Règim de cooficialitat lingüística, principi de seguretat jurídica i drets a la igualtat i a la participació política en les entitats locals basques
Sentència del Tribunal Constitucional (qüestió d’inconstitucionalitat) núm. 85/2023,
de 5 de juliol (Ple) (ponent: Sr. Tolosa Tribiño).
La controvèrsia envers la darrera normativa lingüística basca (legal i reglamentària) aplicable al món local
La Sentència que es comenta prové del fet que la Secció Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia del País Basc (en endavant, TSJPB) va formular qüestió d’inconstitucionalitat davant el Tribunal Constitucional en relació amb l’article 6.2 de la Llei del Parlament Basc 2/2016, de 7 d’abril, d’institucions locals d’Euskadi (en endavant, LILE).
L’origen d’aquesta causa es troba en el recurs contenciós administratiu presentat pel partit polític VOX davant la citada Sala del TSJPB contra el Decret 179/2019, de 19 de novembre, sobre normalització de l’ús institucional i administratiu de les llengües oficials a les institucions locals d’Euskadi, dictat pel Govern basc. El recurs, que és paral·lel a d’altres formulats contra d’altres normes i actuacions dels poders públics bascos a nivell local i autonòmics en pro de la normalització de l’eusquera, anava contra diversitat d’articles d’aqueix Decret de 2019, com ara l’article 18 i, també, contra l’article 6.2 LILE, de què aquell porta causa, de tal manera que per pronunciar-se sobre la legalitat del precepte reglamentari era necessari que el TC es manifestàs sobre la conformitat amb el bloc de la constitucionalitat lingüística (Constitució i Estatut d’autonomia del País Basc) del precepte legal, i en aqueix sentit el partit polític esmentat sol·licità la formulació de la qüestió d’inconstitucionalitat contra dita norma legal. De tal manera que el va començar com l’aparent (i menor) impugnació d’un reglament de caire lingüístic, quan en el fons era, passats anys des de la seua aprovació, la impugnació d’una llei lingüística pròpiament dita; qüestió d’abast constitucional i no només per al País Basc sinó amb repercussió, ja veurem com, per al conjunt de comunitats autònomes i els respectius règims de doble oficialitat lingüística.
La redacció de l’article 6.2 LILE era la següent:
«Artículo 6. Lengua oficial de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi
2. Las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo, dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas de los órganos de las entidades locales podrán ser redactados en euskera. Esta facultad podrá ejercerse, en los supuestos anteriormente mencionados, siempre que no se lesionen los derechos de ningún miembro de la entidad local que pueda alegar válidamente el desconocimiento del euskera, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización y uso del euskera. Cuando las resoluciones, actas y acuerdos se redacten en euskera, se remitirán en esta lengua las copias o extractos a la Administración autonómica y a la Administración estatal, en cumplimiento de lo dispuesto en la legislación básica de régimen local» [la cursiva és nostra].
I la redacció de l’article 18 del Decret 179/2019 era:
1. Las convocatorias, órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo, dictámenes de las comisiones informativas, acuerdos y actas de los órganos de las entidades locales, así como el resto de la documentación municipal podrá ser redactada en euskera, de acuerdo con lo que al respecto disponga la normativa aprobada por cada entidad local. En caso de que la utilización del euskera o del castellano para la redacción de dicha documentación pudiera lesionar los derechos de algún miembro de la entidad local que pudiera alegar válidamente el desconocimiento de la lengua utilizada, se le proporcionará una traducción a la otra lengua oficial.
2. La documentación interna municipal será creada en una lengua oficial, euskara o castellano, sin perjuicio de la aplicación posterior de los criterios lingüísticos relativos a las comunicaciones y notificaciones a las personas interesadas» [la cursiva és nostra].
