Quaranta anys d’autogovern a través del sistema institucional de les Illes Balears^[1]*

Maria Ballester Cardell

Professora contractada doctora de Dret Constitucional

Universitat de les Illes Balears

RESUM

L’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, de conformitat amb la Constitució, ha establert un sistema institucional fonamental d’autogovern integrat pel Parlament, el Govern i el president de la Comunitat Autònoma. En paral·lel, el poder de la Comunitat Autònoma s’ha dimensionat territorialment a través dels consells insulars, que també són institucions autonòmiques, fortament interioritzades, que constitueixen l’eix vertebrador de l’organització territorial i que tenen una àmplia càrrega de competències pròpies. La commemoració del quaranta aniversari de l’Estatut d’autonomia és un bon moment per fer un balanç sobre la transformació que s’ha produït durant aquests anys en el sistema institucional autonòmic. Aquesta aproximació es realitza a partir de dos eixos principals: d’una banda, el model de relacions entre els poders generals o centrals de la Comunitat Autònoma; i de l’altra, la indubtable transcendència autonòmica que han adquirit els consells insulars per a l’exercici de l’autogovern a nivell territorial.

Paraules clau: autonomia política, Estatut d’autonomia, Illes Balears, sistema institucional, parlamentarisme, consells insulars.

RESUMEN

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, de conformidad con la Constitución, ha establecido un sistema institucional fundamental de autogobierno integrado por el Parlamento, el Gobierno y el presidente de la Comunidad Autónoma. En paralelo, el poder de la Comunidad Autónoma se ha dimensionado territorialmente a través de los consejos insulares, que son también instituciones autonómicas, fuertemente interiorizadas, que constituyen el eje vertebrador de la organización territorial y que tienen una amplia carga de competencias propias. La conmemoración del cuarenta aniversario del Estatuto de Autonomía es un buen momento para realizar un balance sobre la transformación que se ha producido durante estos años en el sistema institucional autonómico. Esta aproximación se realiza a partir de dos ejes principales: por un lado, el modelo de relaciones de los poderes generales o centrales de la Comunidad Autónoma; y por otro, la indudable trascendencia autonómica que han adquirido los consejos insulares para el ejercicio del autogobierno a nivel territorial.

Palabras clave: autonomía política, Estatuto de Autonomía, Illes Balears, sistema institucional, parlamentarismo, consejos insulares.

ABSTRACT

The Statute of Autonomy of the Balearic Islands, in accordance with the Constitution, has established a fundamental institutional system of self-government made up of Parliament, the Government and the president of the Autonomous Community. In parallel, the power of the Autonomous Community has been dimensioned territorially through the island councils, which are also autonomous institutions, strongly internalized, which constitute the backbone of the territorial organization and which have a broad load of their own powers. The commemoration of the fortieth anniversary of the Statute of Autonomy is a good moment to take stock of the transformation that has taken place during these years in the autonomous institutional system. This approximation is carried out from two main axes: on the one hand, the model of relations of the general or central powers of the Autonomous Community; and on the other, the undoubted regional importance that the insular councils have acquired for the exercise of self-government at the territorial level.

Key words: political autonomy, Statute of Autonomy, Balearic Islands, institutional system, parliamentarianism, island councils.

SUMARI

I. L’estructuració del sistema institucional de les Illes Balears i la controvèrsia sobre les relacions entre els poders autonòmics. Una constant de l’autonomia balear. II. Els tres òrgans de govern fonamentals. 1. Les inicials limitacions al desenvolupament institucional, pròpies d’una autonomia de baixa intensitat. 2. La superació del parlamentarisme intermitent i la intensificació de la vida política. 3. La reordenació del poder polític de la Comunitat Autònoma a través del nou Estatut d’autonomia. III. El progressiu reforçament del vessant institucional dels consells insulars. Cap a un nou esquema de relacions entre les institucions d’autogovern i les institucions insulars. IV. Conclusions.

I. L’estructuració del sistema institucional de les Illes Balears i la controvèrsia sobre les relacions entre els poders autonòmics. Una constant de l’autonomia balear

La Constitució de 1978 ordena el sistema institucional de l’Estat en la seva dimensió horitzontal, a través dels òrgans constitucionals generals (Corona, Corts Generals, Govern i Poder Judicial). Al mateix temps, organitza l’estructura territorial de l’Estat «en municipis, en províncies i en les comunitats autònomes que es constitueixin» (art. 137 CE). A més a més, reconeix una adaptació dels dos arxipèlags a una forma singular d’organització «en forma de cabildos o consells» (art. 141.4 CE). El constituent estableix, també, els procediments de creació de les comunitats autònomes, depenent de la distinta velocitat en què es podria arribar al màxim nivell competencial permès; la via «ordinària» de l’article 143 CE fixa un mecanisme d’accés a una autonomia inicialment limitada, mentre que els territoris que seguiren la via «especial» de l’article 151 CE podrien assolir des del primer moment competències dins el marc establert per l’article 149 CE. Igualment, decideix que els estatuts d’autonomia s’ocupin de l’organització de les institucions autonòmiques pròpies (art. 147.2.c), qüestió que, a més a més, entra dins les competències que poden assumir les comunitats autònomes (art. 148.1.1a). I encara preveu un sistema institucional mínim —reservat a les comunitats de via ràpida— a partir dels principis propis d’un sistema parlamentari: una assemblea legislativa elegida per sufragi universal; un president del Govern, elegit per l’assemblea entre els seus membres i que també serà president de la Comunitat Autònoma, i un Consell de Govern amb funcions executives i administratives i que respon políticament davant l’assemblea. Aquestes coordenades mínimes de l’estructura institucional es poden veure complementades en cada comunitat autònoma pels respectius estatuts d’autonomia, en la mesura que aquests són «norma expresiva de su acervo institucional y competencial» (STC 247/2007, de 12 de setembre).

Tot i els contratemps parlamentaris, les controvèrsies partidistes i els dubtes inicials sobre la via que s’havia de seguir per exercir la iniciativa política, l’accés a l’autonomia de les Illes Balears es formalitza per la via de la baixa intensitat (art. 143 CE).^[2] L’Estatut d’autonomia (en la redacció donada per la Llei orgànica 2/1983, de 25 de febrer) estableix el sistema institucional a partir del nucli contingut en l’article 152.1 CE.^[3] S’inclouen també en l’estructura bàsica de poder els òrgans que responen als trets específics de la Comunitat Autònoma, com són la realitat insular i la discontinuïtat territorial. Així, el títol III del text original de l’Estatut s’enceta amb l’article 18, el qual diu que: «L’organització institucional autonòmica està integrada pel Parlament, el Govern i el president de la Comunitat Autònoma». I a continuació es refereix als consells insulars com a òrgans de govern i administració de les illes que formen l’arxipèlag. D’aquesta manera, des d’un primer moment, l’estructuració bàsica del sistema autonòmic de les Illes Balears s’ha sostingut sobre els principis d’uniformitat i singularitat.^[4] També, des del començament, alguns aspectes de l’organització institucional han aixecat polseguera —com, per exemple, la composició del Parlament, el model de relacions entre els poders autonòmics o la naturalesa jurídica dels consells insulars—, que les successives reformes estatutàries i legislatives han intentat aclarir.

L’estructura dels poders autonòmics dissenyada per l’Estatut d’autonomia de 1983 representa un punt de partida limitat i insuficient, fruit de les múltiples incidències del moment. Els factors que comprometen el disseny primigeni del sistema institucional balear són les diferents opinions en l’àmbit intern sobre la representació de cadascuna de les illes en l’assemblea legislativa, els condicionants externs derivats dels pactes polítics entre UCD i PSOE de 1981 (principalment, la limitació en els períodes de sessions, la prohibició de retribucions fixes i la indissolubilitat anticipada del Parlament) i les presses per complir amb un calendari imposat. Posteriorment, l’aprovació de la Llei orgànica 9/1994, de 24 de març, de reforma de l’Estatut d’autonomia, comporta un lleu avanç en l’àmbit competencial, però no arriba a projectar millores en el plànol institucional.

Altrament, la Llei orgànica 3/1999, de 8 de gener, introdueix novetats importants en el text vigent fins aleshores.^[5] Tanmateix, els avanços a nivell competencial no es veuen acompanyats per canvis més decidits en l’estructuració institucional. Alguna de les revisions que es produeixen en el règim de la cambra legislativa són conseqüència de la supressió de les limitacions imposades pels pactes de 1981. Però els progressos són insuficients en relació amb el Govern i no és possible, encara, esmenar una mancança de la relació entre els poders polítics. Tampoc no resulta satisfactòria la modificació de la composició dels consells insulars, que incorpora un sistema de renúncies voluntàries al càrrec de diputat autonòmic o de conseller insular, però sense establir llistes separades. Així doncs, es desaprofita una nova ocasió per donar una millor resposta al model de relacions entre els poders de la Comunitat Autònoma.

La modificació culminada mitjançant la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (EAIB), dona pas a un contingut extens i ambiciós, que supera allò que seria una simple revisió parcial o posada a punt del text estatutari. Amb l’objectiu de millorar l’organització i el funcionament de les institucions d’autogovern i redefinir el règim competencial, s’han incorporat modificacions rellevants.^[6] En relació amb l’arquitectura institucional, s’avança cap a una racionalització parlamentària, en la qual surten reforçats el Govern i el president de les Illes Balears; i, per altra banda, també s’enforteix el vessant institucional dels consells insulars, a partir del procés de descentralització interna del poder de la Comunitat Autònoma.

L’última i més recent reforma estatutària, articulada mitjançant la Llei orgànica 1/2022, de 8 de febrer, no té repercussió en l’organització dels poders autonòmics. Únicament introdueix un canvi puntual que afecta només tres articles (44, 56.7 i 57.5 EAIB) i es limita a suprimir del text estatutari la figura de l’aforament dels diputats del Parlament (i dels membres del Govern balear). També preveu un règim transitori (per als processos iniciats abans de l’entrada en vigor de la Llei).

En qualsevol cas, amb controvèrsies o sense, l’organització institucional primigènia i les successives adaptacions estatutàries i legals han permès iniciar i recórrer el camí cap a l’autogovern de les Illes Balears, que, a la vegada, ha possibilitat uns resultats raonablement satisfactoris. Tot això, tenint present, a més, que el progressiu aprofundiment en la descentralització interna de la Comunitat Autònoma ha incidit també en l’exercici de l’autogovern a nivell territorial.

