compromís inversor, el Govern de la comunitat autònoma de les Illes Bale­ars proposarà al Ministeri d’Economia i Hisenda els convenis oportuns per a l’execució dels progra­mes i les accions estatals sobre R+D+l, transports, ports, medi ambient, ferrocarrils, carreteres, obres hidràuliques, protecció del litoral, costes i platges, parcs naturals i infraestructures turístiques.

    La Comissió Mixta d’Economia i Hisenda s’encarregarà del seguiment de l’execució dels compro­misos anteriors».

    També trobam clàusules similars a d’altres Estatuts, així la disposició addicional 3a de l’Estatut d’autonomia de Catalunya; la disposició addicional 6a de l’Estatut d’autonomia d’Aragó; la disposi­ció addicional 3a de l’Estatut d’autonomia d’Andalusia i la disposició transitòria 2a.3 de l’Estatut d’au­tonomia de la Comunitat Valenciana.

    En igual sentit, alguns del projectes de reforma d’Estatut en tramitació contenen clàusules relati­ves a la inversió de l’Estat en la comunitat autònoma respectiva; així succeeix en el cas de Castella i Lleó, Castella-La Manxa i Canàries.

  7. Castella i Lleó, Castella-La Manxa i Canàries.
  8. Sobre aquest concepte, vegeu RAMALLO MASSANET, J. «La asimetria del poder tributario y del poder del gasto de las Comunidades Autónomas». Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 39 (1993), pág. 43-62.
  9. Aquest precepte assenyala que «Tothom contribuirà al sosteniment de les despeses públiques d’acord amb la seva capacitat econòmica mitjançant un sistema tributari just inspirat en els principis d’igualtat i progressivitat que, en cap cas, no tendrá abast confiscatori».
  10. La regulació de la Comissió Mixta d’Economia i Hisenda també apareix contemplada a d’altres Estatuts: article 210 EA Catalunya; article 109 EA Aragó i article 184 EA Andalusia.
  11. BOIB núm. 171, de 17 de novembre de 2007.
  12. BOIB núm. 56, de 24 d’abril de 2008.
  13. DOGC núm. 4931, de 23 de juliol de 2007. BOE núm. 191, de 10 d’agost de 2007.
  14. BOJA núm. 255, de 31 de desembre de 2007. BOE núm. 45, de 21 de febrer de 2008.
  15. Els tributs cedits totalment a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears són, segons determi­nen la Llei 21/2001, de 27 de desembre, de finançament de les comunitats autònomes de règim comú i ciutats amb Estatut d’autonomia, i la Llei 29/2002, d’1 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la comunitat autònoma de les Illes Balears i de fixació de l’abast i condicions de la cessió: l’impost sobre el patrimoni, l’impost sobre successions i donacions, l’impost sobre transmissions patri­monials i actes jurídics documentats, els tributs sobre el joc, l’impost sobre l’electricitat, l’impost espe­cial sobre determinats mitjans de transport i l’impost sobre les vendes minoristes de determinats hidrocarburs. A més, la disposició addicional quarta del nou Estatut enumera els mateixos tributs com a cedits totalment.
  16. BOIB núm. 83, de 10 de juny de 2006.