El Reial Decret Llei 3/2012, de 10 de febrer, de mesures urgents per a la reforma del mercat laboral, inicia la seva exposició de motius fent referència a dades concretes sobre l’atur i al fet que la crisi econòmica ha posat en evidència la insostenibilitat del model laboral espanyol, motiu pel qual la norma que s’aprova es fixa com a objectiu crear les condicions necessàries per tal que l’economia espanyola pugui tornar a crear ocupació i generar la seguretat necessària tant per als treballadors com per als empresaris.
La crisi econòmica existent no solament afecta el món empresarial sinó que té importants implicacions a nivell polític, a nivell institucional i a nivell de l’Administració pública espanyola. Per tal d’intentar pal·liar el dèficit que pateix aquesta darrera s’ha posat damunt la taula l’anàlisi i revisió de la seva estructura i de la gestió dels seus recursos, i s’han fet efectives importants mesures que afecten directament el seu personal. Interessa destacar el vessant d’empresari que l’Administració Pública té vers el personal sotmès al règim laboral, a qui és d’aplicació el Text Refós de la Llei de l’Estatut dels Treballadors, aprovat pel Reial Decret Legislatiu 1/1995, de 24 de març (ET), objecte de diferents modificacions per part del Reial Decret Llei 3/2012 abans esmentat.
Sota el títol de La reestructuración de las plantillas laborales de las Administraciones Públicas. El Real Decreto Ley 3/2012, la catedràtica de dret del treball i de la seguretat social de la Universitat de València, Remedios Roqueta Buj, ofereix una anàlisi d’una qüestió d’indiscutible actualitat, com és ara l’efecte de la reforma laboral en la reestructuració del personal laboral de les administracions públiques, des d’un punt de vista estrictament tècnic, fugint de la deficient cultura dominant que persegueix i observa amb desconfiança els servidors públics i la maquinària administrativa.
Amb aquest objectiu s’estructura la monografia en dos capítols: el primer, dedicat a la flexibilitat interna, amb una extensió considerable en relació amb el conjunt de l’obra, aborda la regulació de la mobilitat funcional, la distribució irregular de la jornada, la mobilitat geogràfica, la modificació de les condicions de treball i les suspensions contractuals i la reducció de la jornada; el segon capítol, molt més breu, conté un estudi de la flexibilitat externa limitat a l’extinció dels contractes de treball per raons econòmiques, tècniques, organitzatives i de producció, i les indemnitzacions per extinció i les retribucions dels contractes d’alta direcció del sector públic estatal.
Trobam a la mateixa obra, al capítol segon, una possible justificació, encara que sigui velada, de la sistemàtica del treball. Malgrat la reforma laboral de 2012 afavoreix la flexibilitat interna en les administracions públiques, no incentiva que aquestes la utilitzin com a mesura alternativa a la destrucció d’ocupació, ja que també s’ha flexibilitzat substancialment la definició legal de les causes econòmiques, tècniques, organitzatives o de producció justificatives de l’acomiadament col·lectiu i objectiu, s’ha eliminat l’autorització administrativa per als acomiadaments col·lectius i, respecte als acomiadaments improcedents, s’han suprimit els salaris de tramitació en el cas què l’empresari opti per la indemnització, amb l’afegit del fet que s’ha reduït aquesta considerablement. En aquest sentit, l’autora conclou que, atès el dèficit públic existent, el més probable és que les administracions públiques es decantin per la via de l’acomiadament, contribuint així a augmentar el principal indicador negatiu de l’economia espanyola: les dades de l’atur.
El primer i més extens dels dos capítols, el dedicat a la Flexibilidad Interna, analitza, com s’ha avançat, els requisits normativament exigits per dur a terme la mobilitat funcional, la distribució irregular de la jornada, la mobilitat geogràfica, la modificació de les condicions de treball i les suspensions contractuals i la reducció de la jornada dels treballadors laborals de l’Administració pública.
