L’aprovació definitiva d’un instrument de planejament amb prescripcions o la suspensió per a la seva esmena
Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior
de Justícia de les Illes Balears núm. 506/2021, de 24 de setembre
(ponent: Sra. Ortuño Rodríguez).
Plantejament introductori
La Sentència resol el recurs interposat contra l’Acord de la Comissió Insular d’Ordenació del Territori i Urbanisme del Consell Insular de Mallorca que va aprovar definitivament, amb prescripcions, el Catàleg d’elements i espais protegits del municipi d’Alaró.
Aquests catàlegs municipals constitueixen, segons la Llei 12/2017, de 29 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears (LUIB), documents normatius integrats en els plans urbanístics generals en els quals s’identifiquen els béns del municipi amb valor patrimonial. El catàleg contindrà la informació física i jurídica necessària en relació amb aquests béns i fixarà el grau de protecció a què estan sotmesos, amb precisió dels tipus d’intervencions o actuacions admissibles. I com tot instrument urbanístic, inevitablement requereix d’una llarga tramitació deguda a la necessitat d’una aprovació inicial, una fase d’informació pública, l’aprovació provisional, fins a arribar a l’aprovació definitiva. A l’anterior s’afegeixen les dificultats pròpies de tot procediment bifàsic en el qual la seva aprovació definitiva correspon als consells insulars.
El retard en l’elaboració dels catàlegs municipals ha resultat especialment cridaner. L’optimista voluntat legislativa que s’elaboressin en el termini de dos anys des de l’entrada en vigor de la Llei del patrimoni històric de les Illes Balears de 1998 ha hagut de ser ajornada, periòdicament, pel mateix legislador. Fins a sis ocasions.
La tramitació del catàleg d’Alaró, després del preceptiu itinerari, va arribar a la Comissió Insular d’Ordenació del Territori i Urbanisme (CIOTU) del Consell Insular de Mallorca que va resoldre aprovar-ho amb prescripcions. Després d’incloure unes prescripcions que afectaven unes concretes fitxes del catàleg, es va afegir l’advertiment que, per entendre’s complerta la seva adaptació al Pla Territorial Insular, s’havien prèviament de corregir les deficiències descrites en els informes tècnics recollits en l’Acord de la Comissió Insular de Patrimoni. Aquests informes tècnics incloïen una extensa relació de deficiències en la determinació dels entorns de protecció, errors en les fitxes, i omissió de determinats immobles que sí que apareixien en l’aprovació provisional, entre moltes altres deficiències.
La CIOTU, advertides les deficiències de la catàleg municipal, no podia procedir a l’aprovació pura i simple d’aquest. I una vegada que s’admeten aquestes, la Comissió havia d’optar entre la denegació de l’aprovació, l’aprovació amb prescripcions o la suspensió de l’aprovació per a la correcció de deficiències. I va decidir el segon, fins i tot reconeixent que el document aprovat, per causa de les deficiències, no s’adaptava al Pla Territorial Insular. Per aquesta raó va incloure l’«advertiment» a l’Ajuntament d’Alaró que havia de donar compliment als informes dels serveis tècnics que relacionaven les deficiències detectades.
La Sentència va anul·lar l’Acord en considerar que, pels defectes que presentava el Catàleg aprovat provisionalment, no podia ser aprovat amb prescripcions, sinó que havia d’haver-se acordat la suspensió de la seva aprovació, per a l’esmena de les deficiències.
La tècnica de l’aprovació amb prescripcions
La Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl (LOUS) —llavors aplicable— però també la LUIB, mantenen la possibilitat de l’aprovació definitiva amb prescripcions, de manera que es permet iniciar la vigència de l’instrument amb les indicades prescripcions que no són sinó modificacions directes del document aprovat per raons de legalitat, amb què així se salva l’autonomia del municipi.
Mitjançant l’aprovació amb prescripcions s’aconsegueix l’important avantatge de permetre que el municipi ja compti amb un instrument definitiu, superant els règims transitoris i, particularment, permetent que s’aixequin les suspensions en l’atorgament d’autoritzacions, les quals ja es resoldran conformement al nou instrument, corregit amb les prescripcions.
Per contra, la suspensió de l’aprovació definitiva perquè en el seu lloc s’esmenin les deficiències impedeix que entri en vigor i posa en risc l’efectivitat del nou instrument, perquè si els terminis de suspensió en l’atorgament d’autoritzacions arriben a la seva fi, aquestes s’hauran de resoldre conformement a l’instrument anterior. L’esmena del nou arribarà tard per resoldre adequadament aquestes sol·licituds.
El problema radica en l’absència d’una clara delimitació entre el que són defectes que han de ser esmenats i aquells que es poden corregir mitjançant una prescripció directament introduïda per l’òrgan al qual correspon l’aprovació definitiva.
La LUIB estableix els supòsits pels quals pot acordar-se la suspensió de l’aprovació definitiva, però no detalla l’abast i contingut de les possibles prescripcions, la qual cosa facilita el risc que determinades deficiències corregibles que ho poden ser també per motius de legalitat es corregeixin directament com a prescripcions. O s’incloguin com a prescripcions aquelles correccions que permeten diverses solucions alternatives que han de ser decidides per l’òrgan municipal, amb la qual cosa la posterior elaboració del document refós que inclogui les prescripcions passa a ser, en realitat, l’esmena de l’instrument defectuós.
