La protección del derecho a saber

en las Illes Balears

Carmen Fernández González

Doctora en Derecho

SUMARIO

I. El auge del gobierno abierto y de la transparencia. II. Los mecanismos legales para la satisfacción del derecho a saber. 1. Ideas generales. 2. La solicitud de acceso a la información pública (SAIP). 3. La reclamación de acceso a la información pública. III. La protección del derecho a la información pública en las Illes Balears. 1. Antecedentes. 2. La Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública (CRAIP). Naturaleza del órgano, composición y ámbito de actuación. 3. El acceso del ciudadano a la CRAIP. 4. Aspectos de procedimiento. IV. Consideraciones finales. V. Nota bibliográfica.

I. El auge del gobierno abierto y de la transparencia

Las primeras décadas del siglo XXI han puesto de manifiesto un interés creciente por la idea de gobernanza y por los cambios que ello conlleva en la relación entre poderes públicos y ciudadanos. Cada vez en más países y con mayor insistencia, la ciudadanía quiere conocer cómo actúan los poderes públicos y qué mecanismos determinan la toma de decisiones por los gobernantes. Se trata de un movimiento global al que acompaña el concepto del open governement, gobierno abierto, acuñado en la etapa del presidente norteamericano Barack Obama, y regido especialmente por los principios de buen gobierno y de transparencia.

La idea de transparencia en la actuación de los poderes públicos y, particularmente, de las administraciones públicas, pone de relieve la necesidad de introducir cambios en la organización y el funcionamiento de los aparatos administrativos a fin de que su actividad sea plenamente accesible, facilitando a los ciudadanos la información y los documentos de los que disponen las autoridades. Este planteamiento busca el control y la rendición de cuentas del poder público y, por ende, evitar abusos y comportamientos ilícitos o contrarios a la ética pública. En este contexto, cabe referirse al «derecho a saber» como un instrumento legal puesto en manos de la ciudadanía para la mejora del ejercicio del poder público y, en definitiva, de la calidad del sistema democrático.

La recepción de estas ideas en nuestro país se produjo formalmente con la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), cuyo preámbulo reconoce explícitamente que estos tres conceptos deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Esta norma, mayoritariamente de carácter básico y dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª, 13ª y 18ª de la Constitución (CE), supone un claro avance respecto de la situación anterior en la medida que incrementa la transparencia de la actividad pública, reconoce y garantiza por vez primera el derecho de acceso a la información pública y establece nuevas obligaciones de buen gobierno para el conjunto de los entes públicos.

La Ley ha venido a operar un cambio en nuestra concepción del poder público, que ya no puede seguir actuando con las dosis habituales de opacidad. Para conseguir sus objetivos, el legislador ha arbitrado diversos mecanismos. Este trabajo se centra en uno de ellos, el derecho de acceso a la información pública. Se trata del derecho de todo ciudadano a saber cómo actúa el poder público, de qué informaciones dispone y qué documentos y datos tiene en su poder. Un derecho, además, que puede ser ejercido sin tener que alegar ningún motivo ni acreditar la condición de interesado en un procedimiento administrativo.

II. Los mecanismos legales para la satisfacción del derecho a saber

1. Ideas generales

La LTAIPBG regula, entre otros aspectos, la transparencia y el acceso a la información pública, conceptos estrechamente relacionados. El principio de transparencia exige determinadas obligaciones de publicidad activa a los poderes públicos y al mismo tiempo constituye el fundamento para permitir que los ciudadanos accedan a los contenidos que no son directamente visibles, esto es, que no han sido publicitados o facilitados de algún modo por dichos poderes. El legislador ha previsto, así pues, que aunque las organizaciones públicas proporcionan ya mucha información, debe reconocerse a toda persona o entidad la posibilidad de acceder a cualquier información, documento o dato que obre en su poder, salvo en determinados supuestos relacionados, entre otros, con la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, el secreto profesional, la propiedad intelectual e industrial o la protección del medio ambiente. Juega también como límite la protección de datos personales, aunque debe ponderarse su virtualidad en cada caso.

La LTAIPBG dispone que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en el art. 105.b) CE. Pero ¿qué debe entenderse por información pública? Pues bien, se incluyen en el concepto legal de información pública todos los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de dicha Ley y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Es importante subrayar que el derecho no tiene por objeto la información ajena a los poderes públicos, sea porque no haya sido elaborada por estos, sea porque no obre en su poder. Tampoco se reconoce el derecho respecto de aquellas informaciones o datos que deban ser reelaborados por los poderes públicos, de modo que no es posible invocar este derecho, por ejemplo, para que una administración realice, en respuesta a la solicitud de información, una estadística relativa a determinados datos.