Arribats a aquest punt, i coincidint amb la commemoració del quaranta aniversari de l’Estatut d’autonomia, és un bon moment per fer una mirada enrere i revisar com s’ha anat bastint l’estructura institucional autonòmica i de quina manera aquest engranatge ha l’impulsat l’acció política a la Comunitat Autònoma. També serà oportú revisitar les fites que han marcat el camí envers la descentralització interna de la Comunitat Autònoma mitjançant el progressiu enfortiment dels consells insulars dins el sistema de poders de les Illes Balears. Tot això, amb l’objectiu de perfilar, encara que sigui succintament, els elements que podrien millorar el funcionament i el mecanisme de relacions entre els institucions autonòmiques i, en definitiva, articular uns vincles més harmoniosos entre poders (en l’àmbit autonòmic i en l’insular).

L’anàlisi que es presenta no consisteix en un estudi d’aquests òrgans en les tres dimensions clàssiques (composició, estructura i funcionament) de cadascuna de les institucions d’autogovern.^[7] Aquí la mirada se centra en la projecció i la influència que han tingut sobre el Parlament i el Govern de les Illes Balears (i sobre el model de relacions entre ambdós) les successives modificacions estatutàries. Altrament, es farà una aproximació a les variacions que s’han produït en relació amb el règim dels consells insulars i com aquestes han incidit en la reordenació del poder (executiu) de la Comunitat Autònoma.^[8]

II. Els tres òrgans de govern fonamentals

Amb caràcter general, i a partir de la generalització d’allò que el Tribunal Constitucional considera «una variant del sistema parlamentari nacional», s’ha implementat a nivell autonòmic una estructura de poder basada en el Parlament, com l’òrgan definitori i fonamental de l’autogovern; un president de la Comunitat Autònoma (i del Govern) elegit per l’assemblea entre els seus membres, i un Govern, amb funcions executives i administratives i que també dirigeix la política autonòmica. En aquest model, s’assegura la plena intervenció de l’assemblea legislativa en el procés polític, així com la responsabilitat solidària del Govern davant el cambra, que controla i fiscalitza l’activitat política de l’executiu i que, fins i tot, li pot retirar la confiança.

El Parlament ocupa un lloc central^[9] en l’estructuració dels poders autonòmics, atesa la seva naturalesa democràtica i representativa, al servei de la cohesió i integració social i territorial. L’assemblea legislativa exerceix les potestats més determinants per implementar les polítiques en les matèries que són competència de la Comunitat Autònoma.^[10] Entre aquestes, destaca la funció legislativa, que es materialitza a través del procediment legislatiu.^[11] També correspon al Parlament l’exercici de la potestat pressupostària, vertader motor per conduir l’acció política decidida pel Govern. De l’assemblea depèn, a més a més, el nomenament del president del Govern (que ho és també de la Comunitat Autònoma) i el control del Govern, que ha de supervisar l’acció de l’executiu i determinar si aquesta és assumida per la majoria parlamentària. En darrer extrem, correspon al Parlament l’exigència de responsabilitat a l’executiu, fins al punt que pot provocar el cessament del Govern (mitjançant l’aprovació d’una moció de censura o quan no prospera una qüestió de confiança).^[12]

Altrament, el Govern, com a òrgan col·legiat, i el seu president, com a primus inter partes, conformen un eix fonamental per a la direcció de la política general i per a l’exercici de les funcions executives i administratives, de la potestat reglamentària i per a l’elaboració i l’aplicació del pressupost de la Comunitat Autònoma.^[13] El Govern està format pel president, els vicepresidents, si escau, i els consellers. El president, elegit pel Parlament entre els seus membres i nomenat pel rei, dirigeix l’acció del Govern i assumeix unes facultats específiques derivades de la seva posició institucional com a president la Comunitat Autònoma.^[14] A més, com a element equilibrador de la responsabilitat política, correspon al president del Govern la potestat de dissolució discrecional del Parlament.^[15]

A partir d’aquestes coordenades bàsiques, el sistema de poders polítics autonòmics se sosté en una interrelació entre els poders generals o comuns de la Comunitat Autònoma. El Parlament ha d’atorgar (i pot retirar) la confiança al president del Govern i exerceix el control ordinari sobre l’activitat de l’executiu. La cambra influeix en l’orientació política que estableixi el Govern i col·labora en la fixació dels objectius de la política autonòmica i en la concreció dels mitjans més adients per assolir-los, a través, principalment, de l’exercici de la potestat legislativa (i de manera molt singular, a través de la funció pressupostària). Per la seva banda, mitjançant l’exercici governamental de la iniciativa legislativa, el Govern impulsa aquells projectes per atendre les necessitats socials i econòmiques i, en darrer extrem, el president pot resoldre les situacions de paràlisis o de tensions parlamentàries si decreta la finalització anticipada de la legislatura.

A les Illes, la interrelació entre els tres òrgans s’ha vist sotmesa a canvis o variacions coincidint en les distintes etapes per les quals ha passat l’autonomia balear i ha fluctuat, a partir d’unes fortes restriccions organitzatives, entre la centralitat del Parlament en l’estructura de poders autonòmics i l’impuls d’instruments més propis del parlamentarisme racionalitzat. Vegem, a continuació, com s’ha produït aquesta evolució.

1. Les inicials limitacions al desenvolupament institucional, pròpies d’una autonomia de baixa intensitat

Constituïda la Comunitat Autònoma, la primera passa en la construcció del sistema institucional és la celebració d’eleccions per conformar l’assemblea legislativa, la qual havia d’elegir el president autonòmic, encarregat de formar Govern. Els comicis tingueren lloc el 8 de maig de 1983 i s’aplicaren les normes contingudes en la disposició transitòria segona de l’Estatut.^[16] Pel que fa a la configuració del Govern, l’article 33.2 de l’Estatut limitava la flexibilitat del cap de l’executiu, i disposava que el nombre màxim de consellers amb responsabilitat política no podia excedir de deu.^[17]

Quan es donen les primeres passes cap a l’autogovern, els entrebancs d’un parlamentarisme intermitent condicionaren l’actuació del Parlament com a referent del principi democràtic i de l’autonomia territorial. Les restriccions imposades pels Pactes Autonòmics de 1981 —la limitació en els períodes de sessions, la prohibició de retribucions fixes^[18] i la indissolubilitat anticipada del Parlament—, unides a les conseqüències d’una autonomia de baixa intensitat —a causa del caràcter limitat dels títols competencials—, devaluen la centralitat de l’assemblea legislativa i donen una imatge desvalorativa d’una institució amb poc arrelament social.^[19]

Tanmateix, en aquesta primera etapa a través de l’actuació parlamentària es doten les Illes Balears dels instruments jurídics i polítics necessaris per consolidar l’estructura institucional bàsica d’autogovern. Mitjançant la Llei 5/1984, de 24 d’octubre, de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, es regulen el president de les Illes Balears i el Govern. També s’aprova, no sense dificultats, la normativa electoral per completar l’Estatut d’autonomia en els aspectes fonamentals sobre la composició del Parlament. La impossibilitat de consens en aquest punt durant el procés estatuent^[20] posposa el desplegament de la qüestió controvertida fins a l’aprovació d’una llei del Parlament per majoria qualificada (art. 20.3 de l’Estatut de 1983). Per donar compliment al mandat estatutari, el Govern impulsa el projecte de llei i estableix un criteri paritari, segons el qual el nombre de diputats de Mallorca seria igual al nombre de diputats de les tres illes menors. Tanmateix, aquesta proposta no prospera a causa de l’acceptació (gràcies als vots d’Unió Mallorquina) d’una esmena de totalitat amb text alternatiu presentat pel Grup Parlamentari Socialista, que planteja un sistema proporcional corregit (dels 59 diputats que havien de conformar el Parlament, 33 serien elegits per Mallorca, 13 per Menorca, 12 per Eivissa i 1 per Formentera). Paradoxalment, l’aprovació de la Llei 8/1986, de 26 de novembre, electoral de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, significa una sentida derrota política per a la coalició de govern de la primera legislatura.^[21]

A nivell institucional i polític, durant aquesta primera etapa, no es plantegen greus problemes en les relacions entre el Parlament i l’executiu. En les tres primeres legislatures es conformen governs de coalició de centre-dreta i les situacions d’inestabilitat deriven de les diferents sensibilitats de les formacions que donen suport al Govern. En aquest context s’ha d’entendre, per exemple, la qüestió de confiança presentada (en la primera legislatura) pel president del Govern a causa de les desavinences entre la Coalició Popular i Unió Mallorquina, no només en relació amb la qüestió electoral, sinó també en aspectes tan importants i sensibles per al territori com la protecció dels espais naturals.^[22] A la tercera legislatura també les desavinences entre formacions polítiques limiten la capacitat de maniobra del president autonòmic després del cessament d’una consellera d’Unió Mallorquina. En altres ocasions, elements aliens a la dinàmica parlamentària porten el partit del Govern a una situació compromesa a causa de la dimissió de dos presidents del Govern i la realització de tres procediments d’investidura en un termini inferior a un any.^[23] També s’observa una tendència cap al presidencialisme en l’executiu autonòmic, amb una concentració important de poder en la figura de president que va refermant el carisma a nivell social i reforçant el seu lideratge polític.^[24] La neutralització dels mecanismes de control polític, l’escàs recorregut que tenen les iniciatives de l’oposició i el recolzament del Govern en el vot d’un trànsfuga per desfer els empats entre la majoria i l’oposició dibuixen un escenari en el qual els mateixos actors (o al menys una part) devaluen el protagonisme del Parlament.^[25]

Altrament, a principis dels anys 90 apareixen les primeres tensions jurídiques derivades del procés del repartiment de les competències als consells insulars mitjançant les lleis de transferències.^[26] Les controvèrsies sobre l’exercici del poder de la Comunitat Autònoma a nivell territorial coincideixen amb la primera ampliació competencial, tardana i limitada,^[27] mitjançant la Llei orgànica 9/1992, de 23 de desembre. Encara d’aquesta primera etapa destaca una decisió del legislador que té conseqüències importants en la configuració i el funcionament del poder polític. Es tracta de la Llei autonòmica 4/1995, de 21 de març, per la qual es modifica el percentatge mínim de vots necessaris per obtenir representació parlamentària (s’eleva del tres al cinc per cent dels vots vàlids emesos). El canvi normatiu fou criticat pel moment temporal en què es realitzà (només uns mesos abans de les eleccions), per la forma en què fou aprovat (amb el vot decisiu d’un trànsfuga) i pel caràcter mateix de la reforma (mitjançant la qual s’estableixen requisits més exigents per obtenir representació).^[28]

2. La superació del parlamentarisme intermitent i la intensificació de la vida política

L’any 1996, seguint l’impuls d’Aragó, s’inicia un nou cicle de reformes estatutàries per a les comunitats autònomes de via lenta, sense un pacte polític estatal previ, amb el qual es pretenia, entre altres objectius, suprimir els límits a l’organització institucional derivats dels acords autonòmics de 1981.

