Una de les novetats més importats introduïdes per la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (EAIB), ha consistit en una major interiorització dels consells insulars dins de la Comunitat Autònoma, de tal manera que, per a determinats autors, aquests òrgans de govern insular s’han convertit en veritables institucions d’autogovern de les Illes Balears. Per aquests autors, no es tracta d’una interiorització impròpia (és a dir, la regulació dels consells insulars en l’Estatut d’autonomia), sinó que es tracta de la qualificació dels consells insulars com a institucions pròpies de la Comunitat Autònoma[2] i, per tant, en l’atribució a aquesta de la competència sobre aquests òrgans de govern. Fonamenten aquesta conclusió en el pronunciament que fa l’article 39 EAIB: «El sistema institucional autonòmic està integrat pel Parlament, el Govern, el president de la comunitat autònoma i els consells insulars de Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera sens perjudici de la seva autonomia constitucionalment garantida.»

Aquest precepte el complementen amb l’article 30 EAIB, que atribueix a la Comunitat Autònoma la competència exclusiva en relació amb: «1. Organització i règim de funcionament de les seves institucions pròpies en el marc d’aquest Estatut». Ara bé, és important remarcar que les competències exclusives de la Comunitat Autònoma ho són, d’acord amb el mateix article 30, «sens perjudici del que disposa l’article 149.1 de la Constitució» i, per tant, s’han de respectar les bases del règim jurídic de les administracions públiques (expressió que, segons el Tribunal Constitucional, engloba les administracions locals).

Tanmateix, l’article 39 esmentat, l’hem de posar en relació amb l’article 61 EAIB, que disposa el següent: «1. Els consells insulars són les institucions de govern de cada una de les illes […] 2. Els consells insulars gaudiran d’autonomia en la gestió dels seus interessos d’acord amb la Constitució, aquest Estatut i el que estableixen les lleis del Parlament. 3. Els consells insulars també són institucions de la comunitat autònoma de les Illes Balears.»

L’apartat primer d’aquest article 61, a la vegada, l’hem de relacionar amb l’article  8.1, també de l’Estatut: «La comunitat autònoma articula la seva organització territorial en illes i en municipis. Les institucions de govern de les illes són els consells insulars, i les dels municipis, els ajuntaments.»

Per tant, l’article 61.1 EAIB es refereix als consells insulars com a òrgans de govern i administració d’unes entitats locals que són les illes. No podem oblidar que les illes es troben incloses en la Constitució (i també a la Llei 7/1985, reguladora de les bases de règim local, en endavant, LBRL) dins de les entitats que integren l’Administració local.

És cert que després, en l’apartat tercer, l’article 61 afegeix que: «Els consells insulars també són institucions de la Comunitat Autònoma.» L’adverbi «també», que no figurava en la proposta de reforma de l’Estatut aprovada pel Parlament balear, sinó que fou inclòs, via acceptació de dues esmenes consensuades pels grups parlamentaris socialista i popular, pel Congrés dels Diputats per deixar clar que, en primer lloc, els consells insulars són òrgans de govern d’una entitat local i després, solament després,[3] també són institucions autonòmiques. En aquest mateix sentit és important destacar que el darrer incís de l’article 39 EAIB -«sens perjudici de la seva autonomia constitucionalment garantida», que tampoc no figurava en la proposta de reforma aprovada pel Parlament autonòmic- fou introduït, segons els grups esmenants, per mantenir la coherència amb l’article 61. Hem vist que l’apartat 2 d’aquest precepte també garanteix l’autonomia dels consells insulars,[4] «d’acord amb la Constitució», però l’autonomia que garanteix la Llei fonamental és l’autonomia que tenen les illes en la seva condició d’entitats locals. Per això, consider que l’article 39 EAIB, interpretat de conformitat amb l’article 61, el que fa és incloure els consells insulars en el sistema institucional de la Comunitat Autònoma, però sense que d’això es pugui deduir que aquests òrgans de govern local siguin institucions d’autogovern en el sentit de l’article 148.1.1a CE.