Los sujetos a quienes puede exigírseles la satisfacción del derecho no son solo las administraciones públicas, sino también el Congreso de los Diputados, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y otras instituciones autonómicas como las Asambleas Legislativas, los Consejos Consultivos o los Consejos Económicos y Sociales. El acceso a la información relativa a los órganos judiciales queda fuera del radio de acción de la LTAIPBG.

Pues bien, ¿cómo se encauza el derecho de los ciudadanos a conocer el contenido de una licencia de obra, el sueldo anual del alcalde o las empresas de un concreto sector económico que han recibido subvenciones? ¿Qué fórmulas arbitra la Ley citada para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública? La respuesta es sencilla: el procedimiento de acceso a la información pública y un recurso especial para el caso de que con dicho procedimiento no se satisfaga adecuadamente el derecho.

2. La solicitud de acceso a la información pública (SAIP)

El procedimiento se inicia mediante una «solicitud de acceso a la información pública» formulada por la persona que pretende conocer datos, contenidos o documentos que constituyen información pública de cualquiera de los sujetos obligados por la LTAIPBG. El procedimiento se tramita y resuelve por la institución o el órgano administrativo que puede decidir sobre el acceso a la información solicitada.

La regla general en esta materia debe ser una respuesta favorable a facilitar el acceso de la persona solicitante, siempre que no concurra alguno de los límites legales a los que antes se ha hecho referencia. Tales límites presentan un carácter abstracto y su aplicación será siempre relativa. Dicho de otra manera, no estamos en presencia de una exclusión automática del derecho de acceso en esas materias, ni basta apelar a ellas genéricamente, sino que para que los límites sean aplicables deberá efectuarse una ponderación que permita valorar, caso por caso, la importancia del acceso a la información pública.

Para los casos en que no se proporcione al solicitante la información, la satisfacción sea parcial, se deniegue la solicitud o no haya pronunciamiento del poder público requerido, cabe la posibilidad de interposición de una reclamación especial que tiene la consideración de sustitutiva de los recursos administrativos de conformidad con lo dispuesto hoy en el art. 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (y antes en el art. 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

3. La reclamación de acceso a la información pública

Si el ciudadano no ve completamente satisfecho su derecho, la Ley pone a su disposición la reclamación de acceso a la información pública, sin perjuicio lógicamente de la vía judicial. Se trata de un recurso especial de carácter potestativo, y previo al recurso contencioso-administrativo, cuya resolución se encomienda a un órgano específico, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). Se trata de un órgano estatal de carácter independiente con atribuciones en materia de promoción de la transparencia y de garantía del derecho de acceso a la información pública. Los arts. 23 y 24 LTAIPBG regulan el régimen de impugnaciones en esta materia.

Cabe señalar sin embargo que, a fin de respetar al máximo las competencias autonómicas, la LTAIPBG prevé expresamente que el CTBG solo será competente respecto de aquellas comunidades autónomas con las que se haya firmado convenio al efecto, de manera que, a falta de dicho instrumento de colaboración, las competencias en materia de reclamaciones de acceso a la información pública corresponderán a los órganos específicos creados por las autoridades autonómicas correspondientes. Algunas comunidades optaron (mayoritariamente en sus leyes de transparencia y buen gobierno) por la creación de un órgano propio de resolución de reclamaciones. Es el caso de Andalucía, Aragón, Cataluña, Canarias, Galicia o Región de Murcia. Otras, como La Rioja, Cantabria, Madrid, Extremadura o Castilla-La Mancha, encomendaron la resolución de las reclamaciones al CTBG integrado en la Administración General del Estado, en algunos casos de manera transitoria. Todos estos órganos deben caracterizarse por su independencia e imparcialidad, por su especialización y por su carácter colegiado.

III. La protección del derecho a la información pública en las Illes Balears

1. Antecedentes

En el año 2016, el Gobierno de las Illes Balears planteó la posibilidad de que el órgano propio encargado de la resolución de las reclamaciones fuese el Consejo Consultivo de las Illes Balears, en línea con la vía adoptada con anterioridad por la Comunidad Autónoma de Madrid. Sin embargo, la idea no fue bien acogida: un dictamen desfavorable de este órgano estatutario impidió que se materializase la pretensión gubernamental (Dictamen 27/2016, de 9 de marzo).

