La vinculació del dret urbanístic i el dret
a l’habitatge. Especial referència a la reserva
de sòl en sòl urbà consolidat^[1]*

Joan Manuel Trayter Jiménez

Catedràtic de Dret Administratiu

Universitat de Girona

Berta Bastús Ruiz

Doctora en Dret Administratiu

Universitat de Barcelona

RESUM

El dret urbanístic constitueix una de les eines d’actuació més potents i necessàries a l’àmbit del dret a l’habitatge. Per aquest motiu, és important analitzar algunes de les mesures urbanístiques que s’utilitzen per incrementar el parc públic d’habitatge, com, per exemple, la reserva de sòl o l’ús del dret de superfície i la cessió d’ús. A més, també cal assenyalar la necessitat de coordinar els plans urbanístics i els plans del dret a l’habitatge i d’obtenir un ordenament jurídic segur i estable en la matèria.

Paraules clau: urbanisme, habitatge, reserva de sòl, planejament urbanístic.

RESUMEN

El Derecho urbanístico constituye una de las herramientas de actuación más potentes y necesarias en el ámbito de derecho a la vivienda. Por este motivo, es importante analizar algunas de las medidas urbanísticas que se utilizan para incrementar el parque público de vivienda, como, por ejemplo, la reserva de suelo o el uso del derecho de superficie y la cesión de uso. Además, cabe también señalar la necesidad de coordinar los planes urbanísticos y los planes del derecho de la vivienda, y de obtener un ordenamiento jurídico seguro y estable en la materia.

Palabras clave: urbanismo, vivienda, reserva de suelo, planeamiento urbanístico.

ABSTRACT

One of the most powerful and necessary tools in the field of housing law is urban planning law. To increase the public housing stock, it is crucial to analyze some of the urban planning measures used such as, for example, the land reserve or the use of surface rights and the transfer of use. Furthermore, it is necessary to emphasize the importance of coordinating urban plans and plans for the right to housing and to obtain a safe and stable legal system in this matter.

Key words: town planning, housing, land reserves, urban planning.

SUMARI

I. Introducció. II. Mesures urbanístiques vinculades a la garantia i protecció del dret a l’habitatge. 1. La reserva de sòl com a mecanisme per incrementar el parc públic d’habitatge. 2. L’ús dels drets reals per garantir el dret a l’habitatge, en concret, el dret de superfície i la cessió d’ús. III. La importància de coordinar els plans urbanístics i els plans pel dret a l’habitatge. IV. Conclusions. V. Bibliografia.

I. Introducció

Actualment, l’Estat espanyol disposa d’un dels parcs públics més baixos de tota la Unió Europea (2,5 % aproximadament en contraposició a la mitjana dels països membres de la Unió Europea, que se situa al voltant del 9,3 %). Tot i això, els ciutadans demandants d’habitatge no paren d’augmentar.

En aquest context, els poders públics, que estan obligats a promoure i garantir l’accés a un habitatge digne i adequat, han de regular mecanismes que permetin ampliar l’oferta d’habitatge públic o social.

Tradicionalment, l’urbanisme ha estat una de les eines que s’ha utilitzat per ampliar el parc públic o social d’habitatge. Així, a través de la figura de l’estàndard mínim urbanístic, el legislador obliga el planificador a protegir determinats sòls i reservar-los a un fi concret com, per exemple, la construcció d’habitatges públics o socials. No obstant això, recentment, a Catalunya, s’ha aprovat la reserva de sòl en sòl urbà consolidat, que afecta de manera directa l’estatut jurídic de la propietat i que requereix d’un estudi detallat.

Així, l’objecte d’aquest treball és examinar algunes de les mesures urbanístiques que s’utilitzen per incrementar el parc públic d’habitatge com, per exemple, la reserva de sòl en sòl urbà consolidat que s’ha aprovat al territori català o l’ús del dret de superfície i la cessió d’ús i apuntar, breument, els seus avantatges i desavantatges. A més, també s’assenyala la necessitat de coordinar el dret urbanístic i el dret a l’habitatge a través dels instruments de planificació corresponents.

Per una banda, el dret urbanístic constitueix una branca de l’ordenament jurídic administratiu que permet a les administracions públiques configurar el model urbanístic de la ciutat.^[2] A través de la figura del plans urbanístics i dels plans territorials,^[3] que són normes de rang reglamentari,^[4] i que juntament amb la participació dels propietaris i de la resta d’operadors implicats, l’Administració classifica i qualifica el sòl del territori, a més d’establir les línies generals de planificació econòmica i social.

La vinculació del dret urbanístic i el dret a l’habitatge en el nostre ordenament jurídic és evident, doncs el mateix article 47 de la Constitució^[5] —que recull el dret a un habitatge digne i adequat— assenyala que els poders públics han de fer efectiu aquest dret, «regularan la utilització del sòl d’acord amb l’interès general per tal d’impedir l’especulació».

Així ho preveuen també els estatuts d’autonomia de les diferents comunitats autònomes, donat que l’urbanisme —igual que el dret a l’habitatge— és una matèria de competència autonòmica (art. 149 de la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, o art. 22 de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears).

Per tant, en l’ordenament jurídic urbanístic, s’ha de tenir en compte, a nivell estatal, el Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d’octubre, que aprova el text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (en endavant, TRLS), i, a banda, la normativa desenvolupada i aprovada per les diverses comunitats autònomes.

En aquest sentit, l’Administració autonòmica ostenta la competència en matèria d’urbanisme i d’habitatge i, junt amb l’Administració municipal, és l’encarregada d’ordenar i urbanitzar les ciutats, respectant en tot moment, tant els principis generals del dret aplicables al Dret administratiu^[6] com els principis generals del dret urbanístic i, en especial, la configuració del dret de propietat com un dret estatutari, la participació de la comunitat en les plusvàlues i el repartiment equitatiu entre beneficis i càrregues.^[7]

Finalment, a més d’aquests principis, el planificador ha de tenir en compte una sèrie de límits a l’hora d’elaborar i aprovar els diferents plans urbanístics que, d’acord amb ROMERO^[8] poden classificar-se en tres categories: límits externs (com l’atribució de competències per a l’elaboració del pla i el procediment legalment establert, sota pena de nul·litat del pla),^[9] límits interns (en base al principi de racionalitat o proporcionalitat) i, per últim, límits heterogenis (el principi de jerarquia entre els plans,^[10] la teoria de la «fuerza normativa de lo fáctico»^[11] o els estàndards mínims urbanístics com, per exemple, la reserva de sòl per a la construcció d’habitatge de protecció oficial, així com les normes que resulten de directa aplicació).

