LLIBRES

LLIBRES

José V. Fernández-Ventura Álvarez Advocat de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears

(Funció Pública)

Pilar Roca Morey

Professora ajudant de Dret constitucional de la UIB

(Cuatro estudios sobre la Ley de Consejos Insulares)

Núria García Canals Tècnic Superior de l’Administració de la comunitat autònoma de les Illes Balears

(Immigració, Autonomia i Integració)

Francesca Llodra Grimalt Professora titular interina de Dret civil deia UIB

(La constitución de servidumbre volun­taria sobre fundo indiviso en el Código civil español)

FUNCIÓ PÚBLICA. Edició preparada per L. AGUILÓ BENNASSAR, P. ESTRANY PAYE RAS, Ma. DEL C. GILI CRESPO I B. MOREY AGUIRRE. INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS. Govern de les Illes Balears. Col·lecció Legislativa núm. 3, Palma, 2002.

Decía RUGGIERO, refiriéndose fundamentalmente al Derecho privado, que en determinados momentos históricos los pueblos sienten la necesidad de recoger y ordenar, mediante la publi­cación de colecciones o Cuerpos legales, todas las normas vigentes (o las relativas a una rama del Derecho), repitiéndose dicho fenómeno tan frecuentemente en la historia de la cultura humana que podría considerarse como una ley natural de la evolución jurídica.

Dicha necesidad de ordenación y recopilación resulta tanto más evidente en nuestros días cuando se trata de normas de Derecho público, especialmente las que nutren el Derecho Administrativo, ejemplo por excelencia de lo que Cari SCHMITT llamaba «legisla­ción motorizada», cuya contingencia y continua variabilidad, frente a otros Derechos más estables y serenos, son sobradamente conocidas, al igual que sus causas: la ley adminis­trativa es ejemplo de lo que la doctrina alemana denomina Massnahmegessetz o «Ley- medida», donde más que definir un orden abstracto de justicia lo que se pretende es resol­ver un problema concreto y singular, instrumentar una «política pública». Y ello contando con la colaboración, casi indispensable en este campo, de esas peculiares normas creadas directamente por la Administración como son los Reglamentos, donde la nota de contin­gencia y el carácter coyuntural vienen a resultar aún mas acentuados, si cabe.

Son las propias características del Derecho Administrativo, por tanto, su cambio norma­tivo constante, el legalismo desenfrenado en que se mueve, vocado a una inestabilidad permanente, los que hacen que el aplicador del Derecho se encuentre con frecuencia en serias dificultades a la hora de seleccionar la norma aplicable a un determinado supuesto, obligado como está a bucear en ese ingente conjunto caracterizado por su falta de racio­nalidad sistemática, donde el entrecruzamiento de normas y los efectos que las nuevas producen sobre las existentes ni siquiera son siempre conocidas por la propia Administración que las formula: la preocupación expresada en el artículo 123.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 en orden a evitar la incertidumbre de las dero­gaciones indeterminadas o implícitas («no podrá formularse ninguna propuesta de nueva disposición sin acompañar al proyecto la tabla de vigencias de disposiciones anteriores y sin que en la nueva disposición se consignen expresamente las anteriores que han de que­dar total o parcialmente derogadas») hoy ya ni siquiera se recoge en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (cuyo artículo 24 suprime aquella exigencia), y sólo en la legislación de alguna Comunidad Autónoma (como la nuestra) encontramos hoy algún vestigio de la misma (art. 42.2 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears).

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El trabajo de las recopilaciones normativas como la que hoy nos ofrece el INSTITUTO DE ESTUDIOS AUTONÓMICOS en el tercer volumen de su Colección Legislativa se ha conver­tido así, dicho sea en palabras del profesor GARCIA DE ENTERRlA al analizar esta proble­mática, en una «verdadera necesidad pública», siendo su utilidad y valor tanto mayor si, como ocurre en el presente caso, los autores han realizado esa difícil labor de ordenación y sistematización que da un sentido unitario a toda la obra, dotándola, como con exage­ración disculpable se indica en la presentación del libro objeto de esta recensión, de unas características que quizás podrían predicarse de un «vertader codi de funció pública». Son precisamente dicho trabajo de sistematización y la reconocida solvencia técnica y expe­riencia de los recopiladores en el ámbito del Derecho de la Función Pública los que con­fieren a esta obra su indudable utilidad para todos aquellos interesados en esta rama del Derecho Administrativo, sea como aplicadores del Derecho (jueces, órganos administrati­vos), como estudiosos de la materia o postulantes de aquella aplicación ante los tribuna­les (juristas, abogados), o destinatarios principales de las normas recopiladas (funcionarios y resto de personal al servicio de la Administración). Si el Derecho de la Función Pública, según conocida definición, determina de forma unilateral y general los derechos y debe­res de los servidores públicos, así como las condiciones esenciales de prestación de los ser­vicios con el fin de asegurar el correcto funcionamiento de éstos, serán precisamente dichos servidores públicos los primeros interesados en conocer con exactitud las normas legales y reglamentarias que, en cada momento, regulan esa situación jurídica objetiva (estatutaria) en que se colocan cuando ingresan en la Administración pública.

La obra que comentamos consta de 13 capítulos, donde los recopiladores han recogido y ordenado toda la normativa vigente a 15 de junio de 2002 (fecha de cierre de la edi­ción), dictada por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en la materia de Función Pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 103.3 de la Constitución, el artí­culo 11.4 de nuestro Estatuto de Autonomía y la normativa básica estatal en la materia, constituida fundamentalmente, como es sabido, por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y su modificación por la Ley 23/1988, de 23 de julio (tras la sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de julio).