Poco después, se aprobó el Decreto 24/2016, de 29 de abril, de creación y atribución de competencias a la Comisión para la Resolución de las Reclamaciones en materia de Acceso a la Información Pública (BOIB núm. 54, de 30 de abril). Dicha Comisión estaba integrada por tres letrados miembros del Cuerpo de Abogacía de la Comunidad Autónoma, designados por sorteo entre voluntarios para llevar a cabo esta función. De entre ellos se elegía al presidente. Esta fórmula, que en su momento fue planteada como solución provisional, cumplió suficientemente con las exigencias de independencia, imparcialidad y preparación técnica que se requieren a los órganos de garantía del derecho de acceso.

Una nueva etapa se inició con la aprobación del Decreto 1/2019, de 11 de enero, regulador de la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública (BOIB núm. 6, de 12 de enero), que es objeto de examen en el apartado siguiente.

2. La Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública (CRAIP). Naturaleza del órgano, composición y ámbito de actuación

La CRAIP es un órgano sin personalidad jurídica, dotado de autonomía funcional e independencia de criterio que, en un primer momento, estuvo adscrita a la Consejería de Presidencia, y en la actualidad lo está a la Consejería de Administraciones Públicas y Modernización. Según se establece en el Decreto regulador de la Comisión, está formada por tres juristas de reconocido prestigio con más de cinco años de experiencia profesional en el ámbito del Derecho Público, nombrados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma por un periodo de tres años, e inamovibles, siendo sus causas de cese objetivas. Los miembros de la Comisión, que son retribuidos por el sistema de dietas, eligen de entre ellos a su presidente. Presta asistencia a la CRAIP, con voz pero sin voto, un secretario designado por el titular del citado departamento autonómico entre funcionarios públicos licenciados o graduados en Derecho pertenecientes al grupo A1.

El régimen de funcionamiento de la Comisión es el previsto, con carácter general, para los órganos colegiados de la Administración autonómica, completándose, además, con reglas relativas a la asignación de ponencias, la adopción de acuerdos, la posibilidad de formulación de votos particulares y la notificación de las resoluciones.

Por lo que concierne a su ámbito competencial, corresponden a la CRAIP la instrucción y la resolución de las reclamaciones que se interpongan contra las resoluciones expresas o las desestimaciones presuntas dictadas o producidas, en materia de acceso a la información pública, por la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, los consejos insulares, los ayuntamientos y el resto de entidades del sector público dependientes o vinculadas con estas administraciones, la Universitat de les Illes Balears, las fundaciones del sector público de cualquiera de las administraciones anteriores, los consorcios, y los colegios profesionales y otras corporaciones de derecho público, en la medida que la información solicitada tenga relación con el ejercicio de sus funciones públicas. En cambio, la CRAIP no es competente para resolver las reclamaciones que se interpongan contra las decisiones que en esta materia adopten instituciones autonómicas como el Parlamento de las Illes Balears, la Sindicatura de Cuentas, el Consejo Consultivo o el Consejo Económico y Social, cuyas resoluciones en materia de acceso solo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo. Tampoco es competente la CRAIP para conocer de las reclamaciones interpuestas contra órganos estatales radicados en las Illes Balears.

3. El acceso del ciudadano a la CRAIP

En el marco de las normas generales reguladoras del procedimiento administrativo, la práctica seguida por la CRAIP en el tratamiento de las reclamaciones es el que se desprende de lo siguiente. En primer lugar, las reclamaciones de los ciudadanos pueden interponerse, como ya se apuntó, contra las resoluciones expresas o las desestimaciones presuntas de las SAIP, o bien cuando, resuelta favorablemente la solicitud, no se produzca materialmente el acceso. Por tanto, únicamente cuando la SAIP no haya sido resuelta satisfactoriamente a juicio del solicitante, porque no se le haya facilitado la información solicitada o porque no se haya resuelto en plazo su solicitud, podrá interponerse una reclamación.

Por lo que se refiere a la legitimación, hay que señalar que pueden presentar una reclamación las personas físicas y jurídicas, tanto españolas como extranjeras, que tengan capacidad de obrar. En ningún caso es exigible la condición de interesado ni ningún vínculo con el objeto de la solicitud de acceso. En cuanto a la representación, no existe ninguna especialidad.