Per altra banda, en relació amb el dret a l’habitatge, el mateix es troba regulat, a nivell estatal, en la Llei 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l’habitatge (en endavant, Llei estatal pel dret a l’habitatge), i, a més, per tota la normativa aprovada per cadascuna de les comunitats autònomes (per exemple, la Llei 5/2018, de 19 de juny, de l’habitatge de les Illes Balears, o la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge de Catalunya).

A més d’aquest desenvolupament normatiu, s’han de tenir en compte els plans d’habitatge que són l’instrument fonamental a través del qual es fan efectives les polítiques públiques d’habitatge, tant a nivell estatal, com autonòmic i local.^[12]

I, finalment, és important assenyalar que en el nostre ordenament jurídic existeixen diferents tipologies d’habitatge públic o social. Així, la Llei estatal pel dret a l’habitatge, en l’article 3.f), estableix dues categories d’habitatge protegit (l’habitatge social i l’habitatge protegit de preu limitat) i, en l’article 3.g), l’habitatge assequible incentivat. No obstant l’anterior, i tal i com assenyala la mateixa Llei en l’article 16.1, en relació amb les tipologies d’habitatge anteriorment exposades, prevalen les classificacions establertes per la legislació i la normativa d’àmbit autonòmic o municipal. I, en conseqüència, el parc d’habitatge es caracteritza per la seva heterogeneïtat doncs en ell hi conviuen diferents tipus d’habitatges. A més, degut a la distribució competencial en matèria d’habitatge, és habitual trobar-se amb diferents denominacions per fer referència a la mateixa situació o amb diferents classificacions en matèria d’habitatge públic, doncs cada comunitat autònoma té competència per regular i impulsar la política d’habitatge corresponent.

En definitiva, podem definir el dret urbanístic com una de les eines d’actuació més potents i necessàries a l’àmbit del dret a l’habitatge. L’Administració pública, a través dels plans urbanístics ordena el territori, classifica i qualifica el sòl i estableix el règim de propietat del mateix. A més, també pot reservar determinats sòls per tal de garantir que siguin destinats a la construcció d’habitatge públic o social.

II. Mesures urbanístiques vinculades a la garantia i protecció del dret a l’habitatge

D’acord amb tot l’anterior, a continuació analitzarem algunes de les mesures urbanístiques que recull el nostre ordenament jurídic i que es troben directament vinculades amb la garantia i protecció del dret a l’habitatge, a saber:

1. La reserva de sòl com a estàndard mínim urbanístic i la reserva de sòl implantada en sòl urbà consolidat a l’àmbit de Catalunya.
2. L’ús dels drets reals per garantir el dret a l’habitatge, en concret, el dret de superfície i la cessió d’ús.

A més, també s’assenyalarà la importància d’obtenir un planejament urbanístic que estigui coordinat i alineat amb els plans d’habitatge.

1. La reserva de sòl com a mecanisme per incrementar el parc públic d’habitatge

Una de les mesures urbanístiques que, tradicionalment, el legislador ha tingut en compte a l’hora de promoure i impulsar la construcció d’habitatge públic o social (en especial, d’habitatge de protecció oficial) és la reserva de sòl.

En aquest sentit, a l’àmbit autonòmic català, arran de l’aprovació del Decret llei 17/2019, de 23 de desembre, de mesures urgents per millorar l’accés a l’habitatge, podem distingir dos tipus de reserva de sòl:

1. Per una banda, la reserva de sòl tradicional que es recull en les lleis urbanístiques i que obliga el planificador a reservar un percentatge de sòl destinat a ús residencial per tal de destinar-lo a la construcció d’habitatges de protecció oficial. Fins al moment, aquestes reserves s’han establert al sòl urbà no consolidat^[13] i al sòl urbanitzable.^[14]
2. I, per altra banda, la reserva de sòl en sòl urbà consolidat^[15] introduïda pel Decret llei 17/2019 que afecta edificis plurifamiliars de nova construcció, encara que conservin algun element arquitectònic d’una edificació anterior, i edificis plurifamiliars existents ubicats en sòl urbà consolidat on es duguin a terme obres d’ampliació, de reforma general o de gran rehabilitació o obres d’ampliació o d’increment d’habitatges, quan aquestes actuacions tinguin la finalitat d’allotjar majoritàriament a nous residents.

Respecte a la reserva de sòl tradicional, ubicada pels plans urbanístics en sòl urbà no consolidat i en sòl urbanitzable, la mateixa queda configurada en el nostre ordenament jurídic com una eina urbanística que s’utilitza, entre d’altres coses, per destinar el sòl a la construcció d’habitatges públics o socials o per cobrir un altre tipus de necessitats socials que es requereixin com, per exemple, la construcció d’una escola pública o d’una zona verda.

En concret, les reserves de sòl destinades a la construcció d’habitatges fan referència a un percentatge d’edificabilitat d’habitatges i, normalment, responen a una limitació de preus, tant a les rendes del lloguer com al preu de venda. L’objectiu és fomentar la creació d’habitatge públic o social per garantir l’accés a l’habitatge de tota la població.

Es tracta, per tant, d’un acte de naturalesa normativa ja que queda recollida en els plans urbanístics i constitueix una tècnica o un instrument que sorgeix de l’interès general. A més, aquestes reserves de sòl estan vinculades a una finalitat pública i, en el cas del dret a l’habitatge, constitueixen el pont entre els plans urbanístics i els plans pel dret a l’habitatge.

Així mateix, la tècnica que s’utilitza per establir aquestes reserves és l’estàndard mínim urbanístic que constitueix una «determinación obligatoria, que establece el legislador, limitando la discrecionalidad del planificador»^[16] i, per tant, queda subjecta a una sèrie de pressupòsits, a saber: que vingui imposada per una norma amb rang de llei i que es determini el percentatge mínim que ha de cobrir la reserva.