Cal esmentar que la redacció de l’article 61.3. EAIB coincideix amb la de l’article 2.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (LO 6/2006, de 19 de juliol): «Els municipis, les vegueries, les comarques i els altres ens locals que les lleis determinin, també integren el sistema institucional de la Generalitat, com a ens en els quals aquesta s’organitza territorialment, sens perjudici de llur autonomia».

Ara bé, com diu GALÁN, després d’analitzar la doctrina del TC: «En resumen, para el Tribunal Constitucional las “instituciones autónomas propias” de la comunidad no son otras que las “instituciones autonómicas”. Lo que deja fuera a las instituciones de nivel local.»[5]

En definitiva, els consells insulars sí són institucions d’autogovern, però de les seves respectives illes (art. 141.4 CE, art. 8.1 i 61.1 EAIB i art.. 3 i 41.3 LBRL), que són entitats locals territorials. La qual cosa fa, al meu parer, que no puguin ser institucions d’autogovern de la Comunitat Autònoma.[6] Seguidament, veurem com ha resolt la jurisprudència la polèmica de la doctrina científica en relació amb la naturalesa jurídica dels consells insulars.

1. La Sentència núm. 936, de 15 de novembre de 2002

En aquest pronunciament, la Sala Contenciosa Administrativa del TSJIB (Ponent: Fernando Socías Fuster), va declarar el següent:

«Con respecto a los Consejos Insulares, la Administración impugnante [l’Administració de l’Estat] resalta su condición de “Administración Local”. No obstante, como órganos de gobierno de cada isla (art. 36 Estatuto Autonomía Illes Balears), que pueden gozar de un amplio abanico de competencias (art. 39) quedan configurados como algo más que un simple ente local, de tal modo que también participan de la condición de “Institución” de la propia Comunidad Autónoma […]. En conclusión los Consejos Insulares son Instituciones propias de la Comunidad Autónoma».

Com va posar de manifest el magistrat ponent en una altra ocasió:  «Així doncs, en aquest segon litigi amb la debatuda naturalesa jurídica dels consells insulars, el TSJIB va refermar el caràcter prevalent d’institució autonòmica.»[7] No cal dir que, de conformitat amb el que hem exposat a l’apartat anterior, no podem compartir ni els arguments ni la conclusió de la Sala. No entenem que, pel fet que els consells insulars tenguin més competències que les diputacions provincials, aquests «restin configurats com alguna cosa més que un simple ens local». Els municipis tenen un abast competencial superior al que tenen les províncies i no deixen de ser les entitats locals més representatives. D’altra banda, no entenem, amb tots els respectes, què vol dir ser: «alguna cosa més que un simple ens local». Es vol dir que estam davant d’un tertium genus? Si és així, s’hauria d’explicar, en primer lloc, quina empara constitucional té aquesta administració híbrida, i, en segon lloc, quines són les característiques que la distingeixen de les altres administracions.

2. La Sentència núm. 59, de 24 de gener de 2006

El  Jutjat Contenciós Administratiu núm. 1, de Palma, havia argumentat que:

« […] no es posible ignorar en los Consells esa condición que configura y virtualiza el organigrama autonómico, que aunque se admite que ostentan la naturaleza de administraciones locales, sin embargo no son simples administraciones locales, ni en su organigrama, ni en su funcionamiento ni en su actuación competencial, pues realizan gestiones propias de las competencias autonómicas y forman parte indudablemente del organigrama autonómico».

Davant aquesta consideració, la Sala (essent ponent Fernando Socías Fuster) va resoldre el següent:

«En definitiva, la condición de Institución de la Comunidad Autónoma, no altera el que dicha función se ejerza sobre la base de un ente cuya organización y funcionamiento original es la de un ente local y por tanto, en todas aquellos aspectos organizativos y de funcionamiento que no han sido alterados por el EA o por la Ley 8/2000, debe acudirse al sustrato inicial que sirve de soporte: la del ente territorial sujeto al régimen local básico».