Las reclamaciones dirigidas a la CRAIP deben presentarse siempre por escrito con indicación de la identidad del reclamante y, en su caso, del representante, así como del domicilio a efectos de notificaciones y el medio escogido para ellas (correo postal o electrónico). Debe aportarse la copia de la SAIP, con especificación de fecha y número del expediente, de la información pública solicitada y del lugar, fecha y firma del reclamante. Debe adjuntarse copia de la resolución objeto de reclamación, si se ha producido. La SAIP puede incluir además la fundamentación de la reclamación. En el escrito de reclamación se puede hacer constar expresamente la preferencia lingüística del reclamante a efectos de comunicaciones; si no se hace así, la CRAIP se relacionará normalmente con este en catalán de acuerdo con la legislación balear en materia de cooficialidad lingüística. La CRAIP pone a disposición de la ciudadanía un formulario con todos los campos necesarios para la reclamación, que obviamente no es obligatorio y que se encuentra en la web oficial del Gobierno de las Illes Balears.

4. Aspectos de procedimiento

El plazo para interponer la reclamación es de un mes a partir de la fecha de recepción de la notificación de la resolución, o a partir de la fecha en la que se produce el silencio administrativo o el vencimiento del plazo de diez días previsto en la LTAIPBG sin que se haya facilitado de manera efectiva el acceso concedido a la información pública. Debe recordarse que, según estableció la Disposición Adicional Tercera, punto 1, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE núm. 67, de 14 de marzo), se suspendieron los términos y se interrumpieron los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público.

Una vez analizada y siempre que cumpla los requisitos señalados anteriormente, la reclamación debe ser admitida a trámite, sin perjuicio de lo que se derive del expediente. En caso de inadmisión, la resolución deberá ser motivada e indicar expresamente los posibles recursos contra la misma. Admitida a trámite, la CRAIP remitirá la reclamación en el plazo de diez días a la Administración que puede dar acceso a la información solicitada, solicitando de la misma copia de la resolución objeto de la reclamación, en su caso, e informe sobre esta última, además de la información y los antecedentes que resulten relevantes para su resolución. El plazo para contestar dicho requerimiento es de diez días. La resolución sobre la admisión a trámite deberá ser notificada en todo caso al reclamante. Si la reclamación ha sido admitida, se le indicará que, de conformidad con lo establecido en el art. 22.1.c) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el procedimiento queda en suspenso hasta que la CRAIP reciba de la Administración competente la información solicitada.

En ocasiones, la Administración, al recibir la notificación de la CRAIP, opta por facilitar el acceso solicitado sin más trámites, circunstancia que debe ser comunicada a este organismo. También puede suceder que dicha Administración comunique a la CRAIP que ya ha dado acceso a la información con anterioridad. En ambos supuestos, la CRAIP, previa comunicación al interesado solicitando su conformidad con la información recibida, archivará el procedimiento por satisfacción anticipada de la pretensión que conlleva la pérdida del objeto de la reclamación.

También cabe la posibilidad de que la reclamación sea interpuesta por un tercero titular de un derecho o interés afectado por una resolución de acceso a la información pública. En este supuesto, la CRAIP lo comunicará en el plazo de diez días a la Administración contra la cual se reclama para que se abstenga de manera provisional de facilitar la información solicitada. Si la CRAIP admite a trámite la reclamación del tercero, la Administración no podrá facilitarla hasta que la Comisión no resuelva favorablemente al acceso y dicha resolución sea firme. Todos estos extremos también deberán notificarse a la persona solicitante del acceso a la información pública, pues tiene derecho a formular alegaciones y presentar los documentos que estime conveniente; se le debe advertir, no obstante, de que este trámite no suspende el procedimiento.

En el supuesto de que la Administración reclamada haya denegado el acceso a la información solicitada en base a que no dispone de la misma porque está en poder de otra Administración, la CRAIP se dirigirá a esta y le informará de la presentación de la reclamación; le solicitará que compruebe que, efectivamente, está en su poder la información solicitada; y, finalmente, le propondrá que permita el acceso a dicha información al reclamante para evitar así nuevas solicitudes.

Si el procedimiento de reclamación continúa su tramitación, por no haberse satisfecho el derecho de acceso, el secretario de la Comisión dará traslado del expediente al miembro de la misma que haya sido designado al efecto para que redacte la ponencia correspondiente. Cuando, para la resolución del procedimiento, deban tenerse en cuenta hechos o documentos nuevos que no figuran en el expediente original, deberán ser facilitados a los interesados para que puedan formular alegaciones o presentar documentos; todo ello deberá ser trasladado al resto de interesados. El acceso al expediente puede producirse de manera presencial o bien por medios electrónicos.