En el cas de les reserves per obtenir habitatge públic o social, l’estàndard mínim urbanístic constitueix un límit per al destí i l’ús d’uns terrenys concrets. En aquest sentit, el legislador indica al planificador que un percentatge del sòl haurà d’anar destinat a la construcció d’habitatge públic i, per tant, haurà de tenir un ús específic en un espai concret.

Així, l’article 57.3 del text refós de la Llei d’urbanisme de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, diu: «els plans d’ordenació urbanística municipal i les seves modificacions i revisions han de reservar per a la construcció d’habitatges de protecció pública sòl suficient per al compliment dels objectius definits en la memòria social i, com a mínim, el sòl corresponent al 30 per cent del sostre que es qualifiqui per a l’ús residencial de nova implantació, destinats a la venda, al lloguer o a altres formes de cessió d’ús».^[17]

No obstant, amb la introducció a Catalunya de la reserva de sòl en sòl urbà consolidat pel Decret llei 17/2019, aquest mecanisme ja no s’utilitza únicament en sòl urbà no consolidat o en sòl urbanitzable, sinó que afecta la ciutat ja construïda. En efecte, entre totes les mesures aprovades per aquest Decret llei, aquest modifica els apartats 6 i 7 de l’article 57 TRLUC per introduir la reserva en sòl urbà consolidat.

Així, les reserves de sòl poden preveure el destí total o parcial de l’edificació per a habitatges de protecció pública (art. 57.7 TRLUC). A més, el mateix article assenyala que «aquesta destinació afecta tant els edificis plurifamiliars de nova construcció, encara que conservin algun element arquitectònic d’una edificació anterior, com els edificis plurifamiliars existents en què es pretengui dur a terme obres d’ampliació, de reforma general o de gran rehabilitació, o obres d’ampliació o d’increment del nombre d’habitatges, quan les actuacions edificatòries esmentades tinguin per finalitat allotjar majoritàriament nous residents en els habitatges resultants no reservats a reubicació de reallotjats o a fer efectiu el dret de reallotjament d’anteriors residents o titulars». Per tant, la reserva mínima del 30 %^[18] per construir habitatge protegit no va destinada, únicament, als edificis de nova construcció, sinó també a aquells edificis que realitzin obres d’ampliació, de reforma general o de gran rehabilitació.^[19]

Respecte a aquest tipus de reserves en sòl urbà consolidat, hem de tenir en compte dues qüestions: en primer lloc, si es tracta d’una mesura que encaixa correctament en el nostre ordenament jurídic i, en segon lloc, si és una mesura adequada per garantir l’accés a l’habitatge. Sobre això, el Tribunal Constitucional, en la Sentència núm. 16/2021, de 28 de gener, ja va donar resposta a la primera pregunta i va considerar que les comunitats autònomes ostenten la competència adequada en matèria d’urbanisme per establir aquest tipus de reserves i, per tant, es tracta d’una mesura que té el seu degut encaix legal i que ha estat admesa i declarada constitucional.

Ara bé, tot i la declaració de constitucionalitat emesa pel Tribunal Constitucional, existeixen diferents qüestions relacionades amb la reserva en sòl urbà consolidat que ens permeten valorar si es tracta, o no, d’una mesura adequada i efectiva per millorar l’accés a l’habitatge,^[20] a saber:

1. Es tracta d’una mesura que constitueix una càrrega per al propietari del sòl urbà consolidat, que ha de ser objecte d’indemnització i que, en conseqüència, deixa de ser un mecanisme gratuït per als poders públics. Així, si l’Administració pública pretén seguir imposant aquest tipus de reserva a la ciutat ha de considerar que, arran del pronunciament judicial del Tribunal Constitucional,^[21] el seu establiment deixa de ser un mecanisme gratuït i, per tant, s’ha de fixar el mecanisme d’indemnització corresponent per als afectats per les reserves de sòl imposades.

2. L’escassa utilitat d’aquest tipus de reserva a la pràctica i les conseqüències econòmiques al mercat. En efecte, la reserva en sòl urbà consolidat es va introduir per «atajar un problema creciente en la ciudad con la adopción de medidas más radicales de todas las que pueden observarse en otras ciudades europeas»,^[22] disposant d’altres mesures menys invasives en l’estatut jurídic de la propietat. No obstant, a la ciutat de Barcelona, aquesta mesura només ha generat cinquanta-dos habitatges de protecció oficial des que es va aprovar a finals de l’any 2018.^[23]

3. A banda de ser una mesura que no està donant els resultats esperats, està paralitzant la construcció de nous habitatges, així com també la rehabilitació del parc d’habitatge,^[24] cada vegada més envellit. En aquest sentit, el sector de la promoció i la construcció d’habitatges assenyala que la mesura ha estat «un fracaso estrepitoso […] porque al impulsar la norma no se contó con la complicidad de los sectores productivos» i continua assenyalant que «no solo no ha aportado los pisos sociales que se esperaban, sino que está provocando una paralización de la actividad constructora y, como hay demanda y menos pisos, los precios suben».^[25]

4. També és necessari assenyalar que, en els propers anys, una sèrie de promocions d’habitatge de protecció oficial esgotaran la seva qualificació^[26] com a habitatge protegit i, per tant, s’incorporaran al mercat lliure disminuint, d’aquesta manera, el parc d’habitatge públic o social. Així, les dades que mostra l’Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona són les següents: dels 72.501 habitatges protegits que hi havia a la demarcació de Barcelona a l’any 2021, únicament quedaran 36.470 al 2030, 18.830 al 2040, 17.390 al 2050 i, finalment, 9.928 al 2105.^[27]

5. Les conseqüències econòmiques en el mercat de la promoció i la construcció d’habitatges, generades per la implantació de la reserva en sòl urbà consolidat, no han estat positives. El finançament i l’anàlisi dels riscos i la viabilitat del projecte són un aspecte clau en la promoció i construcció d’habitatges, especialment quan una part ha de destinar-se a habitatge protegit, amb el límit en els preus de venda i renda. En aquest cas, la imposició de la reserva en sòl urbà consolidat ha generat una fugida d’inversors cap a altres territoris que no disposen d’aquesta obligació.^[28]

6. A més de tot l’anterior, i com veurem tot seguit, l’Administració està obviant altres tècniques urbanístiques per obtenir habitatge públic o social molt més respectuoses que la reserva amb els drets dels propietaris del sòl urbà consolidat com són el dret de superfície i la cessió d’ús.