Aquesta sentència va suposar un límit a la preponderància que donaven alguns sectors doctrinals i jurisprudencial a la condició d’institució autonòmica davant la d’entitat local.

1. La Sentència de 26 de juny de 1998

En aquesta sentència, de la qual fou ponent Mariano Baena del Alcázar, el Tribunal Suprem va declarar el següent:

«Siguiendo esta línea hay que convenir con los apelantes citados en que los Consejos Insulares de las Islas Baleares tienen la doble naturaleza de órganos representativos y de gobierno y administración de una Entidad Local y simultáneamente el de órganos autonómicos. […] No es menos cierto sin embargo, que siendo exclusiva la competencia de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares para la ordenación de su territorio a tenor del artículo 10.3 de su Estatuto, y articulándose la administración de aquella Comunidad de modo que respeta la diversidad insular y reconoce funciones de autoadministración a las islas, los Consejos también tienen el carácter de órganos autonómicos, aunque no se trate de órganos de autogobierno en el sentido de la dicción literal del artículo 148.1.1ª de la Constitución, extremo en el que tanto insisten los apelantes.

Esta doble naturaleza debe llevarnos a la conclusión de que, sin perjuicio de que lógicamente se atengan asimismo a la legislación autonómica al tener la Comunidad Autónoma potestad legislativa sobre la materia, los Consejos Insulares se rijan por la legislación sobre Administración Local».

És aquesta una sentència eclèctica: si per una banda admet la doble naturalesa dels consells insulars, per l’altra nega que siguin institucions d’autogovern, tot afirmant —i això encara és més important— que es regeixen, tret del que disposi la legislació sectorial autonòmica, per la normativa local. Tot això, i atès que la normativa autonòmica ha de respectar la legislació local bàsica, fa que el caràcter de doble naturalesa dels consells resti gairebé sense virtualitat.

2. La Interlocutòria de 20 d’octubre de 2005

La Comissió Insular d’Urbanisme d’Eivissa i Formentera, per acord de dia 22 de novembre de 1999, va informar desfavorablement una sol·licitud d’autorització d’obres per construir un habitatge aïllat en sòl no urbanitzable. Contra aquest acord es va interposar recurs contenciós administratiu. La Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears, per interlocutòria de dia 7 de juliol de 2000, va sostenir que:

« […] la resolución ha sido dictada por una entidad que si bien merece la condición de “corporación local”, no es menos cierto que en el caso que nos ocupa, lo hace asumiendo competencias propias de la Comunidad Autónoma ––en urbanismo y vivienda––, por lo que a efectos de determinar el órgano judicial competente, debe atenderse a la naturaleza de dicha actividad en gestión de urbanismo.

[…] En el caso que nos ocupa, la resolución procede del Consell Insular en ejercicio de competencias propias de la Comunidad Autónoma y cuya función ejecutiva y gestión se asume al amparo de lo previsto en el art. 39.8 del Estatuto de Autonomía.

Por ello, y al entenderse como “acto de ente u órgano de la Comunidad Autónoma” y no incardinarse dentro de los supuestos del art. 8.2ª de la Ley 29/98, procede ratificar el auto del Juzgado y aceptar la competencia de esta Sala».

Per a la Sala es tracta d’un acte aprovat per un òrgan de la Comunitat Autònoma, essent, per tant, competent per conèixer del recurs contencioso administratiu.[8] En canvi, per al Tribunal Suprem (Ponent: Fernando Lesdesma Bartret):

«En el presente caso, pues, el procedimiento tramitado en la Instancia giró en torno a la impugnación de la Resolución de la Comisión Insular de Urbanismo, órgano dependiente de la Entidad Local Consejo Insular de Ibiza y Formentera, dictada ––aun cuando la resolución administrativa recurrida no lo menciona expresamente––, de acuerdo con las disposiciones antes enunciadas y en ejercicio de sus competencias, atribuidas legalmente como propias, en materia de urbanismo, y no en ejercicio de competencias propias de la Comunidad Autónoma.