La CRAIP dispone de un plazo de tres meses para dictar la resolución que corresponda en derecho, plazo que comienza a contar desde el día que la reclamación tuvo entrada en el registro de la Comisión. Dicha resolución deberá ser notificada a las partes, esto es, al reclamante, a la Administración contra la que se reclamó y a los terceros afectados que hayan tenido participación en el procedimiento, en el plazo de diez días, a partir de la fecha en que se dictó. La notificación debe contener información sobre la posibilidad de interponer, contra la resolución dictada por la Comisión, recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears en el plazo de dos meses, de acuerdo con la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Todas las resoluciones de la CRAIP deben comunicarse además a la Dirección General de Transparencia y Buen Gobierno para su publicación en la web, previa supresión, en su caso, de los datos personales.

IV. Consideraciones finales

El derecho a saber es todavía un derecho escasamente interiorizado en la sociedad española. Así sucede también en las Illes Baleares, comunidad en la que se ha podido constatar el desconocimiento generalizado de las posibilidades que ofrece la LTAIPBG a los ciudadanos y a los grupos sociales en los que estos se integran. Aunque un número significativo de solicitudes de información pública tiene que ver actualmente más con el acceso a documentos y datos de interés privativo del solicitante (quien gracias a la información obtenida puede articular mejor la defensa de sus intereses, por ejemplo, en la vía administrativa o judicial), no hay duda de que estamos ante un derecho de enorme trascendencia para el control del poder público y, en especial, de las administraciones públicas, del que raramente se sirven los colectivos ciudadanos, los agentes sociales, las fuerzas políticas o los medios de comunicación.

En cualquier caso, merece ser destacado el papel llevado a cabo por la CRAIP desde la entrada en vigor del Decreto que la creó. El balance correspondiente al año 2019 ofrece, entre otros, los siguientes datos:

Como se aprecia, en más del 60 % de los casos los solicitantes han visto satisfecho su derecho de acceso. Recuérdese que la pérdida de objeto equivale a la satisfacción anticipada de la pretensión por parte de la Administración concernida por la reclamación.

Los datos anteriores, clasificados por administraciones, ponen de relieve que, de las resoluciones dictadas, 28 se refieren a entes y órganos de la Comunidad Autónoma, incluyendo el sector instrumental; 5 corresponden a consejos insulares, 32 a ayuntamientos y entes locales menores y 1 a un colegio profesional.

Las reclamaciones efectuadas durante los años 2016, 2017 y 2018 fueron, respectivamente, 18, 17 y 38. Es decir, que el año 2019 se ha producido un incremento en torno al 34 % respecto del año anterior, que ya había sido el que registró un mayor número de reclamaciones.

Para terminar, parecen oportunas dos reflexiones de lege ferenda. Señalemos, en primer lugar, que debería plantearse una posible ampliación del propio concepto de información pública, hoy contenido en el art. 13 LTAIPBG, para poder dar cabida a las nuevas realidades que el avance de la tecnología ya está alumbrando a una velocidad asombrosa. Se trataría así de añadir al concepto actual de información pública otros aspectos tales como algoritmos o ficheros audiovisuales, que ya existen en poder de los sujetos obligados a facilitar dicha información o lo estarán próximamente.

En segundo y último lugar, cabe constatar que, en ocasiones, tras la intervención de los órganos de garantía del acceso a la información pública que finaliza con una resolución favorable al reclamante, este no ve satisfecho su derecho de manera real y efectiva, puesto que el sujeto obligado a facilitárselo, no lo hace. En definitiva, se trata de intentar evitar la inactividad de las administraciones y sujetos obligados por la LTAIPBG. Dicha situación podría quizá enervarse estableciendo legalmente, tanto a nivel estatal como autonómico, un sistema de infracciones y sanciones en la materia, tal como ya prevé la legislación andaluza, y otorgando potestad sancionadora al CTBG estatal y a los órganos autonómicos como la CRAIP, o bien a otras autoridades u órganos administrativos.

V. Nota bibliográfica

FERNÁNDEZ RAMOS, S.; PÉREZ MONGUIÓ, J. M.ª Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Madrid: Aranzadi, 2014.

GUICHOT REINA, E. (dir.). Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Madrid: Tecnos, 2014.

MARTÍN DELGADO, I. (dir.). Transparencia y acceso a la información pública: de la teoría a la práctica. Madrid: Iustel, 2019.

SEGURA GINARD, L. J. «La Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Islas Baleares y la Comisión para la resolución de las reclamaciones en materia de acceso a la información pública de las Islas Baleares», en TRONCOSO REIGADA, A. (dir.). Transparencia Pública y Comunidades Autónomas. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.

TRONCOSO REIGADA, A. (dir.). Transparencia Pública y Comunidades Autónomas. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018.

VALERO TORRIJOS, J.; FERNÁNDEZ SALMERÓN, M. (coords.). Régimen jurídico de la transparencia del sector público. Cizur Menor: Aranzadi, 2014.