2. L’ús dels drets reals per garantir el dret a l’habitatge, en concret, el dret de superfície i la cessió d’ús

Tant el dret de superfície com el dret d’ús (o cessió d’ús) són dos mecanismes que permeten construir habitatge sobre sòl públic, sense necessitat de responsabilitzar els propietaris del sòl urbà consolidat que van obtenir legalment els seus habitatges i que ja van realitzar les cessions urbanístiques corresponents.

En aquest sentit, el dret de superfície ha estat regulat tradicionalment per la legislació civil. En el cas de Catalunya, es troba regulat en els articles 564 i següents del Codi Civil català (en endavant, CCC) aprovat per la Llei 5/2006, de 10 de maig, del llibre cinquè, relatiu als drets reals.

Es tracta d’un «dret real limitat sobre una finca aliena que atribueix temporalment la propietat separada de les construccions o de les plantacions que estiguin incloses [a la mateixa]» (art. 564-1 CCC). En conseqüència, el dret de superfície permet la separació de la propietat entre allò que es construeix i el terreny o sòl sobre el que s’ubica la construcció, que pot ser anterior o posterior a la constitució del dret de superfície.

A més, la legislació urbanística catalana també preveu el dret de superfície en l’article 171 TRLUC i permet constituir aquest dret en sòls públics o que integrin el patrimoni públic de sòl i habitatge. En aquest sentit, la Llei estatal pel dret a l’habitatge també promou, en l’article 28.1.b), l’atorgament de drets de superfície «a terceros para que edifiquen, rehabiliten y/o gestionen viviendas de parque público, siempre que quede garantizada la titularidad pública del suelo, mediante los correspondientes procedimientos que garanticen la transparencia y pública concurrencia en la concesión de estos derechos».

No obstant l’anterior, en el cas de Catalunya, el dret de superfície únicament està previst per a la modalitat d’equipaments comunitaris d’allotjament dotacional, que estan destinats a satisfer necessitats temporals d’habitació de les persones, en règim d’ús compartit de tots o una part dels elements de l’allotjament amb altres usuaris o en règim d’ús privatiu d’un habitatge complert (art. 3.j) i 18 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge de Catalunya). Per tant, la legislació en matèria d’habitatge limita l’ús del dret de superfície a una modalitat d’habitatge de caràcter temporal i subjecta a unes determinades condicions quan seria un mecanisme adequat per garantir el dret d’accedir a un habitatge digne, adequat i assequible.

Per altra banda, el dret d’ús (o la cessió d’ús) queda regulat en la secció segona del capítol II del títol VI CCC que el defineix com un dret real que permet als usuaris posseir i utilitzar un bé aliè en la forma establerta pel títol de constitució o, en el seu defecte, d’una manera suficient per atendre les necessitats que corresponguin (art. 562-6 CCC). La legislació catalana en matèria d’habitatge ja preveu la possibilitat d’accedir a habitatges de protecció oficial en règim de cessió d’ús, en especial quan es tracta d’habitatges promoguts en règim de propietat compartida (cohousing, a través de cooperatives d’habitatges, que obtenen el dret de superfície per part de l’Administració i cedeixen l’ús als usuaris).

En definitiva, es tracta de dues tècniques que la legislació en matèria d’urbanisme i habitatge podria fomentar i promoure en l’àmbit de l’habitatge. Així ho estan fent diferents ciutats del nostre entorn com, per exemple, el cas de Barcelona que, d’acord amb el Pla pel Dret a l’Habitatge 2016-2025, es preveu desenvolupar i construir, per part de l’Institut Municipal d’Habitatge, un total de 8.854 habitatges, dels quals un 20 % seran adjudicats a través del dret de superfície.^[29]

III. La importància de coordinar els plans urbanístics i els plans pel dret a l’habitatge

A més de les mesures mencionades anteriorment, una altra qüestió important que permetria incrementar el parc públic d’habitatge és la creació d’un ordenament jurídic en la matèria que sigui clar i estable. Així, a banda de les lleis aplicables a la matèria i dels plans urbanístics, s’ha de tenir en compte una altra figura: els plans pel dret a l’habitatge. En efecte, aquests plans constitueixen un instrument que articula el dret a l’habitatge en el nostre ordenament jurídic. Es poden definir com «el instrumento fundamental en el que se hacen efectivas las políticas públicas al servicio del derecho a la vivienda […] existentes a un triple nivel (estatal, autonómico y local) y de alguna manera coordinados en sentido descendente».^[30]

Els plans pel dret a l’habitatge són normes de caràcter reglamentari, de caràcter temporal (normalment, quatre anys) i que contenen les classes d’habitatges protegits o socials existents i les ajudes públiques destinades a l’obtenció d’un habitatge digne, adequat i assequible. La competència per aprovar els plans urbanístics recau, fonamentalment, en les comunitats autònomes, tot i que l’Estat disposa d’una sèrie de títols competencials que li permeten aprovar els seus propis plans i destinar els seus propis recursos financers d’acord amb l’article 149.1.13è de la Constitució.

D’acord amb l’anterior, hauria d’existir una connexió i una col·laboració entre els plans per al dret a l’habitatge i els plans urbanístics, no només quant al contingut i a la vigència temporal,^[31] sinó també pel que fa a la seva naturalesa jurídica, ja que són dues normes de rang reglamentari i haurien de desplegar els efectes corresponents.