Quant a la mobilitat funcional, l’autora destaca la influència de la normativa funcionarial, ja que d’acord amb l’article 83 de la Llei 7/2007, de 12 d’abril, per la qual s’aprova el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), la provisió de llocs de feina i la mobilitat funcional del personal laboral es realitzarà de conformitat amb allò que prevegi el Conveni Col·lectiu d’aplicació, i en el seu defecte, s’aplica el sistema de mobilitat del personal funcionari de carrera. Es fa notar la crítica doctrinal a l’acceptació de la literalitat de l’article 83 de l’EBEP, ja que d’acord amb aquest les normes administratives serien dret supletori en una matèria –la provisió de llocs de feina: accés i mobilitat- regida pels principis d’igualtat, mèrit, capacitat i publicitat (article 78 de l’EBEP). Per això, s’interpreta que els convenis col·lectius han de concretar aquests principis i que s’aplicaran de manera preferent com a normes especials.
De les modificacions operades pel Reial Decret 3/2012 en el sistema de classificació professional i en la mobilitat funcional que s’esmenten se n’han de destacar les següents: a) Es prescindeix de les categories professionals i s’estableix que el sistema de classificació professional atendrà al concepte de grups professionals (article 22.1 i 4 de l’ET). b) Es reforma l’article 39 de l’ET en el sentit d’establir que la mobilitat funcional sempre serà possible quan existeixin raons tècniques o organitzatives que ho justifiquin.
L’autora planteja si la classificació professional i la mobilitat funcional que duen a terme les administracions públiques han d’ajustar-se als canvis indicats. En relació amb la primera, la resposta que atorga és afirmativa ja que l’article 77 de l’EBEP es remet expressament al règim laboral. En matèria de mobilitat funcional, en canvi, per mor de l’article 83 de l’EBEP, es remarca que dependrà de si existeix conveni col·lectiu i de si aquest es remet o no a l’article 39 de l’ET. Només en el primer cas resultarà d’aplicació la reforma a les administracions públiques.
Pel que fa a la distribució irregular de la jornada, es destaca que el Reial Decret Llei de 2012 manté les previsions de la normativa anterior en els actuals articles 82.3 b) i 84.2 c) de l’ET, però com que es requereix acord d’empresa o intervenció dels convenis col·lectius es fa una passa endavant i es permet la distribució irregular de la jornada en els termes prevists a l’actual article 34.2 de l’ET en defecte d’aquests. Per tant, d’acord amb aquest article, l’Administració pública pot distribuir irregularment el 5% de la jornada màxima anual. Finalment, es fa notar que aquest particular ius variandi requerirà l’existència de causes d’utilitat o de funcionament de l’empresa, la concurrència de les quals podrà ser objecte de revisió per la jurisdicció social.
Sobre la mobilitat geogràfica l’obra resumeix la reforma introduïda per l’article 11 del Reial Decret 3/2012 sobre l’article 40 de l’ET, fent especial esment a la modificació de la definició legal de les causes econòmiques, tècniques, organitzatives i de producció.
Més atenció dedica l’autora a l’anàlisi de la modificació substancial de les condicions de treball, i distingeix entre aquestes i la modificació dels pactes, acords i convenis col·lectius. En relació a la primera es realitza un estudi acurat sobre les diverses modificacions que s’han introduït a l’article 41 de l’ET, entre les quals trobam la del requisit de les causes econòmiques, tècniques, organitzatives o de producció. Això no obstant, amb caràcter previ, l’autora fa constar el seu parer, que no coincideix amb el plantejament de la doctrina judicial i científica, sobre la inaplicació de l’article 41 esmentat a les administracions públiques perquè considera que l’actuació d’aquestes ha de guiar-se pel principi de legalitat i no per l’autonomia de la voluntat.
Quant a la modificació de pactes, acords i convenis col·lectius es distingeix entre la modificació del pactes, acords i convenis ja denunciats i vençuts i la modificació de pactes i acords en vigor, fent, en aquest darrer cas, un estudi separat de la modificació dels pactes i acords comuns al personal funcionari i laboral de la modificació dels convenis col·lectius específics del personal laboral, ateses les diferències de règim jurídic que existeixen entre la negociació col·lectiva laboral i funcionarial. En aquest punt s’ha de destacar l’estudi de l’article 38.10 de l’EBEP, i de la possible inaplicació temporal dels pactes i acords comuns al personal funcionari i laboral o de la seva modificació de forma unilateral si es produeix una alteració substancial i imprevisible de la base econòmica que els sustentà i en la mesura estrictament necessària perquè l’interès públic sigui respectat, amb la única obligació d’informar a les organitzacions sindicals de les causes de la modificació o suspensió. Així mateix, s’analitza la suspensió duta a terme pel Consell de Ministres de l’Acord Govern-Sindicats per a la funció pública en el marc del diàleg social 2010-2012 mitjançant el Reial Decret Llei 8/2010, de 20 de maig, que va ser objecte de plantejament de conflicte col·lectiu davant la Sala Social de l’Audiència Nacional i les diferents resolucions recaigudes al respecte (en particular la Interlocutòria de l’Audiència Nacional, de 28 d’octubre de 2010 -recurs 128/2010- i la del Tribunal Constitucional de 7 de juny de 2011).