Encabeza el capítulo I de la obra la Ley 2/1989, de 22 de febrero, de Función Pública de la CAIB, que constituye el marco legal en el que se produce el posterior desarrollo reglamentario regulador de los diversos aspectos de la relación funcionarial en nuestra Comunidad Autónoma, cuyas normas aparecen recogidas y ordenadas sistemática­mente en los sucesivos capítulos del libro. De la transcripción actualizada de la citada ley debemos destacar aquí las mas de trescientas notas a pie de página, donde se reco­gen no sólo las referencias a las modificaciones sufridas por la ley en sus catorce años de vigencia (algunas de ellas provocadas por modificaciones en la normativa básica estatal), sino también acertadas remisiones a las normas reglamentarias que desarro-

lian los distintos preceptos legales, junto con otros datos de Indudable valor para el estudioso o Interesado en la materia.

Completa el primer capítulo del libro un útilísimo cuadro donde se resumen los diversos procedimientos en materia de Función Pública, con indicación de la normativa reguladora de casa uno de ellos, de los plazos fijados para su tramitación, órgano competente para resolverlos y efecto positivo o negativo que tiene, en cada caso, la falta de resolución expresa en los plazos establecidos (silencio administrativo).

En los restantes capítulos de la obra se recogen, junto a otras disposiciones y actos de especial significación en la materia (Ordenes y Resoluciones del Conseller de la Función Pública (hoy Interior), Acuerdos del Consejo de Gobierno, etc.), el texto actualizado de los 19 Decretos mediante los que se ha producido el desarrollo reglamentario de distintos aspectos contemplados en la Ley 2/1989, de 22 de febrero, tales como la organización de la Función Pública (cap. II), registro de personal (cap. III), ingreso y provisión de puestos de trabajo (cap. IV), condiciones de trabajo y prevención de riesgos laborales (cap. V), situa­ciones administrativas (cap. VI), régimen disciplinario (cap. Vil), retribuciones e indemniza­ciones (cap. VIII), acción social (cap. IX), representación y participación del personal (cap. X), personal eventual (cap. XI) y formación (cap. XII). En cada uno de los capítulos se inclu­ye un buen número de notas a pie de página, con aclaraciones y remisiones a otras par­tes de la obra o a normas reguladoras de materias relacionadas, de indudable interés y uti­lidad para cualquier usuario de esta recopilación.

En el último capítulo, finalmente, se contiene un fragmento de la Ley 11/1998, de 14 de diciembre, de Régimen específico de Tasas y Exacciones Parafiscales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, donde se regula la tasa exigida por la Inscripción en las con­vocatorias de selección de personal al servicio de la CAIB.

Pone fin a la obra un completo y útilísimo índice analítico, que tantas veces se echa a faltar en obras de similar factura. Éste contiene, por el contrario, más de 1.200 entradas, que permiten al lector encontrar con facilidad el precepto o preceptos donde se regula un concreto extremo objeto de Investigación o búsqueda.

En conclusión, no cabe sino felicitar al INSTITUTO DE ESTUDIOS AUTONÓMICOS y a los autores de esta recopilación por la magnífica labor realizada, sólida base de futuras actua­lizaciones; y recomendar la obra, como eficaz herramienta de trabajo, a todos aquellos que deseen profundizar en el estudio y correcta aplicación del Derecho de la Función Pública en nuestra Comunidad Autónoma.

J.V.F.V.

CUATRO ESTUDIOS SOBRE LA LEY DE CONSEJOS INSULARES. L PAREJO ALFONSO, A. BLASCO ESTEVE, Ma L. TORRES BONET, J. Ma. BAÑO LEÓN. INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS, Govern de les Illes Balears. Col·lecció L’esperit de les Lleis, núm 1, Palma, 2003.

Los Consejos Insulares se configuran, en el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, como los órganos de gobierno, administración y representación de cada una de las islas que conforman el archipiélago balear, Mallorca, Menorca y Eivlssa-Formentera, y a ellos se otorga la autonomía en la gestión de sus intereses, de acuerdo con las prescripciones del propio Estatuto y de las leyes aprobadas por el Parlamento Autonómico.

El Estatuto recoge además una extensa regulación de estas instituciones, enunciando, en su artículo 39, la lista de las materias sobre las que los Consejos Insulares pueden asu­mir, en su respectivo ámbito territorial, las competencias ejecutivas y de gestión, en la medida, claro está, en que la Comunidad Autónoma de les Illes Balears tenga previamen­te asumido el referido bloque competencia!.

El ámbito normativo de la materia que nos ocupa se cierra con la aprobación de la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, que vino a derogar la Ley 5/1989, de 13 de abril. Y es precisamente aquella norma el objeto de análisis del libro editado por el Institut d’Estudis Autonòmics Cuatro Estudios sobre los Consejos Insulares, elaborado por los profesores Dr. Luciano Parejo Alfonso, Dr. Avel-lí Blasco Esteve, Dr. José Ma Baño León y Dra. María Luisa Torres Bonet. Con esta publicación se inaugura una nueva colección del IEA, L’Esperit de les lleis, con la que se pretende iniciar una línea editorial dedicada al aná­lisis y estudio de la legislación autonómica.