La Llei orgànica 3/1999, de 8 de gener, sense arribar a incloure totes les propostes plantejades a nivell autonòmic,^[29] té transcendència sobre la forma parlamentària de govern. Pel que fa al règim de la cambra legislativa, s’amplia el període ordinari de sessions, que passa a ser de vuit mesos a l’any (art. 24.4 de l’Estatut). També s’elimina de l’article 23.2 la previsió del sistema de dietes per l’exercici del càrrec diputat, amb la qual cosa queda habilitat l’establiment d’un règim de retribucions fixes per dignificar i posar en valor la tasca dels diputats, en concordança amb la rellevància de la funció parlamentària. Aquestes mesures serveixen per superar el parlamentarisme intermitent que condicionava de forma important les facultats de l’assemblea legislativa, sobretot en un moment en què s’havien incrementat de forma important les competències de la Comunitat Autònoma. Així, els diputats autonòmics es troben en millors condicions per contribuir al rendiment més eficaç de la funció parlamentària, tant en els debats que se segueixen per a la deliberació i l’aprovació de les diferents iniciatives legislatives com en l’exercici de les funcions de control sobre el Govern i, en general, en qualsevol de les altres funcions del Parlament.

En relació amb el Govern, la reforma de 1999 és més succinta i consisteix a eliminar de l’article 33.2 de l’Estatut la limitació al president de nomenar com a màxim deu consellers amb responsabilitat executiva. En canvi, en el cas de les Illes Balears, a diferència del que s’esdevé en altres comunitats autònomes,^[30] no es pot eliminar la prohibició de dissolució anticipada del Parlament i es manté la previsió en l’article 19.2, segons la qual (per remissió a l’art. 30.5) només es podrà dissoldre l’assemblea abans de l’expiració del mandat en el cas de no investidura del president. La impossibilitat de reconèixer al president la facultat dissolutòria —correlativa a la capacitat de l’assemblea de retirar al president la confiança parlamentària i que pot ser eficaç per alliberar les tensions pròpies de les pinces o coalicions negatives— s’explica en el cas balear partint de la necessitat d’evitar una situació disfuncional, conseqüència del manteniment del sistema de llista única per a l’elecció de diputats del Parlament i dels membres dels consells insulars.^[31]

Fent un repàs de les dades més rellevants sobre el processos de formació de govern en aquesta nova etapa, cal destacar que els resultats de les eleccions celebrades el 13 de juny de 1999 permeten, per primera vegada a les Illes Balears, un pacte de govern d’esquerres i nacionalista, tot i que el Partit Popular aconseguís vint-i-vuit dels cinquanta-nou diputats. Suprimida de l’Estatut la limitació al president per nomenar consellers, no hi ha inconvenients jurídics per conformar un Govern de coalició ampli, per tal d’incorporar totes les sensibilitats.^[32] Altrament, i pel que fa als pactes polítics posteriors, resulta significatiu l’acord de governabilitat que se signa després de les eleccions de 25 de maig de 2003, que significa el retorn del Partit Popular al Govern autonòmic; en aquest cas, tot i que no era necessari pactar per treure endavant la investidura del candidat del Partit Popular, s’arriba a un acord amb Unió Mallorquina per assegurar-se el suport necessari per assolir el procediment agreujat d’aprovació legislativa previst en l’article 24.6 de l’Estatut d’autonomia (vigent en aquell moment).^[33]

En l’àmbit normatiu, cal esmentar l’aprovació de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears, que suposa l’adaptació de la regulació anterior (duta a terme per la Llei 5/1984, de 24 d’octubre) a la reforma estatuària de 1999 i completa els aspectes organitzatius, funcionals i de règim jurídic del Govern autonòmic i del president de les Illes Balears. Igualment, resulta significativa en l’àmbit institucional, polític i social, l’aprovació de la Llei 6/2002, de 21 de juny, de modificació de la Llei 8/1986, de 26 de novembre, electoral de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, que té per objecte superar l’escassa representació de les dones en l’assemblea legislativa i possibilitar una presència equilibrada en les candidatures electorals.^[34] No menys important és l’actualització de la Llei de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma, que també connecta i complementa la regulació del Govern —en la consideració del Govern com a responsable superior de l’Administració que en depèn—, mitjançant l’aprovació de la Llei 3/2003, de 26 de març.

3. La reordenació del poder polític de la Comunitat Autònoma a través del nou Estatut d’autonomia

Seguint l’onada de revisions estatutàries iniciada durant la VIII Legislatura (2004-2008), s’impulsa també a les Illes Balears una millora de la norma institucional bàsica. La modificació culminada mitjançant la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, implica una revisió important de l’arquitectura institucional, en la qual surten reforçats, d’una banda, el Govern i el president de les Illes Balears en relació amb l’assemblea legislativa. De l’altra, s’intensifica el vessant institucional dels consells insulars i es modifica la relació entre aquestes entitats i les institucions comunes de la Comunitat Autònoma.

Pel que fa al règim de relacions entre el Govern i el Parlament, el legislador estatutari introdueix un conjunt de previsions més minucioses pel que fa al seu funcionament, organització i funcions de l’assemblea legislativa^[35] i deixa marge perquè el Reglament de la cambra s’ocupi dels aspectes més detallats.^[36] La reordenació més significativa en aquest punt deriva del reforçament de l’executiu autonòmic i del seu president.

La regulació estatutària per la qual s’habilita el Consell de Govern per dictar decrets lleis en cas d’extraordinària i urgent necessitat (art. 49 EAIB) segueix la mateixa línia que estableix la Constitució sobre la legislació d’urgència (art. 86 CE), tant pel que fa a la naturalesa provisional de la norma, al pressupòsit de fet habilitant, com en relació amb les exigències de tipus material i la posterior tramitació del decret llei.^[37] Sobre el pressupòsit de fet habilitant, és perfectament aplicable a l’àmbit autonòmic la doctrina del Tribunal Constitucional,^[38] que inicialment parteix d’una interpretació flexible fins a arribar a un punt d’inflexió, en considerar que el concepte d’extraordinària i urgent necessitat no és un xec en blanc que pugui usar lliurament el Govern sense cap restricció.^[39] Altrament, i pel que fa a l’àmbit de matèries excloses, l’article 46 estableix un règim més restrictiu, en comparació amb les limitacions establertes per l’article 86 CE,^[40] tot i que, com s’ha apuntat, el primer límit material al qual s’ha de sotmetre el decret llei autonòmic «és el respecte a les regles que disciplinen la distribució constitucional i estatutària de competències».^[41]

Altrament, amb la inclusió en l’Estatut d’autonomia de la potestat del president de dissoldre anticipadament el Parlament,^[42] s’incorpora en el sistema parlamentari un element d’equilibri de poder que respon a l’existència de mecanismes de control recíproc.^[43] A més a més, en relació amb el president el Govern, aquesta millora implica accentuar la substantivitat pròpia de la figura dins el quadre de poders de la Comunitat Autònoma i reforçar la seva posició institucional i política. Com ja s’ha avançat, en el moment en què s’inclou la potestat dissolutòria del president en altres estatuts d’autonomia (en l’onada de reformes impulsades entre 1996 i 1999) hi ha a les Balears un impediment per incorporar aquella facultat, derivat del sistema d’elecció dels consells insulars. Des del moment en què es decideix evitar la superposició d’eleccions i introduir les llistes separades per elegir els diputats i els consellers insulars s’esvaeix l’obstacle per introduir en l’Estatut una de les regles generals de la forma parlamentària de govern.

Pel que fa a la regulació continguda en l’article 55 EAIB, no hi ha grans diferències respecte a la previsió continguda en l’article 115 de la Constitució per a les institucions generals de l’Estat. Així, la legitimació per exercir la potestat correspon al president del Govern, prèvia deliberació del Consell de Govern i sota la seva exclusiva responsabilitat; el decret del president mitjançant el qual s’acorda la dissolució haurà de convocar les eleccions;^[44] s’estableix un límit temporal (coherent amb la forma de govern parlamentària) per evitar que es pugui dissoldre el Parlament mentre està en tràmit una moció de censura, i també s’estableix un període d’un any entre dissolucions per assegurar una mínima continuïtat de la vida parlamentària. A més, no s’han incorporat altres condicionants, com sí que han fet altres estatuts d’autonomia que establien un mandat limitat al termini natural de la legislatura originària.