[…] Así, ni la Comisión Insular de Urbanismo puede ser considerada un órgano de los mencionados en el artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional, ni tampoco la denegación de la solicitud formulada puede asimilarse a la denegación de una licencia urbanística de las mencionadas en el artículo 8.1.c) de la Ley Jurisdiccional, sino que el acto administrativo recurrido, aunque por distintas razones a las argumentadas por la Sala de Instancia en el Auto de 7 de julio de 2000, debe incardinarse entre los que, por disposición del artículo 10.1.a) de la Ley Jurisdiccional,[9] determinan la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia […]».

Per al TS, l’òrgan competent és la Sala del TSJIB, però no per tractar-se d’un òrgan  autonòmic, sinó perquè es tracta d’un òrgan dependent d’una entitat local (en aquest cas, el Consell Insular d’Eivissa i Formentera), ja que les competències, que han estat atribuïdes com a pròpies als consells insulars, ja no són de la Comunitat Autònoma. És a dir, arriba a la mateixa doctrina que la Sala havia mantingut fins al 2002, si bé «por distintas razones».

Aquesta sentència encara limita més la doble naturalesa dels consells insulars. Condició que el TS, com hem vist, i precisament en relació amb la composició de les comissions insulars d’urbanisme, havia admès en declarar que els consells també tenien el caràcter d’òrgans autonòmics, encara que no fossin òrgans d’autogovern.

3. Les interlocutòries de 31 de gener de 2008 i 6 d’octubre de 2011

En les interlocutòries esmentades a l’epígraf (las dues primeres, amb ponències de José Manuel Sieira Míguez i Ramón Trillo Torres, respectivament, corresponen als recursos núm. 1732/2005 i 3184/2006; la segona posa fi al recurs núm. 5424/2010, amb ponència de Ricardo Enríquez Sancho), el TS començà per platejar la qüestió de si les previsions estatutàries sobre els consells insulars, que els configuren no sols com a administracions locals, sinó també com a institucions de la Comunitat Autònoma, i la progressiva assumpció de competències, justifiquen una transmutació de la seva naturalesa jurídica per convertir-los en alguna cosa distinta a una corporació local. Després d’examinar els articles 39 i 61 de l’EAIB, l’alt tribunal declara que :

«Tal previsión estatutaria que conceptúa formalmente a los Consejos Insulares como instituciones de la Comunidad Autónoma no ha de interpretarse, no obstante, en el sentido de considerar a los mismos como auténticas instituciones de autogobierno autonómico […], sino que, tal previsión quiere destacar la trascendencia autonómica que, en el plano funcional, adquieren tales Administraciones que, no por ello, pueden ser privadas de su naturaleza local».

El TS arriba a aquesta conclusió: «la consideración plena de los Consejos Insulares como Entes locales». Seguidament, afirma que aquesta conclusió no entra en contradicció amb la seva doctrina sobre la consideració jurídica dual dels òrgans propis dels territoris històrics, quan va assimilar els seus actes i disposicions als propis d’entitats locals, quan exerceixen competències de règim comú, o als de les comunitats autònomes, quan exerceixen competències de règim foral, atès que:

«A este respecto ha de recordarse que la regulación de la Isla dentro del Capítulo dedicado a la Administración Local en el Título VIII de la Constitución, relativo a la organización territorial del Estado (artículo 141.4 CE) supone el reconocimiento de la Isla como Entidad local y de los Cabildos o Consejos como su órgano de gobierno. Ahora bien, los Territorios Históricos encuentran su reconocimiento constitucional fuera del Título VIII de la Constitución, en la Disposición Adicional Primera de la misma, lo que pone de manifiesto la peculiaridad de los mismos y de sus órganos de gobierno y la dificultad de asimilarlos, ni siquiera por aproximación, a las figuras contempladas con carácter general en el citado Título VIII; circunstancia que ya de por sí excluye la existencia de contradicción entre el tratamiento aplicable a los Territorios Históricos del País Vasco y el que se aplique a Administraciones Insulares, dadas las diferencias existentes en cuanto a la naturaleza jurídica de unas y Entidades y otras.»