D’aquesta manera, aquests dos tipus de plans haurien de conjugar-se per la consecució dels mateixos objectius per tal d’obtenir un sistema coherent i coordinat, a nivell territorial i a nivell institucional, en les actuacions públiques d’habitatge i urbanisme.^[32]

En aquest sentit, el Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge constitueix un dels mecanismes més adequats per aconseguir aquesta coordinació entre el dret urbanístic i el dret a l’habitatge ja que és un pla que estructura el territori i concreta les «infraestructuras, distribución de asentamientos y actividades productivas y coordina las acciones de los poderes públicos»^[33] i, al tractar-se d’un Pla Territorial Sectorial, s’aplica a tot el territori autonòmic i fa referència a un sector concret, en aquest cas, al de la protecció, garantia i promoció del dret a l’habitatge.

IV. Conclusions

Un dels problemes existents en el sector de l’habitatge i en la regulació del dret a l’habitatge és, sense dubte, l’escassa oferta d’habitatge públic que hi ha en l’actualitat en contraposició a l’alta demanda per part de la població, que no deixa d’augmentar.

El dret urbanístic constitueix una de les eines d’actuació més potents i necessàries a l’àmbit del dret a l’habitatge. L’Administració pública, a través dels plans urbanístics ordena el territori, classifica i qualifica el sòl i estableix el règim de propietat del mateix. Els poders públics, d’acord amb la Constitució i amb els diferents estatuts d’autonomia, han de fer efectiu el dret a l’habitatge regulant la utilització del sòl vetllant per l’interès general i impedint l’especulació.

Existeixen diferents mesures urbanístiques vinculades a la protecció i garantia del dret a l’habitatge com, per exemple, la reserva de sòl o l’ús de drets reals per garantir el dret a l’habitatge, en concret, el dret de superfície i la cessió del dret d’ús.

Respecte a les reserves de sòl, a l’àmbit urbanístic català, arran de l’aprovació del Decret llei 17/2019, podem distingir dos tipus de reserva de sòl: per una banda, la reserva de sòl tradicional que s’estableix en sòl urbà no consolidat i en sòl urbanitzable; i, per altra banda, la reserva de sòl en sòl urbà consolidat que afecta la ciutat ja construïda.

En relació amb la reserva de sòl tradicional, és una eina urbanística que s’utilitza, entre d’altres coses, per destinar el sòl a la construcció d’habitatges públics o socials o per cobrir un altre tipus de necessitats socials que es requereixin com, per exemple, la construcció d’una escola pública o d’una zona verda. Aquesta reserva es preveu en els plans urbanístics corresponents en sòl urbà no consolidat i en sòl urbanitzable, és a dir, en els sòls destinats al futur creixement de la ciutat.

En contraposició, la reserva de sòl en sòl urbà consolidat afecta tant els edificis plurifamiliars de nova construcció com els edificis plurifamiliars existents que duguin a terme obres d’ampliació, de reforma general o de gran rehabilitació, o obres d’ampliació o d’increment del nombre d’habitatges, quan tinguin per finalitat allotjar majoritàriament nous residents. És a dir, és una reserva que afecta la ciutat ja construïda i que es configura com una càrrega per al propietari del sòl urbà consolidat, que ha de ser objecte d’indemnització, d’acord amb la Sentència del Tribunal Constitucional 16/2021.

A més, es tracta d’una mesura urbanística que, tot i haver estat validada pel Tribunal Constitucional, no ha resultat efectiva en la pràctica. Tot el contrari. A través d’aquesta reserva, només s’han construït cinquanta-dos habitatges en els últims cinc anys i, a més, la seva implantació ha suposat una fugida dels inversors en el sector de la promoció i la construcció cap a altres territoris lliures d’aquesta imposició.

L’Administració pública està obviant altres tècniques urbanístiques per obtenir habitatge públic o social que són molt més respectuoses que la reserva amb els drets dels propietaris del sòl urbà consolidat, com són el dret de superfície i la cessió d’ús.

En efecte, es tracta de dues tècniques que la legislació en matèria d’urbanisme i habitatge podria fomentar i promoure en l’àmbit de l’habitatge, com ja han fet algunes ciutats del nostre entorn.

A més de tot l’anterior, és indispensable obtenir un ordenament jurídic clar, estable i segur en matèria d’habitatge. Així, en relació amb el dret urbanístic, hauria d’existir una connexió i una col·laboració entre els plans pel dret a l’habitatge i els plans urbanístics per tal d’obtenir un sistema coherent i coordinat, a nivell territorial i a nivell institucional, en les actuacions públiques d’habitatge i urbanisme.

En aquest sentit, el Pla Territorial Sectorial de l’Habitatge constitueix un dels mecanismes més adequats per aconseguir aquesta coordinació ja que s’aplica a tot el territori autonòmic de Catalunya i fa referència a un sector concret, en aquest cas, al de la protecció, la garantia i la promoció del dret a l’habitatge.

V. Bibliografia

Ajuntament de Barcelona. «Plan por el derecho a la vivienda de Barcelona, 2016-2025». Qüestions d’Habitatge, núm. 21 (2018) [arxiu PDF. recuperat de https://www.habitatge.barcelona/sites/default/files/qh21_h_esp.pdf].

APCE (2022). L’habitatge i la seva importància econòmica i social [arxiu PDF, recuperat de https://www.sogeviso.com/wp-content/uploads/2022/11/informe-apce-foment-lhabitatge-i-la-se va-importancia-economica-i-social-2022-18112022.pdf].

APCE. Revista APCE – Habitatge, núm. 141 (2022) [arxiu PDF, recuperat de https://apcebcn.cat/es/publicaciones/revista-apce-habitatge/].

BLÁZQUEZ ALONSO, N.; HERNÁNDEZ TORNIL, J. «La “crisis habitacional” en Barcelona: medidas urbanísticas para frenar la gentrificación». Actualidad Jurídica Uría Menéndez, núm. 50 (2018), p. 104-109.

DE LA PUENTE GONZÁLEZ, J. (2023). El 30 % de VPO en Barcelona deja la ciudad sin obra nueva y sin promotores [https://plana-abogados.com/el-30-de-vpo-en-barcelona-deja-la-ciudad-sin-obra-nueva-y-sin-promotores/].

GARCÍA DE ENTERRÍA. E.; PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de derecho urbanístico: I. Vol. I. Madrid: Ed. Civitas, 1979.