Significativament, el Dictamen núm. 153/2019, de 15 de setembre, elaborat per la Comissió Jurídica Assessora d’Euskadi, va ser plenament favorable al Projecte de decret. I, fins i tot, com apareix reflectit en la STC, ho fou la interpretació constitucional de l’article 6.2 LILE acordada per la Comissió Bilateral de Cooperació entre l’Estat i la Comunitat Autònoma del País Basc, en data 11 de gener de 2017, tota vegada que l’Estat hi va exercitar la via de l’article 33.2 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional (per evitar un recurs d’inconstitucionalitat, recurs que finalment no va interposar l’Estat, i la LILE va quedar lliure de qualsevol impugnació fins a la derivada d’aquesta causa). Si bé el TC, al final, no ha acceptat aqueixa interpretació. En concret, en el si de la Comissió Bilateral s’acordà resoldre de les discrepàncies plantejades entre el Govern basc i el de l’Estat en els termes següents, molt significatius i proclius a una interpretació progressiva del règim de doble oficialitat lingüística i a la qüestió del dret d’opció:
«En cuanto al artículo 6, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 2/2016, de 7 de abril, ambas partes entienden que la recta interpretación del citado apartado determina que ha de entenderse y aplicarse en el sentido de que no establece obligación ni carga alguna respecto al hecho de alegar desconocimiento de la lengua, al objeto de poder ejercitar el derecho de opción entre el castellano y el euskera».
La doctrina del Tribunal Constitucional
La STC considera que, tanmateix la Comissió Bilateral de Cooperació Estat – Comunitat Autònoma del País Basc hagués fet la interpretació que hem transcrit, i en consonància amb el criteri del Ministeri Fiscal, l’exigència del desconeixement de l’eusquera per tal que les convocatòries, ordres del dia, mocions, vots particulars, propostes d’acord, dictàmens de les comissions informatives, acords i actes dels òrgans de les entitats locals basques siguin redactats en castellà, suposa un tracte preferent de l’eusquera que menysté els drets lingüístics dels membres de les entitats locals d’aquella comunitat autònoma (FJ 4).
Considera específicament el TC que l’article 6.2 LILE és contrari a l’article 3.1 CE, en prescriure un ús prioritari de l’eusquera, la qual cosa ocasiona un desequilibri injustificat i desproporcionat de l’ús del castellà, pel fet que estableix formalitats o condicions per tal que els representants dels ens locals puguin exercitar el seu dret a la lliure opció entre una o l’altra llengües oficials a la comunitat basca. Per aquesta raó, la Sentència declara la inconstitucionalitat i nul·litat de l’exigència d’al·legar vàlidament el desconeixement de l’eusquera per tal que es puga exercir l’opció lingüística.
Manté que amb l’esmentada exigència es trenca l’equilibri lingüístic entre les dues llengües cooficials en condicionar-se l’ús del castellà al desconeixement de l’eusquera, de manera que —sosté— els drets de lliure opció en matèria lingüística de qui representa els ciutadans en les entitats locals es restringeix de forma injustificada. El Tribunal recorda que la CE «no se opone a la adopción de una política enfocada hacia la defensa y promoción de la lengua cooficial. Muy al contrario, la Constitución se refiere a la necesidad de proteger y respetar las distintas modalidades lingüísticas de España como parte de nuestro patrimonio cultural (art. 3.3 CE)».
Emperò, sosté que no és conforme amb la CE atorgar normativament preferència en l’ús per part dels poders públics a una llengua oficial amb relació a d’altres que també ho són, ço és, establir un tracte prioritari en favor d’alguna de les llengües cooficials. La Sentència explica que «las entidades locales del País Vasco, como poder público, no pueden tener preferencia por ninguna de las dos lenguas oficiales, bien resulte esa primacía lingüística expresamente reconocida en la norma en detrimento de la otra lengua cooficial o se deba a la imposición de condicionamientos que supongan un trato o uso prioritario de una de las lenguas frente a la otra lengua española. Reiteradamente, este tribunal ha sostenido que los ciudadanos tienen derecho a usar indistintamente el castellano o la lengua oficial propia de la comunidad autónoma en sus relaciones con el conjunto de las instituciones públicas que se ubican en el territorio de esa comunidad».