En la pràctica institucional i política, la comentada reordenació del sistema parlamentari de poders s’ha vist reflectit, com ja era previsible, en l’ús excessiu i desmesurat del decret llei, especialment en època de crisi, sobretot si es comparen les xifres amb el nombre de lleis aprovades (cinc decrets llei per nou lleis l’any 2009; set decrets llei per nou lleis l’any 2011; dotze decrets llei per setze lleis l’any 2012; sis decrets llei l’any 2013 enfront a deu lleis; cinc decrets llei per catorze lleis l’any 2018; quinze decrets llei per només tres lleis l’any 2020, i nou decrets llei per cinc lleis l’any 2021).^[45] El recurs reiterat d’aquesta figura per part del Govern, particularment en casos en els quals s’incorporen en la mateixa norma matèries completament heterogènies que poc o res tenien a veure amb la crisi econòmica, resulta molt preocupant. S’imposa una reflexió sobre l’aprovació desmesurada de decret lleis a la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional establerta a partir de la STC 68/2007. Altrament, resulta destacable —encara que sigui de forma testimonial perquè es tracta d’una anomalia— la derogació, perquè no fou validat, del Decret llei 4/2009, de 27 de novembre, de mesures urgents en matèria d’ordenació del territori i medi ambient.^[46]

Pel que fa a la reordenació de poders en la més recent etapa de l’autonomia balear, serà aclaridor repassar la incidència que pot tenir el suport parlamentari fragmentat (en el cas d’un Govern de coalició) sobre la relació entre els òrgans de poder polític. Per això, serà suficient prendre com a mostra la VII Legislatura (2007-2011), que destaca per la seva complexitat, amb un Govern de coalició de centre-esquerra-nacionalista. Els desacords i desavinences entre les formacions que participen en l’executiu fa pensar en la presentació d’una moció de censura (que és anunciada per representants d’un dels partits de la coalició, però que finalment no es formalitza); per la seva banda, l’oposició —que no compta amb el suport suficient per assegurar l’èxit de la moció de censura— demana amb insistència al president del Govern que se sotmeti a una qüestió de confiança; i fins i tot, el cap de l’executiu es planteja, en diverses ocasions, recórrer a la dissolució anticipada del Parlament, la qual cosa fa pensar en un possible avanç de les eleccions. En qualsevol cas, en la majoria dels casos, el desgast del Govern no és el resultat del control per part de l’oposició sinó que prové de les discrepàncies entre els grups parlamentaris que el sostenen. Els casos de presumpta corrupció provoquen també efectes sobre el Govern de coalició, que passa a estar en minoria des del moment que el president, descartant l’avançament electoral, cessa dos consellers a causa de la detenció de dirigents i càrrecs públics d’Unió Mallorquina.^[47]

També s’ha observat que, amb un Parlament més fragmentat i dividit (tal com succeeix també en la IX Legislatura, 2015-2019), la producció legislativa es veu condicionada per les diferents sensibilitats i punts de vista dels partits que donen suport al Govern de coalició. La necessitat d’acordar o consensuar principis bàsics dels projectes normatius o, fins i tot, les desavinences entre les formacions que conformen el Govern es tradueixen en la reducció i l’alentiment de l’activitat legislativa. Durant la VII legislatura la manca de suport parlamentari majoritari implica que quedin dins el calaix projectes emblemàtics (com la llei del sòl, la llei de consells insulars o la llei d’igualtat entre homes i dones). En canvi, en la VIII legislatura (2011-2015), l’àmplia majoria parlamentària (amb 35 diputats) permet el manteniment d’un escenari polític molt estable. Això es tradueix en una producció legislativa que deriva, quasi de forma monolítica, de projectes presentats pel Govern o proposicions subscrites pel grup parlamentari que li dona suport.^[48] Altrament, en aquesta etapa s’imposa la forma presidencialista de governar, amb un cap de l’executiu que no dona mostres de consens en assumptes tan fonamentals com els elements identitaris o l’educació.

I encara podem fer un últim (i succint) apunt sobre l’afectació del sistema de poders autonòmics per elements exògens (com la crisis sanitària provocada per la COVID-19). A nivell polític i institucional, la pandèmia altera per complet el normal funcionament de les institucions. La paralització de l’activitat parlamentària l’any 2020 (fins en dues ocasions) i l’adaptació del funcionament de l’assemblea (per complir amb les recomanacions sanitàries) contrasten amb la hiperactivitat de l’executiu, que recorre a la legislació d’urgència i a successius acords de Consell de Govern per fer front a les conseqüències d’una emergència imprevista i insòlita. Altrament, les xifres publicades a nivell institucional sobre les iniciatives de control i impuls de l’acció de govern semblen reflectir una aparent normalitat en aquest àmbit. Tanmateix, és evident que la menor activitat parlamentària ha interferit en el procés de rendiment de comptes de l’executiu davant la cambra legislativa. Aquest fet és especialment rellevant, més encara si tenim present que, tal com recorda la STC 168/2021, de 5 d’octubre, la lògica d’un estat excepcional es fonamenta en el manteniment, fins i tot amb major intensitat (si és possible), de l’activitat parlamentària.^[49]

III. El progressiu reforçament del vessant institucional dels consells insulars. Cap a un nou esquema de relacions entre les institucions d’autogovern i les institucions insulars

Com ja s’ha avançat, l’estructuració del poder a les Illes Balears va més enllà del sistema parlamentari de govern i no es pot entendre en la seva adequada dimensió sense atendre un element decisiu —i igualment polèmic— per a l’exercici del poder polític autonòmic i territorial. Ens referim al paper que correspon als consells insulars com a institucions autonòmiques fortament interioritzades i amb un clar arrelament insular.

El debat sobre la funció i la posició d’aquestes entitats territorials en l’estructura institucional autonòmica ha passat per diverses etapes, que coincideixen també amb els canvis introduïts per les reformes estatutàries i legals que han donat pas a la renovació i l’actualització del règim jurídic dels consells insulars.^[50] El recorregut normatiu d’una organització administrativa pròpia per cada illa comença, amb no poques dificultats, amb la instauració de la preautonomia, mitjançant el Reial decret llei 18/1978, de 13 de juny.^[51] Amb l’aprovació de la Constitució, a partir de la nova organització territorial «en municipis, en províncies i en les comunitats autònomes que es constitueixin» (art. 137 CE) i de la necessitat d’atendre «assenyaladament les circumstàncies del fet insular» (art. 138.1 CE), es reconeix una adaptació dels arxipèlags a una forma singular d’organització, «en forma de cabildos o consells» (art. 141.4 CE).

L’Estatut d’autonomia de 1983 reconeix els consells insulars com a institucions de la comunitat autònoma que exerceixen el govern, l’administració (art. 18.2) i la representació de les illes i que, a més, «gaudeixen d’autonomia en la gestió dels seus interessos» (art. 37). La primera regulació autonòmica que desplega les previsions anteriors, a través de la Llei 5/1989, de 13 d’abril, permet diferenciar les atribucions derivades de la legislació bàsica de l’Estat i les conferides pel legislador autonòmic i ja obre la porta a la creació d’òrgans específics a nivell insular, de caràcter burocràtic, per a l’execució de les matèries i les potestats transferides. Com ja s’ha advertit, la reforma de l’Estatut d’autonomia, mitjançant la Llei orgànica 3/1999, de 8 de gener, implica pocs avanços per al règim jurídic dels consells insulars. En canvi, amb l’aprovació de la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, es produeix un impuls important al perfil singular d’aquests «eixos vertebradors de l’edifici autonòmic» per tal d’afrontar l’ampli volum de competències transferides. En concret, s’estableix una ordenació innovadora consistent en l’articulació d’un sistema d’organització mixt, corporatiu i burocràtic. Els òrgans superiors de naturalesa representativa (el Ple, el president o la Comissió de Govern) mantenen les funcions més importants i el control sobre els òrgans executius (el consell executiu, les direccions insulars i les secretaries tècniques), els membres dels quals no han de ser necessàriament electes.^[52]

S’ha dit abastament que l’aprovació de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, de reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears, suposa un canvi fonamental en el règim dels consells insulars, que passen a ser peces clau del sistema institucional autonòmic. A partir d’ara són definits com a «institucions de govern de les illes» (art. 8) i es consideren integrats, juntament amb el Parlament, el Govern i el president de la Comunitat Autònoma en «el sistema institucional autonòmic» (art. 39 i 61.3). A més, es confereix rang estatutari al model organitzatiu mixt (corporatiu i burocràtic), amb la previsió de l’existència necessària del consell executiu, juntament amb el Ple i el president (art. 63.1 EAIB).^[53] En el pla competencial, la reforma estatutària preveu una càrrega important d’atribucions als consells, que assumeixen com a «pròpies» les atribuïdes pel legislador estatal i les que li confereix el mateix Estatut a l’article 70.

L’ampliació estatutària de les competències insulars «pròpies» ve acompanyada de l’atribució de la potestat executiva, tal com disposa l’article 84.2 EAIB, que inclou la potestat reglamentària (art. 72 EAIB), la inspecció, i l’activitat de foment i la fixació de polítiques pròpies (art. 73 EAIB). Aquesta nova ordenació, establerta de forma genèrica en l’article 58.1 de l’Estatut,^[54] «comporta l’elevació dels consells insulars a la categoria de poder executiu autonòmic, juntament amb el Govern de les Illes Balears»,^[55] en aquell àmbit material que els és propi. A més, les competències esmentades en l’article 70 de l’Estatut són pròpies dels consells insulars sense necessitat d’esperar l’aprovació dels decrets de traspassos; per tant, podrà exercir-se la potestat reglamentària sobre aquestes matèries des de l’entrada en vigor de l’Estatut.^[56] Aquesta atribució està establerta amb criteris d’horitzontalitat (als quatre consells) i sense possibilitat que pugui ser rebutjada (excepte en el cas de Formentera, de conformitat amb allò que disposa l’apartat quart de la disposició transitòria vuitena de l’EAIB).^[57]

L’exercici de les competències pròpies dels consells insulars queden delimitades per unes coordenades fixades en l’Estatut. En concret, el Govern, com a òrgan responsable de mantenir l’equilibri interinsular, «podrà establir els principis generals» sobre les matèries que els consells insulars hagin assumit com a pròpies (art. 58.3 EAIB). La potestat del Govern de dictar principis generals implica que l’executiu té una posició fonamental en la garantia del desplegament de la legislació autonòmica, però sense esgotar la matèria regulable. Aquesta facultat s’ha d’exercir de forma que cada consell insular pugui desplegar de forma detallada i adequada al seu àmbit territorial, tot aplicant els principis fixats pel Tribunal Constitucional sobre la normativa bàsica estatal i la de desenvolupament autonòmic.^[58] A més a més, i encara en relació amb l’activitat dels consells referida a les competències pròpies, correspon al Govern la facultat de coordinació, amb participació dels consells, en assumptes d’interès autonòmic (art. 72. 2 i 3 EAIB). En aquest cas, la potestat del Govern per orientar i condicionar l’activitat dels consells insulars no es pot invocar per justificar l’aprovació d’un decret de principis generals, tot i que res no s’oposa al fet que les tècniques coordinadores es puguin articular a través de vehicles normatius.^[59] I, finalment, els consells no podran exercir competències sobre aquelles matèries que «per la seva pròpia naturalesa, tenen un caràcter suprainsular, incideixen sobre l’ordenació i la planificació de l’activitat econòmica general en l’àmbit autonòmic o les competències l’exercici de les quals exigeix l’obligació de vetllar per l’equilibri o la cohesió territorial entre les diferents illes» (art. 69 EAIB). En relació amb aquesta darrera qüestió, el Consell Consultiu ha manifestat, partint de la interpretació conjunta dels articles 137 CE i 61.2 EAIB, que els consells insulars només són competents per regular els àmbits materials propis per gestionar els seus interessos respectius; de forma que si s’han d’atendre interessos suprainsulars, les competències normatives no corresponen als consells insulars, sinó al Govern de la Comunitat Autònoma.^[60]