La génesis de esta obra se halla en la jornada de estudio sobre la Ley balear 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, que tuvo lugar en la ciudad de Iblza el 27 de abril de 2001 y cuya organización corrió a cargo del Institut d’Estudis Autonòmics, en colabo­ración con el Consell Insular d’Eivissa-Formentera.

La obra se halla dividida, tal y como el propio título de la misma indica, en cuatro par­tes, que se corresponden con las ponencias presentadas en el seno de la jornada de estu­dio antes citada, debidamente revisadas por los autores para su publicación, bajos las rúbricas de «La regulación de los Consejos Insulares a la luz del marco constitucional y estatutario», estudio elaborado por el profesor Parejo Alfonso, “La nueva organización de los Consejos Insulares», redactado por el profesor Blasco Esteve, «El principio representa­tivo y la organización de los Consejos Insulares», realizado por la Dra. Torres Bonet y «El Reglamento Orgánico de los Consejos Insulares y la potestad de autoorganización local», escrito por el profesor Baño León.

En el primer estudio, «La regulación de los Consejos Insulares a la luz del marco consti­tucional y estatutario», dividido sistemáticamente en cuatro apartados -además de un pri-

mer apartado dedicado a introducir de manera sucinta el planteamiento del objeto de estudio- el profesor Parejo realiza, en primer lugar, un exhaustivo análisis del marco nor­mativo, fundamentalmente constitucional y estatutario, que viene a regular la peculiar figura de estas instituciones, nacidas de la necesidad, constitucionalmente prescrita, de articular la organización de los territorios propios de cada Comunidad Autónoma en ins­tancias inferiores a la autonómica, como son la provincial y la municipal.

Es precisamente la configuración territorial de los archipiélagos -Baleares y Canarias-, la que confiere singularidad a las figuras de los Consejos en Baleares y de los Cabildos en Canarias, como instituciones de administración propia de cada isla, tal y como recoge el artículo 141.4 de la Norma Suprema.

Los Consejos Insulares se convierten, pues, como señala el autor en las primeras pági­nas de su estudio, en corporaciones locales e instituciones propias de la Comunidad Autónoma, doble y compleja caracterización que «resultan capitales, como fácilmente se comprende, a la hora de la concreta configuración de éstos por el legislador balear». Y esta doble caracterización se convierte, precisamente, en el hilo conductor que marca el camino trazado en esta primera aproximación al estudio de los Consejos Insulares.

Tras el planteamiento de la cuestión insular como punto de partida que justifica la exis­tencia de los Consejos, el autor dibuja los rasgos que van a definir el estatuto constitucio­nal del gobierno y la administración insulares y el marco jurídico relevante para la valora­ción del régimen legal autonómico de los Consejos Insulares, que viene integrado por el bloque de constitucionalidad (Constitución Española y Estatuto de Autonomía), así como por la legislación propia de las administraciones públicas.

El estudio de los Consejos Insulares en el marco del Estatuto de Autonomía de les liles Balears conforma el tercer apartado del estudio. En él, el profesor Parejo plantea los argu­mentos que en el propio Estatuto se encuentran a favor y en contra de la opción de la con­formación de la Isla, en el ejercicio de la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma, como institución propia, para concluir que «el EAIB adopta para la organiza­ción territorial de la Comunidad Autónoma una solución específica calificable de templa­da o moderada: la de la configuración compleja de los Consejos Insulares, que suma – haciéndolas compatibles- la determinación general de éstos como entes locales territoria­les y la autonómica, que hace de ellos, desde tal condición, instituciones autonómicas».

Finaliza esta primera parte del libro con el análisis del régimen local básico y la regula­ción autonómica de los Consejos Insulares, donde de nuevo se plantea la dualidad propia de estas instituciones como entes de la Administración Local, a la vez que instituciones de la Comunidad Autónoma, condiciones que, en opinión del autor, son perfectamente com­plementarias y, en modo alguno incompatibles.

El segundo estudio «La nueva organización de los Consejos Insulares», elaborado por el profesor Blasco Esteve, está estructurado sistemáticamente en ocho apartados, en

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los que, tras una introducción, se aborda la organización y funcionamiento de estas instituciones.

En el apartado introductorio, el autor reseña, en primer lugar, el carácter de entes pre­constitucionales y pre-autonómicos de los Consejos Insulares, que fueron creados «por el Real Decreto Ley que instauró la preautonomta balear, de 13 de junio de 1978 y por la Ley de Elecciones Locales, de 17 de julio de 1978», para concluir que actualmente, del Estatuto se desprende la doble naturaleza de tales Instituciones como corporaciones loca­les e instituciones propias de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, abundando en la idea ya expuesta y suficientemente analizada en las líneas del primer estudio.

Seguidamente, se entra en el estudio, de acuerdo con una impecable sistemática, sobre la estructura organizativa y de funcionamiento que la Ley 8/2000 ha configurado para los Consejos Insulares, dedicando un apartado individualizado al Pleno del Consejo, a su Presidente, a la Comisión de Gobierno, al Vicepresidente, al Consejo Ejecutivo y, en fin, a los Departamentos. Cuál sea, pues, la composición del Pleno y sus atribuciones, el proce­dimiento de elección del Presidente del Consejo, la forma de los actos del Consejo Ejecutivo, la creación de los departamentos o la composición y funciones de la Comisión de Gobierno queda perfectamente definido en las líneas de este trabajo, salpicadas de todas las referencias normativas necesarias para una mejor y más amplia comprensión de la materia objeto de estudio.