En resum, segons el FJ 5, «no es constitucionalmente admisible desde la perspectiva del art. 3.1 CE, la prescripción de un uso prioritario del euskera que suponga un desequilibrio injustificado y desproporcionado del uso del castellano. Es por ello exigible que se respete la prohibición de establecer formalidades o condiciones que comporten cargas u obligaciones para poder ejercitar el derecho a la libre opción de la redacción en castellano de los documentos mencionados en el art. 6.2 de la Ley de instituciones locales de Euskadi, sea mediante su traducción o el empleo de la forma bilingüe».
El vot particular, amb referències a la legislació lingüística balear
La decisió del Ple compta amb un vot particular de la magistrada Díez Bueso, al qual s’ha adherit el magistrat Sáez Valcárcel, que han considerat que la qüestió d’inconstitucionalitat havia d’haver-se desestimat. Segons tots dos magistrats, la norma qüestionada de la LILE respecta l’article 3 CE i la jurisprudència constitucional que l’ha interpretat, continguda entre d’altres en les STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 14.a) [sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya, de 2006], i 165/2013, de 26 de setembre, FJ 5 [sobre la Llei balear 9/2012, de 19 de juliol, per la qual es modifica la Llei 3/2007, de 27 de març, de la funció pública de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears]. En concret, consideren que aquesta jurisprudència constitucional sosté que el legislador pot adoptar mesures de política lingüística tendents a corregir eventuals situacions de desequilibri, i que els poders públics han de dirigir-se als ciutadans i als membres de les corporacions locals en la llengua triada per aquests.
Ambdues condicions, mantenen aqueixos magistrats, s’acompleixen en la norma impugnada de la LILE. En canvi, la decisió majoritària considera que la norma en qüestió no es dirigeix a promoure la llengua cooficial (l’eusquera), i que deriva ara de l’article 3 CE l’obligació d’emprar almenys el castellà en les comunicacions internes dels ens locals.
Tot aplicant aquesta nova doctrina, segons el parer d’aquests magistrats, i de la qual dissenteixen, la decisió de la Sentència considera que l’incís «siempre que no se lesionen los derechos de ningún miembro de la entidad local» s’ha d’interpretar de manera que no puga exigir-se als membres de l’entitat local cap «formalisme o condició» per a així rebre les comunicacions en castellà, ni tan sols la mera comunicació de desconeixement de la llengua cooficial (l’eusquera, en aquest cas). Això condueix necessàriament al règim del bilingüisme («equilibri lingüístic») o a l’ús exclusiu del castellà, única llengua d’obligat coneixement per part de tots els espanyols, ex article 3.1 CE. Els magistrats discrepants, no només són contraris a aquesta interpretació, sinó que també són contraris a la declaració d’inconstitucionalitat de l’incís «que pueda alegar válidamente el desconocimiento del euskera».
Consideren que en la jurisprudència del TC, la no comprensió de la llengua cooficial ha estat sempre el motiu que sustenta l’obligació dels poders públics de dirigir-se als ciutadans en castellà. La regla de la LILE impugnada no fa altra cosa, segons manté aquest sector minoritari de l’Alt Tribunal, que la consistent en reflectir ara aqueixa obligació en l’àmbit de les corporacions locals. I no només això, diuen. Ho fa, l’esmentada LILE, tot citant literalment el text contingut en el FJ 10 de la STC 82/1986, de 26 de juny [precisament, i ni més ni menys, que sobre la Llei 10/1982, de 24 de novembre, bàsica de normalització de l’ús de l’eusquera], que establí que «es inexcusable, desde la perspectiva jurídico-constitucional a la que este tribunal no puede sustraerse, señalar que la exclusión del castellano no es posible porque se perjudican los derechos de los ciudadanos, que pueden alegar válidamente el desconocimiento de otra lengua cooficial».
En conseqüència, les argumentacions de la majoria dels components del Tribunal suposen per a aquests dos magistrats dissidents del criteri que ha prevalgut «acabar con el régimen de cooficialidad que este tribunal viene construyendo desde los años ochenta», i que estam en tota regla davant un «cambio de doctrina», de resultats imprevisibles.
Així mateix, el vot particular recorda que ja en 1986 es va anul·lar una altra llei similar i que llavors el TC demanava que precisament es fixassin mecanismes per «alegar válidamente el desconocimiento de otra lengua cooficial», una salvaguarda que ara sí que existia i no s’ha tengut en compte.