A la pràctica, aquest esquema de distribució del poder sobre el territori ha permès als consells insulars la instauració directa d’un espai de decisió pròpia mitjançant l’exercici de la potestat reglamentària (reconeguda en l’art. 72.1 EAIB).^[61] També ha fet possible que el Govern autonòmic, mitjançant la facultat d’establir principis generals (art. 58.3 EAIB), pugui assegurar que no es produeixen disfuncions en l’aplicació de les lleis aprovades pel Parlament.^[62] I, encara, de conformitat amb la clàusula de tancament de l’article 69 EAIB, també ha fet possible que el Govern pugui aprovar regulacions materials que per la seva pròpia naturalesa tenguin caràcter suprainsular i una afectació clarament autonòmica.^[63]

Aquesta regulació també ha donat pas a conflictes plantejats a nivell jurisdiccional, com és el resolt amb la Sentència 532/2016, d’11 d’octubre, que anul·la, perquè no és conforme a dret, una part del Decret 20/2015, de 17 d’abril, de principis generals i directrius de coordinació en matèria turística; de regulació d’òrgans assessors, de coordinació i de cooperació del Govern de les Illes Balears, i de regulació i classificació de les empreses i dels establiments turístics, dictat en desplegament de la Llei 8/2012, de 19 de juliol, de turisme de les Illes Balears. El procediment s’inicia a partir de la impugnació directa de la norma per part del Consell de Formentera, perquè considera que la regulació continguda en el Decret no respecta l’exercici de la potestat reglamentària dels consells insulars (art. 72.1 EAIB) en relació amb la matèria «Informació turística. Ordenació i promoció turística» (art. 70.3 EAIB). Quant a aquest punt, la Sala conclou que, en efecte, la manera d’actuar és contrària a dret, en la mesura que una part del decret impugnat regula de forma detallada la matèria controvertida, sense deixar espai al desplegament que correspon als consells insulars, i produeix una vulneració dels articles 58.3 i 72.1, en relació amb l’article 70.3.^[64]

IV. Conclusions

A les Illes la interrelació entre els tres òrgans de govern fonamentals s’ha vist sotmesa a canvis o variacions coincidint amb les distintes etapes per les quals ha passat l’autonomia balear. La projecció a l’àmbit autonòmic del sistema de poders polítics ha fluctuat, a partir d’unes fortes restriccions organitzatives, entre la centralitat del Parlament en l’estructura de poders autonòmics —atesa la seva naturalesa democràtica i representativa— i l’impuls d’instruments més propis del parlamentarisme racionalitzat.

Tot i les limitacions inicials, l’actuació dels mateixos actors polítics —en ocasions mancats de la necessària cultura parlamentària—, de les dificultats derivades dels fràgils equilibris entre grups parlamentaris, de la contenció de la despesa de les institucions públiques, de la xacra de la corrupció política, o de circumstàncies exògenes —totalment insòlites i imprevistes— que han pogut minvar el protagonisme de la vida parlamentària, aquesta i el seu rendiment són fonamentals per als avanços i la consolidació de la democràcia i l’autogovern.

No s’han produït grans problemes en les relacions entre el Parlament i el Govern. Les situacions d’inestabilitat que han afectat l’executiu són conseqüència de les diferents sensibilitats de les formacions que han format part dels governs de coalició. Només s’ha presentat una qüestió de confiança (a la primera Legislatura) i aquesta es planteja a causa de les desavinences entre els dos partits que sustenten el Govern. Les dues dimissions del president de l’executiu (durant la IV Legislatura) venen provocades, igualment, per elements aliens a la dinàmica parlamentària. També s’ha observat (tant en els governs de signe conservador com en els d’esquerra nacionalista) una tendència cap el presidencialisme, amb una prevalença clara de la figura del president, que reforça el seu carisma a nivell social i referma el seu lideratge polític.

Després de la reordenació del poder polític per part del nou Estatut d’autonomia de 2007 s’ha produït un ús desmesurat i excessiu del decret llei (no només en èpoques de crisi). En canvi, no s’ha fet ús per part del president del Govern de la potestat dissolutòria del Parlament, a pesar que en la VII Legislatura el cap de l’executiu va ponderar aquesta opció davant una situació d’inestabilitat política (agreujada per l’anunci per part d’un representant d’un dels partits de la coalició d’una possible moció de censura i per la continua insistència per part de l’oposició que el president se sotmeti a una qüestió de confiança). El desgast de l’executiu no és el resultat del control per part de l’oposició sinó dels desacords i desavinences entre els grups parlamentaris que donen suport al Govern.

L’estructuració del poder a les Illes Balears va més enllà del sistema parlamentari de govern i no es pot entendre en la seva adequada dimensió sense atendre el paper que correspon als consells insulars com a institucions autonòmiques fortament interioritzades i amb un clar arrelament insular. L’ordenació del poder sobre el territori, establerta a partir de la reforma de l’Estatut d’autonomia de 2007, suposa un punt àlgid en la descentralització interna de la Comunitat Autònoma i comporta l’elevació dels consells insulars a la categoria de poder executiu autonòmic, juntament amb el Govern de les Illes Balears. Tanmateix, aquesta nova ordenació de forces no ha esvaït els dubtes i controvèrsies sobre els aspectes més polèmics i decisius en relació amb l’ordenació (i el control) del poder polític de la Comunitat Autonòmica i ha obert nou fronts.

Queda per valorar si les relacions entre les diferents illes de l’arxipèlag (tradicionalment molt complexes per les seves diferències històriques, però també ideològiques o estructurals, i pels recels de les illes menors envers Mallorca) han millorat durant aquests quaranta anys d’autonomia política. No és clar que la descentralització interna del poder autonòmic hagi facilitat una imatge plural i harmònica de les Illes Balears. Més bé sembla que s’ha produït un efecte centrífug. I que allò que s’ha denominat com «la tensió entre el tot i les parts»^[65] ha sobrevolat indefectiblement sobre el procés autonòmic balear durant aquests quaranta anys. Tampoc no és gaire segur que el Parlament hagi funcionat sempre com l’espai de cohesió entre el poble de les quatre illes per construir un marc comú d’autogovern. En qualsevol cas, amb controvèrsies o sense, l’organització institucional primigènia i les successives adaptacions estatutàries i legals han permès iniciar i recórrer el camí cap a l’autogovern de les Illes Balears, al qual, a la vegada, ha possibilitat uns resultats raonablement satisfactoris, sempre millorables. A nivell institucional aquestes últimes quatre dècades han servit per consolidar una estructura organitzativa al nivell d’una societat avançada i desenvolupada, amb uns indicadors econòmics i socials perfectibles, però positius.