S’adverteix que moltes administracions, per mor de les dificultats econòmiques que pateixen, han acordat retalls addicionals als prevists pel Reial Decret llei 8/2010, decisió que està condicionada per tres factors fonamentals: a) les competències normatives en matèria retributiva de l’Estat, les comunitats autònomes i els ens locals: b) el repartiment de poder entre els òrgans amb potestat normativa dins cadascuna de les esferes esmentades,i, c) els límits que es deriven de la negociació col·lectiva.
Finalment, en relació amb la suspensió contractual o reducció de la jornada es fa notar que l’article 13 del Reial Decret Llei 3/2012 modifica l’article 47 de l’ET amb el propòsit de què constitueixi una alternativa als acomiadaments, ja que és un instrument de flexibilitat que permet trobar un equilibri entre el treballador i l’empresari. Si bé les decisions de suspensió contractual i les reduccions temporals de jornada podrien produir-se a instancia del empresari, sempre que hi concorrin causes econòmiques, tècniques, organitzatives o de producció, eliminant-se el requisit de l’autorització administrativa de forma similar a l’acomiadament col·lectiu, no poden ser utilitzades per les administracions públiques (amb la única excepció de les entitats privades de les administracions públiques: societats mercantils i fundacions del sector públic) atesa la Disposició Addicional 3 del Reial Decret Llei 3/2012 que afegeix una nova Disposició Addicional 21 a l’ET.
El segon capítol de l’obra es dedica breument a la flexibilitat externa i, en particular, analitza l’acomiadament econòmic i les especialitats dels contractes d’alta direcció del sector públic.
Quant al primer tema, analitza els articles 51 i 52 c) de l’ET, així com la Disposició Addicional 20 del mateix text legal, afegida pel Reial Decret Llei 3/2010, de la qual en destaca l’amplitud del seu àmbit d’aplicació (Administració pública, sector públic en sentit ampli i les mútues d’accident de treball i malalties professionals) i la definició legal de les causes econòmiques, tècniques i organitzatives justificatives dels acomiadaments en el sector públic.
En relació amb les especialitats dels contractes d’alta direcció del sector públic, després de fer referència al règim jurídic d’aquest tipus de contracte, es relacionen les novetats introduïdes per la Disposició Addicional 8 del Reial Decret Llei 3/2012, en concret, el règim aplicable a les indemnitzacions per extinció (que es limiten a set dies per any de servei de la retribució anual en metàl·lic amb un màxim de sis anualitats, sempre que no es tengui la condició de funcionari de carrera de l’Administració o treballador del sector públic amb reserva del lloc de feina) i el règim jurídic de les retribucions d’aquest personal, amb l’objectiu de donar resposta a l’actual situació de crisi econòmica amb criteris lògics i racionals.
L’obra comentada constitueix un instrument útil per aproximar-se a les eines de què disposa l’Administració per reestructurar les relacions de llocs de feina de personal laboral després de la reforma efectuada pel Reial Decret Llei 3/2012. Ens trobam, en definitiva, davant un treball ben estructurat i ordenat que ens serveix per atracar-nos a una matèria actual del dret del treball d’una manera sintetitzada i científica. El camí queda posteriorment obert per determinar, si escau, quina de les mesures de flexibilitat interna o externa pot ser aplicada en cada supòsit concret, tenint sempre present el compliment del principi de legalitat i el fet que els principis d’eficàcia i d’eficiència han d’imperar tant en la prestació dels serveis com en la gestió dels recursos públics.
J.S.M.