I reiteren que: «la doctrina constitucional ha avalado el uso exclusivo de la lengua propia siempre que pueda alegarse su desconocimiento para recibir las comunicaciones en castellano, que es lo que recoge el art. 6.2 de la Ley de instituciones locales de Euskadi con cita textual de la STC 82/1986».
Al·leguen també que la majoria del Tribunal ha actuat contra la LILE com ja va fer contra l’Estatut d’autonomia de Catalunya en pressuposar que aquesta normativa donava a l’eusquera règim preferencial sobre el castellà, quan resulta que no ho fa. I afegeixen que: «Es evidente que el artículo 6.2 de la Ley de instituciones locales de Euskadi no lo recoge, y aun así se le aplica la doctrina de las sentencias de 2010 [sobre el català com a llengua prioritària, STC 31/2010] y 2018 [sobre l’occità, aranès a l’Aran, STC 11/2018, en tractar la Llei del Parlament de Catalunya 35/2010, d’1 d’octubre, de l’occità, aranès a l’Aran]».
I estimen que la Llei autonòmica basca tractà de dibuixar un espai de cohabitació d’ambdós idiomes «dentro de los márgenes» del bilingüisme.
L’aplicació de la doctrina de la STC 85/2023 en sentències recents del TSJPB
En la Sentència 435/2023, de 28 de setembre, coneguda a mitjan del passat mes d’octubre, el TSJPB ha estimat parcialment el recurs interposat pel partit polític VOX i anul·la diversos preceptes del Decret 179/2019. A més a més, aqueix mateix TSJ també ha estimat, en part, en la Sentència 440/2023, de 4 d’octubre, un altre recurs interposat pel Partit Popular contra aqueix Decret 179/2019.
L’anul·lació la fa el TSJPB tot basant-se, de manera correlativa i gairebé mecànica, en aquesta STC. I l’estén no només a l’article 18 del Decret (transcrit més amunt), sinó també a diversitat de preceptes que no desglossam ara, però que afecten la planificació lingüística de l’eusquera, els criteris d’ús oral i escrit (intern i extern) en les entitats locals, la planificació lingüística de l’eusquera com a llengua de servei públic i de treball, el procediment administratiu i l’ús pel personal com a primera llengua de referència, en tant que llengua pròpia.
Les sentències, que han aixecat una polèmica considerable, en l’àmbit polític i jurídic basc, poden ser objecte de recurs de cassació davant el Tribunal Suprem.
La STC 85/2003 causa sorpresa des de la perspectiva de les Illes Balears i del règim de doble oficialitat previst pel nostre Estatut d’autonomia, que s’aplica al món local i que comporta l’ús general del català i la idea de normalització plena d’aquest, sense perjudici de l’ús del castellà. I, en igual sentit, també causa sorpresa la STC si la contemplam, en general, des d’allò que signifiquen els règims de doble oficialitat previstos pels estatuts d’autonomia de Catalunya, de la Comunitat Valenciana i de les Illes Balears, per al sistema lingüístic compartit del català/valencià i a llur ús en el món local i la idea de normalització plena i/o de recuperació plena d’aquesta llengua en l’àmbit dels ens locals, vist com a conjunt (amb les evidents especificitats valencianes per a la zona castellanoparlant del país valencià); fins i tot també, contemplat des del que significa el règim de triple oficialitat previst per l’Estatut d’autonomia de Catalunya per a l’occità, aranès a l’Aran, amb les dificultats i particularitats pròpies de normalitzar una llengua com l’occitana d’Aran, en l’àmbit local, en tant que pròpia d’aquell territori, però per se, minoritària i minoritzada, cosa que no ocorre amb el català. Igualment també causa sorpresa la STC si la contemplam des d’una perspectiva de Galícia i el règim de doble oficialitat previst per l’Estatut d’autonomia de Galícia, aplicat al món local gallec i als ens que el conformen, i a l’ús del gallec i a la idea de normalització plena d’aquesta llengua, sense perjudici de l’ús del castellà.