Particularmente Interesante resulta la reflexión que el profesor Blasco realiza sobre una de las características centrales del nuevo modelo organizativo nacido en el seno de la Ley 8/2000, la flexibilidad, que ofrece a cada uno de los Consejos Insulares la posibilidad de decidir la adopción de un modelo simple, sin Consejo Ejecutivo o bien un modelo com­plejo, «que es aquél en el que existe Consejo Ejecutivo, cuyos miembros son libremente designados y cesado por el Presidente».

Finaliza este trabajo con una referencia a los órganos complementarios de los recogidos en la Ley que cada Consejo puede crear a través de su Reglamento Orgánico. Señala el profesor Blasco que en el desarrollo normativo que se ha hecho hasta ahora de la Ley de Consejos Insulares, sólo se ha aprobado un nuevo Reglamento Orgánico, el del Consejo Insular de Mallorca, aprobado por el Pleno del mismo en julio de 2001. Por esta razón, en las últimas páginas del estudio, se referencian los órganos complementarios integrados, tras la aproba­ción del Reglamento, en la estructura organizativa del Consejo Insular de Mallorca -que ha seguido el denominado, en palabras del autor, modelo complejo- a saber, la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico, la Comisión Insular de Actividades Clasificadas, las Comisiones Informativas y la Junta de Portavoces. En la actuali­dad, también el Consejo Insular de Menorca ha procedido a la aprobación del Reglamento Orgánico a que se refiere la disposición adicional segunda de la Ley 8/2000; aprobación que tuvo lugar en la sesión plenaria del mismo de 16 de diciembre de 2002.

El tercero de los estudios, bajo el titulo «El principio representativo y la organización de los Consejos Insulares» viene rubricado por la Dra. María Torres Bonet que, en cuatro apar­tados, ofrece una visión del objeto de su trabajo desde la óptica del Derecho Constitucional. En un primer epígrafe Introductorio la autora, enlazando con el estudio del profesor Blasco, enuncia, de manera sucinta, la estructura organizativa de los Consejos Insulares tras la aprobación de la Ley 8/2000, diferenciando los órganos de necesaria exis­tencia de aquellos otros de carácter complementario que pueden surgir bajo el amparo del Reglamento organizativo de cada institución.

Continúa este estudio con dos apartados que aparecen interrelacionados – Naturaleza jurídica de los Consejos Insulares y El artículo 23 de la Constitución como marco general del ejercicio del cargo público representativo-. Si bien es cierto que la cuestión de la naturaleza jurídica de los Consejos Insulares planea a lo largo de los diversos trabajos que conforman la obra, debemos reseñar que se estudia en este apartado con especial atención y dirigido a una finalidad concreta que se precisa en el último apartado del trabajo -Conclusiones-, En efecto, aprovecha la profesora Torres la mención a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/2000 por parte del Gobierno del Estado, para entrar a analizar, en primer lugar, la naturaleza jurídica de los Consejos Insulares y, posteriormente, el alcance del artí­culo 23 de la Constitución, en tanto que norma aducida por el Abogado del Estado como infringida por la referida Ley.

Así, defiende la tantas veces reseñada naturaleza dual de los Consejos, argumentando que «la ley de Consejos no hace otra cosa que reflejar fielmente la configuración consti­tucional y estatutaria de estas instituciones que, sin dejar de ser entes locales, no pueden asimilarse a las diputaciones provinciales y, además, forman parte, como elemento esen­cial, del entramado institucional de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares».

Tras múltiples referencias a la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo, acer­ca de la interpretación y alcance del artículo 23 de la Norma Suprema, referido al princi­pio representativo, concluye la autora que «no existe ninguna exigencia constitucional de dotar de carácter representativo a la totalidad de órganos e Instancias de una institución representativa, mientras que el principio constitucional de eficacia puede exigir, incluso, una solución contraria».

La obra que estamos comentando finaliza con el estudio dedicado a «El Reglamento Orgánico de los Consejos Insulares y la potestad de autoorganizaclón local», elaborado por el profesor José Ma Baño León. Se estructura este estudio en tres apartados, el prime­ro de los cuales, de carácter introductorio, se centra en remarcar la profunda reforma que, sobre los Consejos Insulares, se produjo con ocasión de la aprobación de la Ley 8/2000; reforma cuya divisa es, en palabras del profesor Baño, el reforzamiento de la potestad de organización de los propios Consejos.

CUATRO ESTUDIOS SOBRE LA LEY DE CONSEJOS INSULARES

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Seguidamente, el autor entra a analizar, en el segundo apartado de su estudio, las carac­terísticas más destacadas del Reglamento Orgánico, como norma derivada de la Ley de Consejos Insulares, poniendo especial énfasis en el carácter del Reglamento como expre­sión de la autonomía de los Consejos y en la posibilidad de creación de un modelo buro­crático de gestión, cual es el Consejo ejecutivo.

Finaliza este estudio con unas consideraciones finales sobre el Reglamento Orgánico en el marco de la autonomía local, entrando a examinar brevemente las objeciones funda­mentales que se han formulado contra la Ley 8/2000, en el ya referido recurso de incons- titucionalidad. El profesor Baño, en la línea de las opiniones expresadas por todos los auto­res en los anteriores trabajos recogidos en el libro, se posiciona en contra de los argu­mentos esgrimidos por el Abogado del Estado en el recurso, y expresa, con rotunda clari­dad que » pretender salvar la autonomía local, garantizada por la Ley de Bases del Régimen Local, cercenando la amplísima libertad que la Ley balear otorga a los Consejos Insulares, es un propósito incomprensible que no debería atender el Tribunal Constitucional».