En definitiva, el TS no té cap dubte sobre el caràcter prevalent dels consells insulars com a òrgans de govern local i, a més,  resol la polèmica doctrinal sobre si era o no possible assimilar les illes als territoris històrics del País Basc.

La Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears no sols ha acceptat la doctrina de la doble naturalesa dels consells insulars, sinó que s’ha pronunciat a favor del caràcter prevalent d’institució autonòmica davant la vessant d’òrgan de govern d’una entitat local. La Sala ha cregut que donar prevalença al caràcter d’institució autonòmica, en detriment del caràcter d’entitat local, significava reforçar el paper dels consells insulars, que, per dir-ho en paraules d’un dels seus membres, «passaren de simple administració local d’escasses competències a ser la vertadera administració de les illes, buidant cada vegada més les competències del Govern».[10] Això, emperò, no va evitar que la Sala caigués en la contradicció de considerar que les comissions insulars d’urbanisme es podien considerar com a administració perifèrica de la Comunitat Autònoma, la qual cosa implicava negar l’autonomia dels consells insulars, ja que restaven sota la jerarquia de l’Administració autonòmica.

No cal dir que la doctrina del Tribunal Suprem ens sembla molt més encertada, puix no entenem perquè, necessàriament, s’ha de considerar més «important» ser un òrgan d’una administració burocràtica institucional, que actua sota el principi de jerarquia, que ser un òrgan d’una administració corporativa representativa, que es regeix pels principis d’autonomia i autoadministració. Es podrà al·legar ─encara que això sigui discutible─ que les administracions burocràtiques són, degut al seu funcionament jerarquitzat, més àgils i, per tant, més eficients que les administracions representatives. Però això no diu res en relació a la rellevància de les diferents administracions. Ans al contrari, els consells insulars, en la mesura que són òrgans representatius d’elecció directa, gaudeixen d’una major potestat reglamentària que el Govern, ja que aquest actua d’acord amb el principi de vinculació positiva respecte de la llei. I, per contra, les entitats locals actuen sotmeses al principi de vinculació negativa (possibilitat d’aprovar reglaments independents). D’altra banda, el principi de reserva de llei es debilita per a les entitats locals en qüestions tan rellevants com la potestat sancionadora (possibilitat de tipificar sancions via ordenança) i la potestat tributària (imposar i ordenar taxes a través d’ordenances fiscals).

El que determina el pes d’una entitat pública territorial són les competències que té i l’autonomia de què gaudeix per poder exercir-les. Aquí hem d’esmentar que l’EAIB és molt generós amb els consells insulars (és a dir, amb les illes), ja que els atribueix, amb el caràcter de pròpies, les competències més importants que la Comunitat Autònoma té assumides amb caràcter d’exclusives (i, fins i tot, la de règim local, que és competència compartida amb l’Estat). A més, mitjançant lleis de transferència o delegació, els poden atribuir la funció executiva de la resta de competències autonòmiques. Però això, segons el Tribunal Suprem, no significa la transmutació d’un òrgan de govern d’una entitat local (que és, no ho oblidem, la titular de les competències, no els consells), en un òrgan autonòmic (molt manco perifèric), ja que això afectaria la seva autonomia.[11] Llevat que es vulgui fragmentar el poder executiu de la comunitat en cinc poders executius (quatre consells i el Govern), però això requeriria, al meu parer, modificar l’Estatut i la Constitució.[12] En aquest sentit, i en relació amb els territoris històrics, es va expressar el Tribunal Constitucional en la Interlocutòria 1.142/1987, de 14 d’octubre:

«La Diputación foral recurrente es ciertamente un órgano colegiado ejecutivo, pero del territorio foral de Vizcaya, no de la Comunidad Autónoma del País Vasco, cualidad que solo ostenta el Gobierno Vasco.»