I, pròpiament, els nostres arguments coincideixen, en tot, amb els del vot particular de la magistrada Díez Bueso i del magistrat Sáez Valcárcel, perquè són, com ells mateixos relaten per extens, el panorama jurisprudencial conegut i previsible, fins al dia, per part del TC a propòsit de la matèria del règim d’oficialitat del català/valencià; de l’occità, aranès a l’Aran i del gallec, respectivament, per mor de la naturalesa d’aquestes tres llengües romàniques, intel·ligibles amb el castellà, i d’ús majoritari en el món local de les corresponents comunitats autònomes, sense perjudici del caràcter singular —i especial— de la llengua occitana d’Aran, però a la fi, llengua romànica molt i molt propera al català. Inclús així semblaria que ho entengué, si bé amb prevencions i límits, el TC respecte a l’eusquera en 1986 amb la STC 82/1986.
Però, tanmateix, la STC 85/2023, de 5 de juliol, és la que és, i m’atreviria a dir-ho o formular una hipòtesi especulativa, de perquè seria així, si bé no es diu ni surt per enlloc: per mor de l’objecte específic de la llengua de què es tracta. I si bé en cap moment s’assenyala que la forma lingüística de l’eusquera siga la causa —per la no intel·ligibilitat amb el castellà i la no permeabilitat de l’eusquera des del castellà, i les dificultats que tot això comporta per assolir la normalització d’aquell— aquest és un factor estrictament lingüístic o metalingüístic que fàcticament afecta la plena recuperació d’aquest idioma i que impedeix d’atorgar-li la conceptuació que es deriva de l’oficialitat de les tres llengües romàniques citades més amunt. I malgrat que hagi crescut palesament l’ús i coneixement de l’eusquera (i més des de 1982, en aquests 41 anys, fruit de la Llei 10/1982, de 24 de novembre, bàsica de normalització i ús de l’eusquera, la qual cosa faria que en potència totes les persones de menys de 55 anys hagin de tenir-ne coneixements, per l’escolaritat obligatòria des de llavors, com a dada sociolingüística inapel·lable i, inclús abans, des del Reial decret 1049/1979, de 20 d’abril, pel qual es regula la incorporació de la llengua basca al sistema d’ensenyament en el País Basc, la qual cosa ens remuntaria als nascuts des de 1965-1966 fins a l’actualitat), aquí el TC es mostra impassible i sosté els arguments que s’han indicat més amunt.
Fins i tot, tal i com es deriva del Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s’aprova el Reglament d’organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals, i així es va posar en evidència pel lletrat del Serveis Jurídics Centrals del Govern basc en defensar la correcció constitucional i estatutària de l’article 6.2 LILE i apareix en el vot particular ressenyat, la legislació estatal de règim local permet un ús indistint del castellà o de l’eusquera, però no doble o preceptivament bilingüe, en els ens locals bascos:
1. Las convocatorias de las sesiones, los órdenes del día, mociones, votos particulares, propuestas de acuerdo y dictámenes de las Comisiones informativas se redactarán en lengua castellana o en la lengua cooficial en la Comunidad Autónoma a la que pertenezca la entidad, conforme a la legislación aplicable y a los acuerdos adoptados al respecto por la correspondiente Corporación [la cursiva és nostra].
Se redactarán, asimismo, en la lengua cooficial en la Comunidad Autónoma a la que pertenezca la Corporación cuando así lo exija la legislación de la Comunidad Autónoma o lo acuerde la Corporación.
2. En los debates podrán utilizarse, indistintamente, la lengua castellana o la cooficial de la Comunidad Autónoma respectiva».
En el fons, es tractaria, a l’estricta Comunitat Autònoma del País Basc (i, per extensió lògica, a la zona bascòfona i a la mixta de la Comunitat Foral de Navarra), d’un règim on l’oficialitat del castellà actuaria d’una manera diferent, i, per mor de la decisió del TC, més incisivament i ambientalment més notòria, que a les altres comunitats autònomes i, tot i els avanços en la normalització lingüística de l’eusquera, la presència del castellà, en el món local, seria inevitable: perquè no es pot dir que el procés de normalització lingüística plena s’hagi produït i, perquè, se segueix considerant i així ho fa el TC, que hom, tot i ser membre d’una entitat local basca (o navarresa), i tot i l’incomprensible que això puga ser, precisament, a nivell local, pot no conèixer la llengua basca i no té (vist l’argument de la STC 31/2010, sobre inexistència d’un deure legal de coneixement de la llengua pròpia) perquè conèixer-la. I davant això, articula aquesta fórmula, cosa que a Balears, per exemple, seria impensable.