Como apéndices del libro Cuatro Estudios sobre la Ley de Consejos Insulares, se recogen tanto la propia Ley 8/2000, de 27 de octubre, como el Reglamento Orgánico del Consejo Insular de Mallorca, lo que supone un destacado acierto de los editores, al ofrecer la posi­bilidad de comprobar, sin necesidad de acudir a los boletines oficiales, las múltiples remi­siones a la norma que los autores realizan a lo largo de las líneas comentadas.

La claridad y brillantez de las reflexiones contenidas en estos cuatro estudios nos per­miten concluir, como ya expresara el Director del Institut d’Estudis Autonòmics en la pre­sentación del libro, que las aportaciones de los profesores Parejo, Blasco, Torres y Baño constituyen, sin duda, un referente para el análisis del texto legal y sitúan al lector no sólo en la esencia de la ley estudiada, sino también en alguno de los retos actuales que el Estado autonómico tiene planteados en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

P.R.M.

IMMIGRACIÓ, AUTONOMIA I INTEGRACIÓ, DD. AA Col·lecció Institut d’Estudis Autonòmics. Generalitat de Catalunya, núm. 35, Barcelona, 2000.

La incidència política I social del fenomen migratori i l’actuació de les comunitats autò­nomes respecte d’aquest fenomen és cada vegada més sovint objecte d’estudi. Una mos­tra de l’interès que genera aquesta qüestió és la publicació del llibre Immigració, autono­mia i integració, on es recullen les ponències i el debat fets durant les jornades organit­zades per l’Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya, conjuntament amb l’Institut Català de la Mediterrània i Centre d’Estudis Contemporanis, que tingueren lloc els dies 23 I 24 d’octubre de 2000 a Barcelona.

El recull té, tot i l’aparent abast extens del seu títol, dos punts de partida que delimiten el seu contingut. Tot i que s’exposa en general el règim vigent a Espanya i es compara amb el d’altres estats centralitzats, l’objectiu de les jornades és centrar l’anàlisi en la Immi­gració no comunitària que afecta Catalunya I sobre la base de l’exemple català es fa una reflexió sobre les funcions de les comunitats autònomes en matèria d’Immigració. No es tracten, doncs, els fluxos migratoris dels ciutadans de països comunitaris -que es regeixen per un règim especial- nl es fa una reflexió sobre la immigració en el conjunt de l’estat, tot I que les estructures administratives estatal I autonòmica han de relacionar-se I coordl- nar-se necessàriament quan es parla de poders públics I Immigració.

El llibre s’estructura fonamentalment en dues parts: Marc polític i jurídic i Immigració, poders públics i societat civil.

La primera part, Marc polític i jurídic Inclou quatre ponències que analitzen aquest marc des de punts de vista diferents:

La primera ponència, La distribució del poder polític i administratiu sobre el fenomen immigratori, dels professors Enric Fossas i Enric Argullol, planteja la possibilitat de desen­volupament de les capacitats de les comunitats autònomes en el marc que proporciona la Constitució i els estatuts d’autonomia (en especial el de Catalunya) en matèria d’immi­gració, entesa en un sentit ampli, incloent la integració, i no només com a control de l’en­trada i permanència dels estrangers.

La segona ponència, Els models de gestió descentralitzada de la immigració, inclou les aportacions dels professors Henri Brun, Kay Hailbronner i Paolo Bonetti sobre els models quebequès, alemany i austríac i italià respectivament.

Pel que fa a la tercera ponència, titulada El règim legal d’estrangeria. Els drets i llibertats dels immigrants, a càrrec del professor Elíseo Aja, es fa una exposició sobre l’evolució nor­mativa i jurisprudencial del règim dels drets i llibertats dels estrangers a Espanya i el trac­tament que en fa la nova Llei d’estrangeria (Llei orgànica 4/2000, d’11 de gener, modifi­cada per la Llei 8/2000, de 22 de desembre). Destaquem l’afirmació sobre el caràcter transversal de la matèria immigració, que es tradueix, en relació amb els drets i llibertats

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dels estrangers, en el reconeixement específic per aquest col·lectiu de drets que en prin­cipi no contenen l’element estranger i que per tant no han d’estar expressament recone­guts en una llei sobre la matèria, però que en canvi afecten socialment els immigrants, com per exemple el respecte al culte islàmic en el consum d’aliments o l’entrada en esta­bliments públics dedicats a l’oci.

Finalment, la ponència del professor Pablo Santolaya, titulada Administracions públiques i estrangeria, analitza com s’han d’estructurar i segons quins principis han d’actuar les administracions públiques -totes- per gestionar adequadament dels fenòmens relacionats amb la immigració. En aquest sentit, posa de manifest algunes de les mancances del règim establert en la Llei d’estrangeria de 1985, avui derogada, millorades només parcialment segons el seu criteri per la nova regulació.

La segona part, Immigració, poders públics i societat civil, està formada per tres ponèn­cies que s’ocupen de les relacions entre les administracions i entre aquestes i la societat en el context de la immigració.