GIFREU I FONT, J. «La incorporación de las políticas de vivienda a la planificación urbanística: transversalidad, sostenibilidad, justicia social y enfoque territorial», en CERDEIRA PÉREZ, J. A.; DOMÍNGUEZ BLANCO, J. M.ª; VALENZUELA RODRÍGUEZ, M.ª J. (coords.). Urbanismo: retos y oportunidades. Madrid: Wolters Kluwer, 2020, (p. 281-307).

GÓMEZ-FERRER MORANT, R. «En torno a los estándares urbanísticos», en AA. VV. Cincuentenario del Estatuto Municipal: estudios conmemorativos. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1975, p. 487-520.

Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona. (2022). El parc d’habitatge protegit a la metròpoli de Barcelona: estoc existent i la seva evolució [arxiu PDF, recuperat de https://www.ohb.cat/wp-content/uploads/2023/03/informe_HPO_ OHB_ ODESC.pdf].

ROMERO REY, C. «Los límites a la potestad del planeamiento urbanístico». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, Año núm. 38, núm. 210 (2004), p. 11-48.

SANS BARCELONA, S. «La reserva obligatoria del 30 % para pisos sociales en Barcelona aporta solo 52 viviendas en cuatro años». La Vanguardia (2022) [https://www.lavanguardia.com/local/barcelona/20221118/8612252/empresarios-const ructores-lamentan-fracaso-estrepitoso-colau-vivienda-social.html].

SOUVIRÓN MORENILLA, J. M.ª «El derecho a la vivienda y su garantía pública: entre el servicio público y la protección social», en GONZÁLEZ RÍOS, I. (dir.). Servicios de Interés General y Protección de los Usuarios (Educación, Sanidad, Servicios Sociales, Vivienda, Energía, Transportes y Comunicaciones Electrónicas). Madrid: Dykinson, 2018, p. 181-224.

TRAYTER JIMÉNEZ, J. M. Derecho administrativo. Parte General (8a ed.). Barcelona: Editorial Atelier, 2023, p. 193 i s.

• Derecho Urbanístico de Cataluña (11a ed.). Barcelona: Editorial Atelier, 2023.

VAQUER CABALLERÍA, M. «Planes urbanísticos y planes de vivienda: la extraña pareja». Revista de Estudios de la Administración Local, núm. 7 (2017), p. 70.