1. * Article sotmès a avaluació cega: 15.11.2022. Acceptació final: 30.12.2022. ↑
2. Sobre les discussions i les polèmiques que marcaren el procés autonòmic de les Illes Balears, vegeu, entre altres, RIBAS MAURA, A. El Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares: instituciones políticas y marco competencial. Palma: Universitat de les Illes Balears, 1988, p. 114-116; QUINTANA PETRUS, J. M. La Comunitat Autònoma de les Illes Balears. Institucions, competències i règim jurídic. Barcelona: Bosch, 1995, p. 50-53, i OLIVER ARAUJO, J.; CALAFELL FERRÁ, V. J. «Islas Baleares. Comunidad Autónoma de las Illes Balears». ESPÍN TEMPLADO, E. (coord.). La Constitución de 1978 y las Comunidades Autónomas. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, p. 367 i 368. ↑
3. El model institucional bàsic, previst per l’article 152.1 esmentat només per a les comunitats d’autonomia plena, s’aplicà de manera uniforme a les comunitats de via lenta, com a resultat dels pactes autonòmics de 31 de juliol de 1981, amb l’objectiu declarat d’avançar cap a «una mayor claridad del ordenamiento y […] una reafirmación de la seguridad jurídica» (Acuerdos Autonómicos firmados por el Gobierno de la Nación y el Partido Socialista Obrero Español el 31 de julio de 1981. Madrid: Servicio Central de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno, 1981, p. 11). ↑
4. RIBAS MAURA, A. El Estatuto de Autonomía…, op. cit., p. 122 i 123; CALAFELL FERRÁ, V. «Article 39. Les institucions». BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentaris a l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Cizur Menor: Parlament – Thomsom Civitas, 2008, p. 612 i 613. ↑
5. Es modifica la denominació de la Comunitat Autònoma (que passa a dir-se «Illes Balears»); s’introdueix una referència al mandat de les institucions de les Illes de garantir l’ús normal i oficial de les llengües oficials i de facilitar que s’arribi a la plena igualtat entre llengües; es defineixen de forma més precisa les matèries sobre les quals la Comunitat Autònoma pot exercir competències; es dona rang estatuari al Consell Consultiu i a la Sindicatura de Comptes i es defineix de forma més acurada el Síndic de Greuges, i es modifiquen alguns punts del procés de reforma de l’Estatut (s’elimina la facultat del Govern de la Nació d’iniciar-ne la tramitació i es possibilita la retirada per part del Parlament autonòmic de la proposta de reforma). Per a una anàlisi més completa sobre els efectes d’aquesta reforma, vegeu TORRES BONET, M. «Islas Baleares». Informe Comunidades Autónomas 1998. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 1999, p. 327-329, i OLIVER ARAUJO, J. «Comentarios a la Ley Orgánica 3/1999, de reforma del “Estatut d’autonomia de les Illes Balears”». LÓPEZ GUERRA, L. M.ª (coord.). Estudios de Derecho Constitucional. Homenaje al profesor Dr. Joaquín García Morillo. València: Tirant lo Blanch, 2001, p. 525-544. ↑
6. Podem destacar que la nova norma defineix les Illes Balears com a nacionalitat històrica i es reconeix la insularitat com a fet diferencial d’especial protecció; s’incorpora un títol, ampli i extens, dedicat als drets, deures i llibertats dels ciutadans de les Illes; hi ha modificacions en la classificació de les competències autonòmiques i s’inclouen precisions per al seu exercici efectiu, però sense desglossar les submatèries integrants dels títols autonòmics; es concreta el règim local de les Illes Balears i es preveu un estatut especial per al municipi de Palma; es creen nous òrgans estatutaris (el Consell de Justícia i el Consell Audiovisual) i se’n modifiquen d’altres (com el Consell Consultiu); s’inclouen títols nous sobre l’acció exterior de la comunitat autònoma i els mitjans de comunicació; s’estableixen previsions sobre el finançament autonòmic i la compensació del cost de la insularitat a través del règim especial insular de les Illes Balears; i es modifica el procediment de reforma de l’Estatut d’autonomia. Per a un estudi més ampli i en profunditat de la reforma, els treballs de referència estan continguts en BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentaris a l’Estatut d’autonomia…, op. cit.; també en el monogràfic de «La reforma de l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 6 (2008), i en el Manual de dret públic de les Illes Balears. BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2012. ↑
7. Qualsevol persona interessada té al seu abast nombrosos estudis monogràfics que aborden amb solvència i rigor una anàlisi més completa dels òrgans d’autogovern. Només a títol d’exemple, i per citar les obres i treballs més significatius, vegeu, RIBAS MAURA, A. El Estatuto de Autonomía…, op. cit., (en particular, p. 107-218); QUINTANA PETRUS, J. M. La Comunitat Autònoma de les Illes Balears…, op. cit., p. 335-446; COLOM PASTOR, B. Les institucions públiques a les Illes Balears. Palma: Edicions Documenta Balear, 1998; BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentaris a l’Estatut d’autonomia.., op. cit.; OLIVER ARAUJO, J.; CALAFELL FERRÁ, V. J. «El Gobierno de las Islas Baleares tras la reforma estatutaria de 2007». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 6 (2008), p. 69-102; OLIVER ARAUJO, J.; CALAFELL FERRÀ, V. J. «El Parlament de les Illes Balears, cor polític de la comunitat autònoma». El Parlament de les Illes Balears. Palma: Parlament de les Illes Balears, 2020, p. 74-106. ↑
8. Per a una anàlisi més completa dels consells insulars, vegeu DA. Cuatro estudios sobre la Ley de Consejos Insulares. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2003; COLOM PASTOR, B. «Una vegada més sobre la naturalesa jurídica dels consells insulars: aproximació històrica, jurídica i política». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 2, p. 69-79; BLASCO ESTEVE, A. (coord.). Los Consejos Insulares. València: Tirant lo Blanch, 2005; DA. Els consells insulars a l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Palma: Lleonard Muntaner, 2007; BLASCO ESTEVE, A. «Article 61». Comentaris a l’Estatut d’autonomia…, op. cit.; PONS IRAZAZÁBAL, F. «Els consells insulars com a institucions de la Comunitat Autònoma». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 6 (2008), p. 103-130; BLASCO ESTEVE, A. «Els consells insulars en el nou Estatut d’autonomia de 2007». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 6 (2008), p. 131-158; SEGURA GINARD, L. J. «Sobre la potestat reglamentària normativa dels consells insulars a la llum de l’Estatut d’autonomia». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 6 (2008), p. 159-178; CALAFELL FERRÁ, V. J. «La plena integración de los Consejos Insulares en el sistema institucional de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears: la Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2012». Revista General de Derecho Constitucional, núm. 16 (2013), p. 1-17; BLASCO ESTEVE, A. «Consejos Insulares y Diputaciones Provinciales». Documentación Política y Administrativa, núm. 3 (2016); BALLESTER CARDELL, M. «Doctrina del Consejo Consultivo de las Illes Balears en relación con el Anteproyecto de ley de Consejos Insulares». Cuadernos de Derecho Local, núm. 56 (2021), p. 319-334; DA. Un nou marc legal per als consells insulars. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2021. ↑
9. STC 16/1984, de 6 de febrer (FJ 6 i 8). En aquest darrer, el Tribunal Constitucional es refereix a la «preeminencia y carácter determinante de la Asamblea en el proceso de elección que se deriva de los mandatos constitucionales y estatutarios»; CALAFELL FERRÁ, V. J.; MUNAR PASCUAL, E. «Les institucions de la Comunitat Autònoma i l’organització territorial (1a part)». BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Manual de dret públic, op. cit., p. 185-245; OLIVER ARAUJO, J.; CALAFELL FERRÁ, V. J. «El Parlament de les Illes Balears…», cit., p. 45. ↑
10. L’article 40.1 EAIB determina que: «El Parlament representa el poble de les Illes Balears, exerceix la potestat legislativa, aprova els pressuposts de la Comunitat Autònoma, controla l’acció de govern i exerceix totes les competències que li atribueixen aquest Estatut, les lleis de l’Estat i les del Parlament mateix». ↑
11. Articles 47 i 48 EAIB i títol VI del Reglament del Parlament. ↑
12. L’article 56.3 EAIB disposa que si el Parlament nega al president la confiança quan ell mateix ha plantejat una qüestió de confiança, el president haurà de presentar la dimissió i s’haurà de convocar una sessió plenària d’investidura per elegir un nou president. Altrament, l’article 56 estableix que el Parlament podrà exigir responsabilitat política al Govern mitjançant l’adopció per majoria absoluta d’una moció de censura. L’article 57.8.c preveu que el Govern cessi per «pèrdua de la confiança del Parlament o per l’adopció d’una moció de censura». ↑
13. Tot i que correspon al president de la Comunitat Autònoma establir les directrius bàsiques de l’acció política (a través del programa d’investidura i també en el discurs del Debat de política general), s’atribueix al Govern, com a òrgan col·legiat, la direcció de la política general. En concret, l’article 57.1 EAIB disposa que: «El Govern de les Illes Balears és l’òrgan col·legiat que exerceix funcions executives i administratives i dirigeix la política general». Al Govern li correspon també l’exercici de la potestat reglamentària en les seves competències i l’elaboració dels pressuposts de la Comunitat Autònoma (art. 58.2 EAIB). ↑
14. Tot això està previst en l’Estatut (art. 54.1 i 56.1, in fine, EAIB) de conformitat amb les previsions de l’article 152.1 de la Constitució, segons el qual el president és elegit per l’assemblea entre els seus membres i li correspon exercir la més alta representació de la Comunitat Autònoma i l’ordinària de l’Estat a les Illes Balears. Com a representat ordinari de l’Estat a les Illes Balears, el president ha promulgar, en nom del rei, les lleis del Parlament i ha d’ordenar la seva publicació en el Butlletí Oficial de les Illes Balears (art. 48.2 EAIB); i també ha d’ordenar la publicació del nomenament del president del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears en el Butlletí Oficial de les Illes Balears (art. 95.1 EAIB). ↑
15. L’article 52 de l’EAIB preveu que pot acabar la legislatura anticipadament «per dissolució acordada pel president del Govern de les Illes Balears»; l’article 55 EAIB s’ocupa específicament de la facultat dissolutòria del president, i l’article 56.6 EAIB, esmenta aquesta potestat entre les funcions del president. ↑
16. Per a les primeres eleccions al Parlament, la disposició indicada, en la lletra b, estableix que el Parlament serà integrat per 54 diputats, dels quals 30 seran elegits per Mallorca, 12 ho seran per Menorca, 11 per Eivissa i 1 per Formentera. ↑
17. Els Pactes Autonòmics, amb la intenció d’evitar el tamany desmesurat de les estructures administratives que conformen el Govern, havien introduït aquest condicionant per a les comunitats de via lenta. Atesa la redacció literal de l’Estatut, es va plantejar que es podria superar aquesta limitació amb el nomenament de consellers «sense cartera», tot i que la primera llei reguladora del Govern (Llei 5/1984, de 24 d’octubre, de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears) disposava que només podien ser nomenats dos consellers sense cartera. ↑