En la primera ponència d’aquesta part, titulada La interculturalitat com a repte i com a oportunitat, a càrrec de les senyores Núria Carrera i Maria Àngels Roque es fa, d’una banda, una anàlisi des de la perspectiva local (en aquest cas, de l’Ajuntament de Barcelona) dels fluxos migratoris. D’altra banda, es tracta la noció d’intercultuaritat a par­tir de l’experiència dels països del mediterrani nord-occidental, que s’ha transformat en una zona de rebuda d’immigrants. Finalment, es planteja l’existència d’un model català d’integració des de la permanència d’una sèrie de símbols que caracteritzen la identitat cultural de Catalunya.

En la segona ponència, La coordinació i la cooperació entre els poders públics, a càrrec del senyor Enric Bartlett i el professor Eduard Roig se senyala la necessitat d’arribar a la coordinació i cooperació com a garantia de l’eficàcia de l’actuació de les administracions. A més, s’analitzen les relacions interadministratives en matèria d’immigració, fent esment de la intervenció de l’administració autonòmica en l’aplicació de la política migratòria esta­tal i la creació de polítiques públiques autonòmiques en matèria d’immigració.

Finalment, la ponència titulada Institucions públiques, immigració i societat civil: respon­sabilitats en torn la integració, del professor Ricard Zapata, tracta el problema sobre qui ha de ser considerat el responsable en l’elaboració i aplicació de les polítiques d’integració, ente­sa sociològicament com un procés de connexió amb el corrent principal de la societat i que té com a finalitat política l’estabilitat i cohesió social. En aquesta exposició es plantegen, a més, deu temes bàsics per al debat sobre polítiques d’integració que fan referència al con­cepte d’integració, els seus indicadors, objectius, destinataris i límits competencials.

Finalment, com a conclusió, destaquem el següent:

  1. L’objectiu fonamental de les jornades recollides en aquesta publicació és plantejar un model intercultural d’integració per a Catalunya a partir de l’anàlisi sociològica,

administrativa i política del fenomen migratori. Això implica tornar a definir, din­tre del model polític espanyol, quines han de ser les responsabilitats polítiques de les administracions catalanes i quin tipus de relació i coordinació han de tenir amb la societat civil i l’Estat. Per tant, s’ha d’establir necessàriament un model d’inte­gració que sigui compartit en les seves línies generals per totes les administracions públiques i també per tots els agents socials. Sense model no es pot parlar de coor­dinació i les polítiques sectorials i interdepartamentals sobre el fet immigratori són necessàries però no suficient per assolir aquest objectiu.

  1. La Llei d’estrangeria vigent segueix, pel que fa a la possibilitat d’actuació de les comunitats autònomes, el model establert en la Llei de 1985. Tot i això, el feno­men migratori no és independent de la qüestió autonòmica. Amb una bona legis­lació estatal i un tractament material adequat no és suficient per conviure en aquesta nova pluralitat cultural. La immigració ha de ser contemplada com a feno­men estructural, com a element definidor d’una societat i no només com a control de les fronteres. La seva repercussió afecta els àmbits local i autonòmic i també les institucions de la comunitat. No sembla absurd, doncs, proposar que es deleguin o transfereixin noves funcions a les comunitats autònomes. Per tant, s’ha de pensar en el model de societat que es vol i en el sistema de valors tenint en compte el fenomen migratori.
  2. La immigració és un fenomen que es dimensiona de manera transversal i per tant requereix un tractament polític integral, la participació de totes les administracions, atribució financera suficient i la creació de mecanismes de coordinació. Aquesta actuació integral ha d’anar adreçada a fomentar la immigració legal i dificultar la il·legal, a afavorir la integració social dels immigrants i evitar que la immigració generi trencaments de la convivència social.

N.G.C.

LA CONSTITUCIÓN DE SERVIDUMBRE VOLUNTARIA SOBRE FUNDO INDIVI­SO EN EL CÓDIGO CIVIL ESPAÑOL. Ma L. ZAHINO RUIZ. Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 2002.

L’objecte principal d’aquesta monografia, que té el seu origen en la tesi doctoral de l’au- tora, és l’estudi del règim jurídic de la constitució contractual de servitud voluntària sobre finca indivisa, o, dit d’una altra manera, l’estudi de l’article 597 del Codi civil espanyol. Aquest article, com assenyala el professor Espiau, al pròleg de l’obra, no presenta, en apa­rença, cap problemàtica, i, per això, ha estat escassament estudiat per la doctrina i la juris­prudència. La realitat, però, és molt diferent. En aquest treball, l’autora ens sorprèn fulla a fulla posant de relleu tots els problemes que s’amaguen darrere aquest article, aparent­ment tan pacífic, i resolent-los, minuciosament, un per un.

L’article 597, en la seva versió original castellana, assenyala:

«Para imponer una servidumbre sobre un fundo indiviso se necesita el consentimiento de todos los copropietarios.

La concesión hecha solamente por algunos, quedará en suspenso hasta tanto que la otorgue el último de todos los partícipes o comuneros.

Pero la concesión hecha por uno de los copropietarios separadamente de los otros obli­ga al concedente y a sus sucesores, aunque lo sean a título particular, a no impedir el ejer­cicio del derecho concedido.»

L’autora estructura l’estudi dels diferents aspectes problemàtics que planteja aquest pre­cepte en vuit capítols, els quals es dediquen a les següents qüestions: estudi del consenti­ment de tots els copropietaris com a requisit de constitució de la servitud; resolució d’a­quelles situacions en les quals manca el consentiment d’algun copropietari; anàlisi del con­tingut del deure de no impedir l’exercici i proposta de consideració d’aquesta norma com a regla general de les situacions de copropietat.