El que aquí defensam és que les illes són Comunitat Autònoma, però que no s’integren en l’Administració autonòmica. Que els consells insulars són òrgans de govern d’unes entitats locals i que, conseqüentment, no són poders executius de la Comunitat Autònoma. De la mateixa manera que les comunitats autònomes són Estat, però no s’integren en l’Administració estatal, ni els executius autonòmics no són poders executius de l’Estat. Creim, d’altra banda, que aquesta concepció que defensam no és solament la correcta des d’una òptica jurídica, sinó que és la que permet la plena autonomia de les illes, garantida constitucionalment i estatutàriament.

Tanmateix, la darrera paraula la té el Tribunal Constitucional, si algun dia es decideix a resoldre el recurs d’inconstitucionalitat, promogut pel president del Govern d’Espanya, contra la Llei de consells insulars, ja fa més d’onze anys (BOE de 28/12/2000). Val a dir que els precedents del TC esmentats ─les dues interlocutòries de 1992─, juntament amb la tardança en resoldre el recurs, no ens permeten ser massa optimistes.

Si l’alt Tribunal espera alguns anys més, és possible que ja no calgui ni que dicti sentència, ja que darrerament se senten veus que qüestionen la utilitat de les diputacions provincials i, encara que en menor mesura, dels consells insulars. Pot ser necessari repensar l’articulació territorial de la nostra Comunitat i, per tant, el paper dels consells. Però això s’ha de fer seriosament, perquè el que no té cap sentit és que fa cinc anys es modificàs l’Estatut per convertir la nostra Comunitat Autònoma en una mena de confederació d’illes, i ara, quan encara no s’han fet els traspassos del mitjans personals i materials perquè les illes puguin exercir les seves competències, es posi en entredit la conveniència dels consells.

Poc abans de la publicació d’aquest article, s’ha dictat la Sentència del Tribunal Constitucional de 19 de juny de 2012, relativa al recurs d’inconstitucionalitat interposat pel president del Govern de l’Estat contra determinats articles de la Llei balear 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars. Aquesta sentència declara: a) La inconstitucionalitat de l’article 8.2, en tant que permet la delegació de les atribucions assignades al Ple per les lletres k, o i q de l’article 8.1; b) La inconstitucionalitat i la nul·litat del segon paràgraf de l’article 15.2.

No és ara el moment d’analitzar aquesta sentència, que ha tingut un vot particular de dos magistrats per considerar que no s’ha respectat la legislació bàsica estatal sobre règim local. Només volem fer referència al fet de com tracta el TC la qüestió dels consells insulars com a institucions de la Comunitat Autònoma. L’Alt Tribunal, en el FJ 3 de la sentència, manifesta que «En definitiva resulta incuestionable que el vigente Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, al configurar el régimen esencial de la organización de los consejos insulares, ha atendido al mandato constitucional conforme al cual “en los archipiélagos, las islas tendrán su administración pròpia en forma de Cabildos o Consejos” (art. 141.1 CE), al tiempo que, en el ejercicio de la potestad de organización de las Comunidades Autónomas, ha configurado dichos consejos insulares como “Instituciones autonómicas propias” [art. 147.2. c) CE]». (La cursiva és meva).

Això no obstant, en el FJ 7, matisa la declaración anterior en afirmar que «Debemos reiterar nuevamente que la Constitución incorpora una garantía de la autonomía de los consejos insulares en tanto que Administraciones locales, condición ésta que en modo alguno puede verse afectada por la declaración estatutaria de que los consejos insulares “también son instituciones de la Comunidad Autónoma” (art. 61.3 del Estatuto de Autonomía de las llles Balears). La autonomía constitucionalmente reconocida a los entes locales, que son ante todo Administraciones públicas, y a las Comunidades Autónomas, en las cuales la concurrencia de poderes legislativos y ejecutivos da como resultado la “diversificación del ordenamiento en una pluralidad de sistemas normativos autónomos” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 42) es sustantivamente diferente y las diferencias que existen entre ambos no pueden “salvarse” mediante el expediente de recordar que los consejos insulares son instituciones de la Comunidad Autónoma, pues ese carácter de los consejos insulares no transmuta su naturaleza jurídica de auténticas Administraciones Públicas territoriales de tipo corporativo sino que, antes bien, la presupone». (La cursiva és meva).