Significativament, la STC 85/2023 no té en compte la derivada que s’assenyala en l’esmentada STC 11/2018, de 8 de febrer (ponència de la magistrada Roca Trias), sobre l’occità, aranès a l’Aran, que ara versam amb més atenció, perquè podria valer abstractament com a «escapatòria» possible per recolzar les llengües oficials distintes del castellà, en el plànol fàctic o de la pràctica administrativa.
I és que, si bé no pot haver-hi, per norma, ni en l’Estatut d’autonomia ni en la llei, cap preferència entre les llengües oficials, allí occità o aranès, català i castellà, i per això anul·la el precepte de la Llei catalana que ho deia, reconegué materialment un ús fàctic o en la pràctica a favor de l’occità o aranès, en les relacions entre la Generalitat de Catalunya i els poder públics d’Aran. Una minúcia, que tal volta valdria per salvar alguna cosa. Així es contempla en el FJ 7 de la STC 11/2018.
La Llei de l’occità, aranès a l’Aran, de l’any 2015, digué que la Generalitat de Catalunya s’ha de relacionar amb l’Aran i les seues administracions preferentment en aranès. I el TC estableix en 2018 que això és inconstitucional per dir-ho la Llei, però reconeix que fàcticament, en la pràctica, es fa. I això, assenyala la STC, no faria que la pràctica siga inconstitucional, sinó que ho és perquè la Llei ho diga. Aquesta és la referència exacta:
«La utilización del aranés por parte de la Generalitat y de los entes locales en sus relaciones institucionales en Arán deriva de su carácter de lengua propia del territorio de Arán y oficial en Cataluña que el artículo 6.5 EAC le confiere de acuerdo con las previsiones del mismo Estatuto de autonomía y de las leyes de normalización lingüística. Este uso institucional de la lengua aranesa supone la explicitación del reconocimiento de su carácter oficial, al mismo tiempo que fomenta y promociona su utilización.
Pese a lo anterior, estamos ante un nuevo caso en que la Ley 35/2010 no se limita a regular el uso institucional del aranés, sino que prescribe su uso preferente en dicho ámbito, lo cual no puede reputarse acorde con la Constitución ni con la doctrina constitucional que se ha expuesto. El hecho de que esta prescripción concreta tenga un ámbito de aplicación circunscrito a las relaciones institucionales en Arán de las instituciones de la Generalitat y de los entes locales que ejercen competencias allí no es óbice para apreciar que concurren las mismas razones de inconstitucionalidad respecto al criterio de preferencia que se establece. Por otra parte lo que resulta inconstitucional en este precepto no es el hecho de que el aranés sea empleado en la práctica entre la Generalitat y los entes locales en sus relaciones institucionales, sino que el uso preferente sea impuesto por la norma en detrimento de las otras lenguas oficiales.
Por lo expuesto, la palabra “preferentemente” del artículo 6.5 de la Ley 35/2010 es inconstitucional y nula».
Per aquí, hom podria considerar salvable, pel que fa a les llengües romàniques distintes del castellà, un ús més ampli i general, de facto, que del castellà, perquè totes són intercomprensibles amb el castellà, i l’ús d’aquelles en el món local respectiu (i, per tant, el català a les Balears, ex article 4.3 i 35 EAIB), atendria al criteri de l’ús normal de la llengua pròpia.
Però això, ja amb la STC 85/2023, no és aplicable tanmateix a l’eusquera, perquè fàcticament no tothom l’entén ni directament valdria per fer-se entendre, per la mateixa realitat interna o intrínseca de llengua no romànica.
Ángel Custodio Navarro Sánchez