La constitució de servitud en finca indivisa requereix del consentiment de tots els copro­pietaris. Aquesta idea ens duu a la primera gran qüestió tractada a la monografia. El requi­sit del consentiment ens aproxima a la idea de què per constituir una servitud només cal el consentiment de les parts, de la mateixa manera que, en els articles 537 i 539, relatius a les normes generals del dret real de servitud, tan sols es requereix el títol (seguint una interpre­tació exclusivament literal dels preceptes). Això, per tant, posa en dubte l’aplicació de les regles de la constitució voluntària que, seguint l’article 609.2, requereix, a més del contrac­te, la tradició, és a dir, qüestiona l’aplicació de la «teoria del títol i el mode» en aquest supò­sit ja que sembla que no seria necessària l’anomenada traditio. En definitiva, es planteja la qüestió de si l’article 597 contradiu o excepciona la regla general establerta a l’article 609.

Per arribar a una solució, la professora Zahino fa un estudi del tractament doctrinal i jurisprudencial del requisit de «en virtud de titulo» de l’article 537 del Codi civil, com a ele-

ment constitutiu del dret real de servitud voluntària, exposant, com a opinió majoritària, que la paraula “titulo» fa referència a l’acte jurídic que crea la servitud I no al mode adqui­sitiu, de manera que és necessària la tradició perquè sorgeixi la servitud. L’autora s’afegeix a aquesta línia majoritària, però amb una argumentació molt fonamentada en precedents legislatius i doctrinals (Base XIII de la Llei d’11 de maig de 1888, la Llei 14 del Títol XXXI de La Partida 3a, etc.), els quals sempre condueixen a la idea que és necessari que es pro­dueixi la tradició (o quasi-traditio, en aquest cas).

Doncs bé, el consentiment de tots els propietaris es configura a l’article 597 com a pres­supost d’eficàcia real necessària per a Imposar la servitud. Només aquest consentiment unànime farà que l’ús del dret de servitud concedit tengui eficàcia real, és a dir, equival­gui a una «quasi-traditio» -quasi-tradició, perquè la servitud és un dret real de percepció d’utllltat i no té, per tant, naturalesa possessòria material-. Així, els efectes reals de la quasi-tradició només operen sobre la base de la voluntat de tots els copropietaris; de manera que, la quasi-tradició, com a negoci jurídic, només tendrá eficàcia real i determi­narà el naixement de la servitud si tots els copropietaris consenten en l’ús del dret conce­dit, amb la intenció d’atribuir la titularitat a qui utilitza tal dret. A més, per tal que la quasi- traditio sigui vàlida i eficaç necessita que tots els copropietaris tenguin capacitat d’obrar i legitimació, és a dir, poder de disposició; que hi hagi iusta causa traditionis, ja que la tra- ditio, com a negoci causal, requereix d’una causa, que serà el títol constitutiu vàlid; i, també, que hi hagi traspàs possessori, o quasi-possessori, com a element material, que suposa l’ús dels drets.

En segon lloc, i en relació amb l’anterior, l’autora considera que l’article 597 possibilita l’estudi d’altres qüestions, relacionades amb la «Teoria general del negoci jurídic», espe­cialment, de la configuració de les declaracions de voluntat conjuntes i dels actes nego­ciáis complexes. Essent així, és necessari, per una part, plantejar què s’entén per «consen­timent» en el Codi civil, arribant a la conclusió que hi ha una multitud de significats i, per tant, s’ha d’esbrinar quin significat té aquest a l’article 597 del Codi civil.

A l’article 597 sobresurt la distinció entre consentiment obligacional i real i entre con- sentiment-declaració de voluntat, d’efectes ex volúntate, de caràcter obligacional, relatius al «títol», i consentiment-exteriorització de voluntat, d’efectes ex lege, els quals fan referència al concedent que actua per si mateix i que justifiquen el deure que li pertoca de «no impedir l’exercici del dret concedit». La conclusió a la qual s’arriba és que, a l’article 597, el mot «consentiment» fa referència a la voluntat col·lectiva que integra la declara­ció de voluntat negocial sobre la que s’articula el negoci dispositiu, celebrat en el context d’una situació de copropietat.

Per una altra part, això ens duu a estudiar el consentiment de tots els propietaris com a acte negocial complex que es presenta com un mecanisme de formació de la voluntat en les situacions en què diversos subjectes tenen la titularitat d’un dret subjectiu, quan es

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tracta d’adoptar alguna decisió que l’afecti. L’acte complex apareix integrat per una plu­ralitat d’actes Individuals mitjançant els quals els subjectes que Integren la posició jurídica pluripersonal expressen la seva voluntat que es produeixi un determinat efecte jurídic. Aplicat al cas de l’article 597, resulta que la facultat de disposar sobre la totalitat de la cosa comuna només es presenta completa si tots i cada un dels cotltulars disposen de la quota, la qual cosa obliga a concloure que tot negoci de disposició sobre la cosa Indivisa reque­reix de la concurrència de tots els cotitulars del dret de propietat. Per tant, aquest con­sentiment es configura com un pressupost d’eficàcia real del negoci constitutiu de la ser­vitud i la seva no concurrència no afecta a la validesa del negoci.

Seguidament, enllaçant amb el que acabam de dir, es planteja, en tercer lloc, com s’ha de resoldre la situació en què l’acte de disposició sobre la cosa comuna es realitza sense la unanimitat dels copropietaris.