1. * Article sotmès a avaluació cega: 30.11.2023. Acceptació final: 13.12.2023. ↑
2. D’acord amb la jurisprudència del Tribunal Suprem, l’urbanisme «constituye una función pública y no una expectativa privada» (sentències del TS d’1 de juliol de 1964, de 2 de maig de 1973 i de 29 de novembre de 1989, entre d’altres), ja que es desplega i s’exercita a través dels plans urbanístics corresponents i «posee la virtud de establecer y definir el estatuto del derecho de propiedad y que ostenta […] la cualidad innovativa, constituyendo […] un gradual y coordinado sistema normativo, al que debe ajustarse el ejercicio de las facultades dominicales» (STS de 29 de novembre de 1969). ↑
3. El pla urbanístic es configura com l’element essencial de l’ordenació urbanística. A través dels plans urbanístics, l’Administració estableix l’ordenació del territori, classifica i qualifica els tipus de sòl i defineix el contingut del dret de propietat. Així ho assenyala, entre d’altres, la STS de 24 d’octubre de 1985: «Que el urbanismo, como normativa reguladora del uso del suelo, en modo alguno desconoce el derecho de propiedad privada, antes al contrario, lo presupone, porque en otro caso perdería relevancia la normativa ordenadora que comporta, sustituyéndose por una muy simple actuación administrativa sobre un suelo sustraído de la titularidad de los particulares; por tanto, en el urbanismo convergen la titularidad dominical privada del suelo, normalmente, con la decisión pública relativa al uso del mismo, determinando sus utilizaciones posibles, y no dependiendo tal uso de la sola conveniencia del propietario, como sucede en la normativa del Código Civil, y así, de los artículos 58, 76 y 87, entre otros, de la vigente Ley del Suelo, se infiere, inequívocamente, que la ordenación urbanística establece los límites de las facultades del dominio, límites que han de reputarse “normales” porque definen el contenido normal del derecho de propiedad; por otra parte, no sólo la Ley del Suelo respeta el derecho de propiedad privada en los términos dichos, sino que incluso, pese a que la regulación que el urbanismo supone tiene un marcado carácter público, como tendente a satisfacer fines sociales, no se veda la actividad de los particulares en la gestión urbanística». A més de l’anterior, els plans territorials estableixen la planificació econòmica i social i configuren la tècnica de coordinació entre els diferents poders públics i els particulars. ↑
4. Així ho indica clarament el Tribunal Suprem en moltes de les seves sentències, entre d’altres, la de 24 d’abril de 1989 que diu: «los planes urbanísticos tienen el carácter de auténticas normas jurídicas, de normas reglamentarias en cuanto subordinadas a la ley de la que traen causa, las cuales se integran en el Ordenamiento de acuerdo con criterios jerárquicos en razón de su funcionalidad y ámbito territorial respectivo, de forma tal que el anterior no puede conculcar aquél del que trae causa». ↑
5. En el cas del dret a l’habitatge ens trobem davant un principi rector de la política social i econòmica. No obstant això, aquest dret constitueix un eix fonamental en el nostre ordenament jurídic. Per aquest motiu, molts autors consideren que, tot i la seva ubicació constitucional, el dret a l’habitatge genera conseqüències de caràcter normatiu que no poden obviar-se. Així ho assenyalen, entre d’altres, GARCÍA MACHO, R. J. Las aporías de los derechos fundamentales sociales y el derecho a una vivienda. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1982; i BASSOLS COMA, M. «Consideraciones sobre el derecho a la vivienda en la Constitución Española de 1978». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 85 (1983), p. 13-42. ↑
6. Això és, el principi d’interès general, el principi de separació de poders, el principi de legalitat i el principi de descentralització. ↑
7. Així ho indica el Tribunal Suprem en diverses sentències com, per exemple, la Sentència de 10 de febrer de 1987) que assenyala: «la presencia de las dos ideas maestras de nuestro ordenamiento urbanístico: una que viene a configurar el derecho de propiedad como un derecho estatutario, considerando las limitaciones impuestas como definidoras del contenido normal del dominio, y por ello, no legitimadora de pretensiones indemnizatorias; y otra, en compensación a la primera, atributiva a los afectados por la ordenación de un derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los términos previstos en dicha Ley (Art. 87.1), instrumentando las indemnizaciones en los supuestos de restricciones o privaciones del aprovechamiento sólo cuando… no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados». O també la STS de 24 d’abril de 1989 que reconeix, d’igual manera, ambdós principis: «como tiene declarado el Tribunal Supremo […] el ordenamiento urbanístico se rige por dos principios esenciales: a) la configuración del derecho de propiedad como un derecho estatutario, y b) el reparto equitativo de los beneficios y cargas del planeamiento; principios que se desprenden de los arts. 14 y 33 de la Constitución». ↑
8. ROMERO REY, C. «Los límites a la potestad del planeamiento urbanístico». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 210 (2004), p. 11-48. ↑
9. El planificador ha de complir amb els aspectes procedimentals a l’hora d’elaborar i aprovar els plans urbanístics per evitar la nul·litat del pla per no respectar el procediment, per ometre algun dels tràmits essencials del mateix o per seguir un procediment més senzill que l’establert per la Llei (art. 47.1.e) de la Llei 39//2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques) donat que, d’acord amb la jurisprudència del Tribunal Suprem, la nul·litat de ple dret d’un pla comporta la nul·litat en cascada de tot el planejament derivat, així com de tots els actes d’aplicació que es derivin del mateix amb efectes ex tunc (STS de 29 d’abril de 2021). ↑
10. Així ho indica, per exemple, la STS de 30 d’octubre de 1990: «resulta claro que aprobado definitivamente un Plan General, la vinculación al mismo de la Administración, impide aprobar Planes parciales que no se ajusten a aquél, siendo claro que si se aprobasen éstos en contradicción con el Plan General, los Planes estarían viciados de nulidad de pleno derecho». ↑
11. Es tracta d’una «consolidada doctrina jurisprudencial […] que defiende que la realidad no puede ser desconocida por el que crea la norma ni por el que la aplica, de tal forma que los terrenos urbanos deben ser considerados atendiendo a su misma situación, al constituir una realidad física sustraída a la esfera voluntarista de la Administración» (STS de 9 de febrer de 2012). ↑
12. SOUVIRÓN MORENILLA, J. M.ª «El derecho a la vivienda y su garantía pública: entre el servicio público y la protección social», en GONZÁLEZ RÍOS, I. (dir.). Servicios de Interés General y Protección de los Usuarios (Educación, Sanidad, Servicios Sociales, Vivienda, Energía, Transportes y Comunicaciones Electrónicas). Madrid: Dykinson (2018), p. 181-224. ↑
13. D’acord amb l’article 31 del text refós de la Llei d’urbanisme de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost (TRLUC), el sòl urbà no consolidat és aquell que està sotmès, pel planejament urbanístic general, a una actuació de transformació urbanística o aquell que no compleix les condicions per ser sòl urbà consolidat (o solar), és a dir: disposar dels serveis urbanístics bàsics, tenir assenyalades les línies i les rasants, ser susceptible de llicència immediata i no haver de cedir terrenys per destinar-los a carrers o vies per regularitzar les alineacions o completar la xarxa viària. ↑
14. D’acord amb l’article 33 TRLUC, el sòl urbanitzable és aquell que el pla d’ordenació urbanística municipal considera necessari i adequat per garantir el creixement de la població i de l’activitat econòmica i aquell que els plans directors urbanístics delimitin com a àrees residencials estratègiques o com a sectors d’interès supramunicipal en aquest tipus de sòl. ↑