18. Les limitacions, pel que fa a les retribucions i el sistema de dietes per acte parlamentari, varen donar peu, en el seu moment, a crítiques dins del Parlament balear. Així s’esdevé, per exemple, a final de 1996, quan els diputats del grup parlamentari d’Esquerra Unida plantegen que el sistema, en ocasions, suposa que les quantitats abonades als parlamentaris és molt elevada (principalment en els períodes de major activitat parlamentària, en la qual s’acumulen diversos actes en un mateix dia). Vegeu RIBAS MAURA, A. «Islas Baleares». Informe Comunidades Autónomas 1996. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 1997, p. 321 i 322. ↑
19. OLIVER ARUAJO, J.; CALAFELL FERRÁ, V. J. «La evolución del marco estatutario de los parlamentos autonómicos». AV. Constitución y Democracia. Ayer y hoy. Libro Homenaje a Antonio Torres del Moral. Vol. II. Madrid: Editorial Universitas – Centro de Estudios Políticos y Constitucionales – UNED, 2012, p. 3446 i 3447. Aquesta situació s’ha traduït, a la pràctica, en etapes d’atonia del Parlament de les Illes Balears, manifestada per l’escàs nombre de lleis dictades, que a més recauen sobre matèries poc rellevants. ↑
20. Sobre aquesta qüestió es pot consultar, entre altres, RIBAS MAURA, A. L’Estatut d’autonomia, op. cit., p. 126-128; OLIVER ARAUJO, J.; RIBAS MAURA, A. «Los primeros doce años de autonomía en la Comunidad de las Islas Baleares». Revista de Derecho Político, núm. 38 (1994), p. 271 i 272; QUINTANA PETRUS, J. M. La Comunitat Autònoma de les Illes Balears…, op. cit., p. 386-389; o OLIVER ARAUJO, J.; CALAFELL FERRÁ, V. J. «Islas Baleares…», cit., p. 367 i 368. ↑
21. Una vegada aprovada la Llei 8/1986, de 26 de novembre, el revés polític per al partit del Govern va tenir la seva projecció jurídica amb el plantejament d’un recurs d’inconstitucionalitat per més de cinquanta diputats del Grup parlamentari popular del Congrés dels Diputats. La STC 45/1992, de 2 d’abril, clou el debat, tot desestimant el recurs, amb el recordatori que «la adecuada representación proporcional sólo podrá serlo imperfectamente en el margen de una discrecionalidad que la haga flexible». ↑
22. OLIVER ARAUJO, J.; RIBAS MAURA, A. «Los primeros doce años de autonomía…», cit., p. 272. ↑
23. La dimissió forçada del president Cañellas, només un mes després de la seva investidura, queda inicialment resolta amb l’elecció al cap del Govern de Cristòfol Soler, home de confiança del president dimitit. Les reticències del Grup Parlamentari Popular sobre algunes de les iniciatives del nou president (com la normalització lingüística o la protecció del territori) i, sobretot, el disgust per l’àmplia remodelació de l’executiu, amb la sortida de personalitats amb molt de pes dins el partit, desemboca en la dimissió del president Soler a finals de juny de 1996. La subsegüent votació d’investidura del candidat Jaume Matas resulta igualment tortuosa a causa de la inicial abstenció de dos diputats del Grup Parlamentari Popular. ↑
24. BLASCO ESTEVE, A. «Islas Baleares». Informe Comunidades Autónomas 1993. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 1994, p. 293. ↑
25. BLASCO ESTEVE, A. «Islas Baleares». Informe Comunidades Autónomas 1994. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 1995, p. 332. ↑
26. Mitjançant la Llei 9/1990, de 20 de juny, es transferiren les competències en matèria d’urbanisme i habitabilitat, i es varen crear les comissions insulars, amb una estructura de tipus institucional burocràtic. Sengles pronunciaments del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears (Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa de 13 de juliol de 1991) i del Tribunal Suprem (Sentència de 26 de juliol de 1998) varen avalar la validesa d’aquests òrgans creats en el Consell de Mallorca amb una composició no íntegrament representativa. ↑
27. Només cal recordar que l’any 1988 el Parlament acorda presentar davant el Congrés dels Diputats, infructuosament, una proposició de llei de reforma de l’Estatut per assolir una ampliació competencial. Vegeu COLOM PASTOR, B. Veinticinco años de autonomía balear. Estudios jurídicos sobre el autogobierno (1977-2000). Madrid: Marcial Pons –Institut d’Estudis Autonòmics – Universitat de les Illes Balears, 2001, p. 281 i s. ↑
28. OLIVER ARAUJO, J.; CALAFELL FERRÁ, V. J. «Islas Baleares…», cit., p. 375 i 376; BLASCO ESTEVE, A. «Islas Baleares». Informe Comunidades Autónomas 1995. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 1996, p. 329 i 330. ↑
29. Els grups de l’esquerra nacionalista (PSM, Esquerra Unida i els Verds) i també els diputats d’Unió Mallorquina plantegen una reforma de màxims que, més enllà dels àmbits competencials i institucionals, abastés també elements simbòlics (nacionalitat, el fet insular o la llengua). COLOM PASTOR, B. Les claus polítiques del procés autonòmic balear. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2003, p. 81-83. ↑
30. En algunes comunitats autònomes aquesta mesura es va introduir per via legislativa (Llei 7/1981, de 30 de juny, sobre Llei de Govern [basc]; Llei 3/1982, de 23 de març, del Parlament, del president i del Consell Executiu de la Generalitat [de Catalunya]; Llei 1/1983, de 22 de febrer, reguladora de la Junta i del seu president [de Galícia], i Llei 6/1983, de 21 de juliol, del Govern i l’Administració de la Comunitat Autònoma [d’Andalusia]) i, posteriorment, la reforma es va incorporar en la respectiva norma estatutària. En l’onada reformadora entre els anys 1996 i 1999 també s’inclou la facultat presidencial de dissolució anticipada a Canàries; Aragó; Castella-la Manxa; Múrcia; Madrid; Cantàbria; Principat d’Astúries; La Rioja; Castella Lleó, i Extremadura. D’aquestes, a Astúries, Castella-la Manxa, Múrcia, Madrid, Cantàbria i La Rioja s’estableix un mandat limitat al termini natural de la legislatura originària. ↑
31. Sobre l’evolució estatutària de la dissolució anticipada, i en concret a les reformes de 1994 i 1999, vegeu TRIAS PRATS, B. «Article 55. Dissolució del Parlament». BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentaris a l’Estatut d’autonomia…, op. cit., pp. 775-779. ↑
32. De totes formes, i fins a l’aprovació de la Llei 2/2000, de 14 de març, de modificació de l’article 3 de la Llei 5/1984, de 24 d’octubre, de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma, per adaptar-la a la supressió del límit que hi havia en l’article 33.2 de l’Estatut i perquè el president pogués determinar lliurement el nombre de conselleries, s’anomenen dos consellers sense cartera. TORRES BONET, M. «Islas Baleares». Informe Comunidades Autónomas 2000. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 2001, p. 315. ↑
33. Article 24.6: «Per a l’aprovació dels pressupostos de les lleis que afectin els consells insulars, de la modificació de l’Estatut i en qualsevol altre supòsit en què la llei o el Reglament ho requereixin, és necessari que la majoria suficient s’assoleixi, a més, pel vot favorable, computat en forma separada, dels parlamentaris que representin, almenys, dues illes diferents». Aquesta previsió d’exigència de la majoria suficient no només en la cambra, sinó també, al menys, en dues illes diferents respon a les reticències cap a decisions polítiques adoptades en (improbable) clau insular (per part dels representants de l’illa de Mallorca). Sobre aquest procediment especial d’aprovació, vegeu RIBAS MAURA, A. El Estatuto de Autonomía…, op. cit., p. 165 i 166. ↑
34. Es tracta d’una norma capdavantera a l’Estat espanyol (juntament amb la reforma electoral aprovada el mateix any a Castella-la Manxa), però que no s’arriba a aplicar d’inici a causa de la ratificació de la suspensió per part del Tribunal Constitucional (conseqüència de la impugnació per part del president del Govern contra la nova redacció de la Llei electoral). Interlocutòria del Tribunal Constitucional 5/2003, de 14 de gener. ↑
35. El nou Estatut reconeix el dret dels ciutadans de la comunitat autònoma a participar en el procediment d’elaboració de lleis; estableix majories qualificades per aprovar la llei electoral i la de consells insulars; delimita les matèries excloses de la competència legislativa plena de les comissions; crea la Comissió General de Consells Insulars; preveu la participació del Parlament en el procediment de control del principi de subsidiarietat en relació amb les iniciatives legislatives de la Unió Europea; elimina l’aprovació parlamentària dels convenis o acords de cooperació amb altres comunitats autònomes; preveu la participació de l’assemblea —total o parcial— en el nomenament del membres de nous òrgans creats per l’Estatut; disposa el control parlamentari en matèria de radiotelevisió pública, i amplia el quòrum necessari per reformar el mateix Estatut. ↑
36. Sobre l’adaptació del Reglament del Parlament a les successives reformes de 1999 i 2007, vegeu CALAFELL FERRÁ, V. J. «El nuevo Reglamento del Parlamento de las Illes Balears: comentario a la reforma de 15 de marzo de 2011». Revista General de Derecho Constitucional, núm. 14 (2000). ↑
37. De tots és conegut que aquesta facultat governamental ha estat objecte d’una acceptació moderada —per no dir clarament restrictiva— en la major part dels sistemes constitucionals. Sobre la necessitat d’adoptar un enfocament prudent en relació amb l’ús de la institució, que no s’ha implementat de manera general en totes les comunitats autònomes i que es va acceptar pel poder constituent per factors històrics i conjunturals, vegeu OLIVER ARUAJO, J.; CALAFELL FERRÁ, V. J. «El Gobierno de las Islas…», cit., p. 93-95, i SEGURA GINARD, L. J. «Article 49. Decret llei». BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentaris a l’Estatut d’autonomia…, op. cit., p. 715-725. ↑
38. Així es desprèn de la STC 93/2015, de 14 de maig, que admet l’encaixament constitucional de les disposicions estatutàries habilitadores dels decrets lleis. ↑
39. En un primer moment, el Tribunal Constitucional opta per una interpretació flexible del pressupòsit de fet habilitant (STC 29/1982, de 31 de maig, o STC 182/1997, de 30 d’octubre). Aquesta interpretació s’ha anat modulant i en sentències posteriors (STC 68/2007, de 28 de març, i 31/2011, de 17 de març) s’ha declarat la inconstitucionalitat de la norma provisional dictada pel Govern per manca de pressupost habilitant requerit. Seguint aquesta línia més rigorista, el Tribunal Constitucional ha indicat que l’opció per l’ús de la legislació extraordinària del Govern està pensada per satisfer de forma ràpida una necessitat imprevista, però no per abreujar el procés normatiu o utilitzar uns mecanismes més directes (STC 125/2016, de 7 de juliol, i 110/2021, de 13 de maig). ↑
40. L’article 86.1 CE preveu que els decrets lleis «no podran afectar l’ordenament de les institucions bàsiques de l’Estat, els drets, els deures i les llibertats dels ciutadans regulats en el títol I, el règim de les comunitats autònomes ni el Dret electoral general». Segons l’article 49.1 EAIB els decrets lleis «no poden afectar els drets establerts en aquest Estatut, les matèries objecte de lleis de desenvolupament bàsic de l’Estatut d’autonomia, els pressuposts generals de la Comunitat Autònoma, la reforma de l’Estatut, el règim electoral ni l’ordenament de les institucions bàsiques de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears». ↑
41. SEGURA GINARD, L. J. «Article 49…», cit., p. 719. ↑
42. Des d’un punt de vista formal o sistemàtic, es produeix una innecessària reiteració de la previsió en tres preceptes. L’article 52, dedicat a les causes d’acabament de la legislatura, esmenta que aquesta pot finalitzar per decisió discrecional del president del Govern; l’article 55 està dedicat específicament a la dissolució anticipada del Parlament acordada pel president del Govern, i l’article 56, dedicat a les funcions del president, torna a reiterar, al punt 6è, que li correspon sota la seva exclusiva responsabilitat la dissolució anticipada de la cambra. ↑