Per resoldre aquesta qüestió hi ha hagut distintes tesis, les quals són analitzades amb detall. La primera, considerada com a «tradicional», assenyala que l’acte de disposició no unànime és nul de ple dret; mentre que un sector minoritari considera que el consentiment és vàlid, ate­nent a una interpretació literal de l’article 399 o a l’aplicació analògica del règim de venda de cosa aliena (article 1464). L’autora es decanta per aquesta segona postura, però aportant noves justificacions. Recorrent als precedents de l’article i a la pròpia dicció de l’article 597, l’autora es manifesta a favor de la validesa de l’acte dispositiu, perquè aquest vincula a qui ha concedit al dret I, conseqüentment, entre les parts sorgeix una relació de caràcter personal. L’acte de concessió del copropietari, com a declaració de voluntat conflguradora del títol cons­titutiu de la servitud sobre finca indivisa, té efectes vinculants i irrevocables. Es tracta d’una declaració de voluntat amb valor negocial que configura el títol constitutiu de la servitud, emperò no es poden materialitzar els seus efectes per manca de poder de disposició. Només es produiran aquests efectes quan tots els propietaris consentin en la servitud.

Per altra banda, la concessió d’un copropietari pot servir de “justo título» (ex article 1940) a efectes de prescripció adquisitiva ordinària, és a dir, com títol ad usucapionem.

En quart lloc, l’autora entra dins l’estudi de la doble eficàcia de l’acte de disposició de cada un dels copropietaris: per una part, l’atribució d’un dret, l’exercici del qual pot ser Impedit pels altres copropietaris, però no pel concedent, ja que aquest té el deure de no Impedir el seu exercici, i, per altra part, el naixement d’un dret real de servitud d’eficàcia suspensa fins que atorguin el consentiment tots els copropietaris.

El fonament del «deure de no Impedir l’exercici del dret concedit» es troba en la regla veni- re contra factum propium nulli concedítur. El concedent està obligat a permetre el seu exer­cici perquè, en cas contrari, es tractaria d’una actitud contrària als seus propis actes I al prin­cipi de bona fe. La naturalesa jurídica d’aquest deure és personal o de crèdit i, per tant, l’o­bligació de no impedir el seu exercici és una vertadera obligació en sentit tècnic. En conse­qüència, no es tracta d’una obligació ob rem, ja que el dret atribuït pel concedent no és opo-

sable a futurs adquirents de la seva quota indivisa, sinó només a aquell i als seus hereus. Per tant, el dret de servitud regulat a l’article 597 admet una doble configuració, com a dret real o com a dret personal, segons l’atorguin tots els copropietaris o només un o alguns d’ells.

Finalment, l’autora considera que la norma de l’article 597, encara que situada en l’àmbit del dret real de servitud, és una norma de comunitat i el seu estudi s’ha de fer juntament amb les normes d’aquesta institució. Aquest precepte és una norma de caràcter especial per­què fa referència a la constitució de servituds en situacions de cotitularitat pro indiviso del dret de propietat, però també és una norma de principis generals, ja que els dos primers paràgrafs estableixen el règim jurídic aplicable als actes de disposició realitzats sobre la cosa comuna, en les situacions de cotitularitat pro indiviso del dret de propietat. Aquests principis generals es concreten en: 1.- El negoci dispositiu que té per objecte la cosa en condomini requereix que tots els copropietaris exercitin el seu poder de disposició de manera conjunta o unànime. 2.- El negoci dispositiu que tengui per objecte la cosa comuna realitzat per només un copropietari és vàlid i vincula als qui el celebraren. 3.- La falta de poder de dispo­sició determina la ineficàcia real del negoci dispositiu, però no la invalidesa.

Amb base en aquests principis, l’autora proposa un canvi d’ubicació de l’article I el situa en el títol «De la comunidad de bienes», del Codi civil. Amb aquest canvi d’ubicació se solucionarien els problemes plantejats en relació amb el règim aplicable a l’acte de dispo­sició no unànime, sense haver de forçar la interpretació de l’article 399, ni recórrer a l’a­plicació analògica del règim jurídic de la venda de cosa aliena. Alhora, allò previst en el precepte, en referència a l’acte dispositiu realitzat pel copropietari sense el consentiment dels altres, podria ser d’aplicació a qualsevol negoci dispositiu que, tenint per objecte la cosa comuna, es dugui a terme per un sol dels copropietaris.

Per justificar aquesta postura, assenyala l’autora, amb una minuciosa exposició dels pre­cedents de la norma, que el règim dels actes o negocis que tenen per objecte la disposi­ció de la cosa comuna no es troba a l’article 397, ni al 399 del Codi civil. La regla de la unanimitat per dur a terme un negoci de disposició prové de la pròpia relació de cotitula­ritat que estableix l’article 392 entre els diferents subjectes i del dret de propietat; i s’e­xemplifica en l’article 597, únic precepte del Codi civil que de manera expressa, encara que per un supòsit concret, regula el negoci dispositiu en les situacions de comunitat. Per tant, l’article 597 recull els principis reguladors del règim dels actes de disposició en sentit jurí­dic, a la comunitat de béns.

Per acabar, resta només fer una valoració molt positiva de l’obra. De les idees exposa­des, encara que siguin breus i generals, es pot veure, que es tracta d’una obra seriosa, ela­borada i minuciosa, de gran transcendència pràctica i actualitat.

F.Ll.G.