15. D’acord amb l’article 30 TRLUC, el sòl urbà consolidat és aquell que té la condició de solar i aquell que, per obtenir la condició de solar, només li manca assenyalar les alineacions o les rasants o bé completar o acabar la urbanització, tant si han estat inclosos a un polígon d’actuació urbanística o a un sector subjecte a un pla de millora urbana o no. ↑
16. GÓMEZ-FERRER MORANT, R. «En torno a los estándares urbanísticos», en AA. VV. Cincuentenario del Estatuto Municipal: estudios conmemorativos. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1975, p. 487-520. Sobre l’estàndard mínim urbanístic, GARCÍA DE ENTERRÍA i PAREJO ALFONSO ho defineixen com «una técnica de reducción de la discrecionalidad propia de la potestad de planeamiento a través de la fijación de unas reglas de fondo de carácter mínimo o máximo, que actúan como verdaderos límites legales a aquella potestad, y, por tanto, de las respectivas competencias asignadas a los distintos órganos. Su incumplimiento implica de suyo una manifiesta infracción de una norma con rango legal de Ley» (GARCÍA DE ENTERRÍA. E.; PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de derecho urbanístico: I. Vol. I. Madrid: Ed. Civitas, 1979). ↑
17. També és important assenyalar que la Llei 3/2023, de 16 de març, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic per a l’any 2023, va introduir la disposició addicional vint-i-quatrena en el TRLUC relativa a la densitat de l’ús residencial en el sostre destinat a habitatge de protecció pública. D’acord amb l’apartat 1, en sòl urbà consolidat, el sòl qualificat d’habitatge de protecció pública d’acord amb les necessitats socials, el nombre màxim d’habitatges que es pot construir en una determinada parcel·la és el que resulti de dividir el sostre edificable per la ràtio de setanta metres quadrats. ↑
18. D’acord amb la disposició addicional sisena del Decret llei 17/2019, en els municipis integrats a l’àrea metropolitana de Barcelona, el percentatge per a les reserves destinades a la construcció d’habitatge públic o social serà del 40 % en sòl urbanitzable delimitat i en sectors de sòl urbà no consolidat que tinguin per objecte la transformació global dels usos principals a l’ús residencial. No obstant, aquest percentatge es pot reduir fins al 30 % quan no es pugui garantir la viabilitat economicofinancera de les actuacions. A més, la meitat de les reserves realitzades en aquests municipis hauran de ser destinades a règim de lloguer. ↑
19. Des del punt de vista de la tècnica jurídica, són conceptes jurídicament indeterminats ja que, tot i la seva aparença, només hi ha una única solució justa en la seva aplicació: o es porta a terme una gran rehabilitació o no; o les obres són d’ampliació o no. La conseqüència és que si l’Administració pública exigeix indegudament aquesta reserva, el jutge del contenciós administratiu podrà controlar aquesta decisió. En aquest sentit, TRAYTER JIMÉNEZ, J. M. Derecho administrativo. Parte General (8a ed.). Barcelona: Editorial Atelier, 2023, p. 193 i s. ↑
20. Sobre aquesta qüestió: BASTÚS RUIZ, B. Mecanismos para la ampliación del parque público de vivienda. El impacto de la Ley estatal por el derecho a la vivienda.
    Barcelona: Editorial Atelier, 2023; CABEZA ESCOLAR, J. M. «Algunas consideraciones jurídicas sobre los deberes de reserva de suelo para vivienda de protección pública en la legislación urbanística a la luz de la jurisprudencia más reciente». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 351 (2022), p. 19-46; MARUGUERI SALAS, I. «Trabas y oportunidades del urbanismo para la promoción pública de viviendas. El Servicio público de alojamiento: más allá de las reservas de vivienda protegida». Práctica Urbanística: Revista Mensual de Urbanismo, núm. 151 (2018); PALMERO IGLESIAS, L. M.; MUÑOZ PÉREZ, D.; MARÍ FARINÓS, J. (2018). Estudio especial de la reserva como técnica urbanística al servicio de la política de vivienda. València: Editorial Universitaria Politècnica de València, 2018; PICAZO RUIZ, F. «Porcentajes de reserva de suelo para vivienda sometida a algún régimen de protección pública». Ciudad y Territorio: estudios territoriales, núm. Extra (2021), p. 217-238, i SERRANO BLANCO, I. (2022). «Reserva de viviendas de protección como estándar urbanístico. Comentario a las Sentencias del Tribunal Supremo 205 y 206 de 16 de febrero de 2021». Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 353 (2022), p. 119-153. ↑
21. La STC núm. 16/2021, de 28 de gener, en el fonament jurídic 8è assenyala: «Lo que impone la ley estatal es, cuando hayan de realizarse tales actividades, la equitativa distribución de beneficios y cargas […] o, si ello no fuera posible, la indemnización de los perjuicios singulares ocasionados […], y en todo caso el respeto a los derechos urbanístico patrimonializados conforme a la ley […] bajo garantía de indemnización»; i afegeix que «sin perjuicio, claro está, de la eventual indemnización que pueda proceder como consecuencia de esa imposición, si se cumplen los requisitos legalmente establecidos para ello». ↑
22. BLÁZQUEZ ALONSO, N.; HERNÁNDEZ TORNIL, J. «La “crisis habitacional” en Barcelona: medidas urbanísticas para frenar la gentrificación». Actualidad Jurídica Uría Menéndez, núm. 50 (2018), p. 104-109. ↑
23. APCE (2022). L’habitatge i la seva importància econòmica i social [arxiu PDF, recuperat de https://www.sogeviso.com/wp-content/uploads/2022/11/informe-apce-foment-lhabitatge-i-la-seva-importancia-economica-i-social-2022-18112022.pdf]. ↑
24. L’habitatge i la seva importància econòmica i social, cit. ↑
25. SANS BARCELONA, S. «La reserva obligatoria del 30 % para pisos sociales en Barcelona aporta solo 52 viviendas en cuatro años». La Vanguardia (2022) [https://www.lavanguardia.com/local/barcelona/20221118/8612252/empresarios-constructores-lamentan-fracaso-estrepitoso-colau-vivienda-social.html]. ↑
26. En aquest sentit, la normativa actual ha modificat la duració de la qualificació dels habitatges de protecció oficial i, amb l’aprovació del Decret llei 17/2019, no podran ser desqualificats aquells habitatges que s’ubiquin en sòl destinat a reserva o que estiguin integrats al patrimoni públic de sòl i habitatge. ↑
27. Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona (2022). El parc d’habitatge protegit a la metròpoli de Barcelona: estoc existent i la seva evolució [arxiu PDF, recuperat de https://www.ohb.cat/wp-content/uploads/2023/03/informe_HPO_OHB_ODESC.pdf]. ↑
28. DE LA PUENTE GONZÁLEZ, J. (2023). El 30 % de VPO en Barcelona deja la ciudad sin obra nueva y sin promotores [https://plana-abogados.com/el-30-de-vpo-en-barcelona-deja-la-ciudad-sin-obra-nueva-y-sin-promotores/]; APCE. Revista APCE – Habitatge, núm. 141 (2022) [arxiu PDF, recuperat de https://apcebcn.cat/es/publicaciones/revista-apce-habitatge/]. ↑
29. Ajuntament de Barcelona. «Plan por el derecho a la vivienda de Barcelona, 2016-2025». Qüestions d’Habitatge, núm. 21 (2018) [arxiu PDF, recuperat de https://www.habitatge.bar celona/sites/default/files/qh21_h_esp.pdf]. ↑
30. SOUVIRÓN MORENILLA, J. M. «El derecho a la vivienda y su garantía pública: entre el servicio público y la protección social», cit. ↑
31. VAQUER CABALLERÍA, M. «Planes urbanísticos y planes de vivienda: la extraña pareja». Revista de Estudios de la Administración Local, núm. 7 (2017), p. 70. ↑
32. GIFREU I FONT, J. «La incorporación de las políticas de vivienda a la planificación urbanística: transversalidad, sostenibilidad, justicia social y enfoque territorial», en CERDEIRA PÉREZ, J. A.; DOMÍNGUEZ BLANCO, J. M.ª; VALENZUELA RODRÍGUEZ, M.ª J. (coords.). Urbanismo: retos y oportunidades. Madrid: Wolters Kluwer, 2020, p. 281-307. ↑
33. TRAYTER JIMÉNEZ, J. M. Derecho Urbanístico de Cataluña. Barcelona: Editorial Atelier, 2021, p. 121. ↑