43. Sobre les crítiques i les dificultats que provoca no preveure en l’àmbit autonòmic aquest mecanisme que serveix de contrapès del president del Govern enfront d’un parlament hostil o que permet articular una sortida a les situacions d’ingovernabilitat de l’assemblea per falta de suport parlamentari, vegeu RIBAS MAURA, A. El Estatuto de Autonomía…, op. cit. p. 192-194. ↑
44. L’article 115 de la Constitució disposa que la dissolució decidida pel president «serà decretada pel Rei»; tanmateix, aquesta diferenciació és de matís i s’explica per les funcions de representació institucional que correspon, per mandat constitucional (ex article 152.1) al president autonòmic. Vegeu TRIAS PRATS. B. «Article 55…», cit., p. 780. ↑
45. Les xifres de 2020 i 2021 responen a la situació d’excepcionalitat derivada de la COVID-19 i de l’obligada adaptació de l’activitat política i parlamentària a una conjuntura única en l’etapa democràtica. Aquesta situació s’explica a sengles cròniques de les Illes Balears corresponents a aquests períodes publicades en l’Informe Comunidades Autónomas. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 2021 i 2022. ↑
46. Resolució del Parlament publicada en el BOIB núm. 187, de 24 de desembre de 2009. ↑
47. BALLESTER CARDELL, M. «Islas Baleares». Informe Comunidades Autónomas 2011. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 2012, p. 538 i 543. ↑
48. Les xifres són clares, quinze de les setze lleis aprovades l’any 2012, set de les dotze lleis aprovades l’any 2013 i les dotze lleis aprovades l’any 2014 provenen d’un projecte de llei o d’una proposició del partit majoritari. ↑
49. Per a una valoració més general sobre la posada a prova durant l’infaust 2020 del normal funcionament de les institucions de govern, vegeu BALLESTER CARDELL, M. «Illes Balears». Informe Comunidades Autónomas 2020. Barcelona: Instituto de Derecho Público, 2021, p. 219-238. ↑
50. Les darreres passes, fins a dia d’avui, en la consolidació dels consells insulars en el sistema institucional de la Comunitat Autònoma han tingut com a resultat l’aprovació de la Llei 4/2022, de 28 de juny, de consells insulars. Amb l’adopció d’aquesta norma es dona un impuls definitiu en la conversió dels consells en vertaders governs de cada illa, en la mesura que veuen incrementades les seves competències i es modifica substancialment la seva d’organització i el seu règim jurídic. ↑
51. QUINTANA PETRUS, J. M. La Comunitat Autònoma de les Illes…, op. cit., p. 51. Aquesta regulació primigènia troba continuïtat en la Llei 39/1978, de 17 de juliol, d’eleccions locals, segons la qual el règim local a l’arxipèlag s’organitzarà a través de tres consells insulars, que assumeixen les facultats que corresponen a la diputació provincial. ↑
52. El distanciament del principi de representació determina, en l’etapa prelegislativa, un enfocament crític per part del Consell Consultiu (en el Dictamen 1/2000) en relació amb l’Avantprojecte de llei de consells insulars. L’òrgan superior de consulta posa l’accent en el salt qualitatiu que suposa la proposta normativa, amb la implementació d’òrgans de tipus institucional-burocràtics (no necessàriament representatius). Aquest mateix enfocament determina la impugnació davant el Tribunal Constitucional per part del president del Govern de determinats articles de la Llei 8/2000, de 25 d’octubre. En el recurs formulat s’argumenta que amb la nova organització (i l’existència del consell executiu que pot estar conformat per membres no electes) alguna de les funcions de l’Administració insular no queden subjectes al principis d’autonomia i representació que s’exigeix per al Govern i l’Administració insular i, per això, es contravé el bloc de constitucionalitat. ↑
53. Aquesta circumstància, de retruc, té una rellevància cabdal en la resolució del recurs d’inconstitucionalitat formulat en relació amb la Llei de consells insulars de 2000. El retard en la resolució de la controvèrsia, mitjançant la STC 132/2012, de 19 de juny, suposa, en l’aplicació de la doctrina del ius superveniens, que es prengui com a referència la nova versió de l’Estatut d’autonomia. El Tribunal Constitucional assumeix que, en la configuració dels consells insulars, el legislador estatutari atén el mandat constitucional que preveu un sistema d’organització pròpia per a les illes (art. 141.4 CE), tot exercint la potestat d’organització de les comunitats autònomes (art. 147.2.c CE). Es considera també, que aquesta opció «resulta constitucionalmente lícita en la medida en que la misma encuentra apoyo en el denominado “hecho insular”, circunstancia geográfica específica, propia de las Comunidades Autónomas que son territorialmente un archipiélago, y cuya singularidad es tenida en cuenta por la propia Constitución (arts. 69.3 y 141.1)». A més, el Tribunal Constitucional reconeix una àmplia capacitat d’actuació al legislador estatuari per regular les competències i el règim jurídic dels consells insulars com a administració pròpia. A partir d’aquests raonaments, la Sentència pot confirmar l’encaixament constitucional del nou model organitzatiu dels consells insulars que, sense desvirtuar la seva consideració d’administració local, reforça el seu caràcter d’institució autonòmica. La STC 132/2012 afirma que «la introducción de órganos complementarios de carácter burocrático en la estructura institucional de la corporación no representa de suyo vulneración de la autonomía local, teniendo presente la doble condición de administraciones de entidades locales e instituciones de la Comunidad Autónoma que concurre en los consejos insulares y en atención, finalmente, al amplio elenco de competencias que el propio Estatuto de Autonomía de las Illes Balears reserva a los consejos insulares en sus arts. 70 y 71». ↑
54. La redacció literal de l’article 58.1 és la següent: «Correspon al Govern de les Illes Balears l’exercici de les competències de la Comunitat Autònoma a què es refereix el títol III d’aquest Estatut, exceptuant les que són pròpies dels consells insulars o els hagin estat transferides […]». ↑
55. CALAFELL FERRÁ, V. J. «Article 58. Competències del Govern». BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentaris a l’Estatut d’autonomia…, op. cit., p. 799. ↑
56. S’arriba a aquesta conclusió en el Dictamen del Consell Consultiu 149/2008, traslladant a la relació Govern i consells insulars la interpretació que el Tribunal Constitucional manté en relació amb els reials decrets de traspàs de l’Estat a les comunitats autònomes, continguda entre altres en la STC 240/2008, de 20 de juliol. Així ho entén també la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears (Sentència 532/2016, d’11 d’octubre), que declara la nul·litat del títol II (dedicat als principis generals relatius a l’inici de l’activitat turística i al procediment d’inscripció en els registres de caire turístic) del Decret 20/2015, de 17 d’abril, de principis generals i directrius de coordinació en matèria turística; de regulació d’òrgans assessors, de coordinació i de cooperació del Govern de les Illes Balears, i de regulació i classificació de les empreses i dels establiments turístics, dictat en desplegament de la Llei 8/2012, de 19 de juliol, de turisme de les Illes Balears. ↑
57. Dictamen del Consell Consultiu 104/2007. ↑
58. Així ho entén el Consell Consultiu en els dictàmens 92, 93, 101 i 104 de 2017 i en el 142/2008, doctrina que ha estat sintetitzada en el Dictamen 35/2015. ↑
59. En el Dictamen 116/2010 queda continguda la doctrina sobre les tècniques coordinadores en relació amb l’acció dels consells insulars sobre les matèries pròpies de la forma següent: a) La coordinació de l’article 72 de l’Estatut d’autonomia s’ha de portar a la pràctica d’acord amb les determinacions legals que la regulen; b) Les facultats de coordinació, en cap cas, no constitueixen principis generals normatius als efectes de l’article 58.3 del text estatutari, perquè no serveixen per establir un mínim comú que faciliti l’exercici dels poders reglamentaris insulars; c) per exigències d’una bona tècnica normativa, les manifestacions de la coordinació (directrius, plans, etc.) no s’haurien d’incloure en els decrets de principis generals; ara bé, en determinats casos, podria ser admissible tècnicament que les directrius de coordinació de l’activitat executiva dels consells (normalment utilitzades per a la fixació d’objectius i de criteris tècnics) formin part d’un annex d’un decret d’establiment de principis generals. ↑
60. En aquest punt, el mateix Dictamen 116/2010 arriba a la conclusió que «en todo caso, los consejos insulares sólo son competentes parar gestionar sus intereses mediante la autorización y la acreditación de los servicios sociales propios. En la medida en que el Decreto proyectado trata de establecer los requisitos para dichas autorizaciones y acreditaciones que exceden de ese ámbito de intereses insulares, por afectar a todas las islas, el Consejo Consultivo entiende que no plantea problema alguno la competencia del Gobierno autonómico para regular esta materia en el ámbito suprainsular». ↑
61. A títol d’exemple, el Reglament de regulació de les activitats de temps lliure infantil i juvenil en l’àmbit territorial de l’illa d’Eivissa (BOIB núm. 40, de 19 de març de 2011); el Reglament general de la Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl, per a l’illa de Mallorca (BOIB núm. 66, de 30 d’abril de 2015) i que s’ha modificat per Acord del Ple de 8 de novembre de 2018; el Reglament pel qual es regula la comercialització d’estades turístiques en habitatges a l’illa de Formentera (BOIB núm. 60, de 23 d’abril de 2015), o el Reglament de protecció del medi nocturn de Menorca (BOIB núm. 100, de 27 de juliol de 2021). ↑
62. Només per posar alguns exemples, ens podem referir al Decret 9/2011, d’11 de febrer, de principis generals sobre modes d’explotació del transport ferroviari, tramviari o combinat; al Decret 18/2011, d’11 de març, pel qual s’estableixen els principis generals que regeixen les activitats de temps lliure infantils i juvenils que es desenvolupin a l’àmbit territorial de les Illes Balears, o al Decret 48/2011, de 13 de maig, pel qual es regulen els principis generals i les directrius de coordinació dels serveis socials comunitaris bàsics. ↑
63. Així va succeir amb el Decret 6/2011, de 4 de febrer, pel qual es regula el Programa Carnet Jove a les Illes Balears (ara derogat); o en relació amb determinats preceptes del Decret 23/2018, de 6 de juliol, pel qual es desplega parcialment la Llei 10/2006, de 26 de juliol, integral de la joventut. ↑
64. En el fonament jurídic 5è podem llegir: «[…] si se repasan esos nueve Capítulos del Título II del Decreto 20/2015 se observa que las afirmaciones del Decreto 20/2015 son ficticias porque, en realidad, no se permite prácticamente que los Consells Insulars puedan regular sobre esas materias de competencias propias.

    En efecto, la regulación expedida en el Título II del Decreto 20/2015 es detallada y profunda y, por lo tanto, terminada, agotándose así la materia y, en definitiva, sin que se haya dejado hueco para que los Consells Insulars puedan proceder al desarrollo reglamentario que les corresponde». ↑

65. COLOM PASTOR, B. Les claus polítiques…, op. cit., p. 102-105. ↑