En propietat, les prescripcions comporten la directa correcció del document, de manera que a l’Ajuntament únicament li és exigible la redacció d’un text refós que reculli la correcció indicada que ja completa l’ordenació. Però no es pot admetre com a prescripció allò que hagi de menester d’una prèvia elaboració municipal. Això és, quan la correcció de l’omissió/deficiència, requereix decidir entre diverses alternatives. És el cas de les deficiències en les fitxes que no estableixen ni delimiten els entorns de protecció en alguns immobles en contra del legalment prescrit o l’absència de fixació d’usos admesos en determinades fitxes, que requeriran ser definides; qüestió que la prescripció no pot determinar.
La delimitació no és senzilla i requereix valoració de les circumstàncies del cas concret, però la premissa és que no és admissible la figura de l’aprovació condicionada al fet que amb posterioritat a la mateixa s’esmenin les deficiències detectades. Aquesta aprovació condicionada no és una de les opcions previstes pel legislador.
El risc de l’esgotament temporal de la moratòria
La Sentència analitzada es fa ressò del debat seguit en la Comissió esmentada, en què es va exposar que l’opció de suspendre l’aprovació definitiva per a l’esmena de deficiències conduiria a l’aixecament de la moratòria que paralitzava els procediments d’atorgament de llicència sobre béns inclosos en el catàleg. Llicències que, de no aprovar-se aquest catàleg, haurien de resoldre’s sense la seva protecció, de manera que la finalitat de protecció del patrimoni històric quedaria compromesa. Això és que, atenent a la finalitat superior de la protecció patrimonial, seria preferible l’aprovació amb prescripcions d’un catàleg malgrat que els informes el reconeixia imprecís, incomplet i en determinats aspectes buit de contingut. I que no complia amb els mandats del Pla Territorial.
La Sentència no desconeix que la no aprovació del catàleg, unit a l’aixecament de la suspensió, posaria en perill els béns que el catàleg pretén protegir. Fins al punt que existeix el risc que, davant el deure d’autoritzar intervencions sobre aquests, és possible que els elements a protegir ja no existeixin quan arribi a aprovar-se definitivament el catàleg esmenat. La Sentència fa esment a això, però també adverteix que la tècnica d’aprovar amb prescripcions ja s’havia seguit en catàlegs d’altres municipis que es van aprovar davant la perspectiva de l’esgotament temporal de les moratòries. Però aquesta dada, lluny de justificar la solució adoptada, posa de manifest l’extensió de la patologia.
La confrontació amb el criteri del Tribunal
És comprensible la difícil decisió que comporta optar entre una forçada aprovació d’un instrument urbanístic amb prescripcions o la dramàtica suspensió de la seva aprovació definitiva, per a la seva devolució i esmena deficiències. El criteri d’oportunitat i la conveniència de decidir en salvaguarda dels interessos generals empeny cap a una decisió com la recorreguda. Això és, interpretar que el més convenient per a la defensa del patrimoni històric era aprovar el catàleg perquè apliqués la seva funció protectora sobre els béns, els quals esperaven autoritzacions d’intervenció incompatibles amb l’ordenació proposada.
No obstant això, la Sala va interpretar que l’interès general havia d’identificar-se al marge de la pressió a què se sotmetia a la Comissió en el cas concret. I que aquest interès general s’aconseguia aplicant les conseqüències normatives prèviament establertes en configurar-se el procediment d’aprovació dels instruments urbanístics. I si la Llei contemplava que el supòsit com el del cas era mereixedor d’una suspensió de l’aprovació, l’interès general quedava danyat amb una solució diferent a la volguda pel legislador.
La menció a la situació similar que va ocórrer amb altres catàlegs permet suposar que el retard municipal en la tramitació de l’instrument mentre es manté la moratòria, suposa que es presenti a la Comissió Insular un document en dates pròximes al venciment d’aquesta moratòria, de manera que així es pressiona l’òrgan insular perquè adopti l’aprovació que interessa, davant les fatals conseqüències de la seva no aprovació. Però aquesta manera d’actuar, en lloc de corregir les disfuncions, els atorga empara i genera una pràctica perversa en convidar que es reprodueixi la metodologia. És des d’aquesta perspectiva general, no vinculada a les conseqüències particulars del cas concret, on troba explicació la decisió adoptada en la Sentència comentada. Allà on l’òrgan administratiu va identificar l’interès general amb l’aprovació malgrat les deficiències corregibles, el Tribunal va considerar que l’existència de les mateixes obligava a la solució legalment prevista.
Sentències com la comentada poden produir un entrebanc per als interessos del cas concret, però això ho és en benefici de l’ordenament urbanístic. Amb independència de les raons per aplicar la justícia en el cas concret, en la interpretació de la llei els jutges no poden allunyar-se dels fins estimats per aquesta, oferint la garantia que no es produiran violacions continuades de l’ordenament jurídic fonamentades en la necessitat d’atendre la solució més convenient per a aquest cas concret. Abstracció que no sempre és possible exigir als òrgans de l’Administració que queden sotmesos a la pressió derivada del supòsit individual. Pressió que, com sembla desprendre’s en el cas examinat, deriva de la inacció o desídia d’altres administracions diferents de la que ha de resoldre i que no seran les que assumeixin la responsabilitat de la denegació de l’aprovació definitiva de l’instrument urbanístic.