SOBRE LA POTESTAT REGLAMENTÀRIA NORMATIVA DELS CONSELLS INSULARS A LA LLUM DE L’ESTATUT D’AUTONOMIA

ESTUDIS

SOBRE LA POTESTAT REGLAMENTÀRIA NORMATIVA DELS CONSELLS INSULARS A LA LLUM DE L’ESTATUT

D’AUTONOMIA Lluís J. Segura Ginard

Advocat de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears [1]

  1. Introducció

L’Estatut d’autonomia de les Illes Balears (EAIB), sorgit de la reforma duta a terme per la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, opera canvis de gran abast en el tractament dels consells insulars, als quals considera, a l’article 39, parts integrants del «sistema institu­cional autonòmic». En aquest context, sens dubte constitueix una novetat la regulació dels poders normatius dels ens insulars recollida a l’article 72.1 del text estatutari. Una nove­tat mereixedora d’atenció perquè no són poques les qüestions jurídiques d’interès que poden plantejar-se i cap a les quals s’orienten les consideracions següents.

El punt de partida d’aquest treball és, per tant, l’apartat primer de l’article 72 de l’Es­tatut: «En les competències que són atribuïdes com a pròpies als consells insulars, aquests exerceixen la potestat reglamentària». Apareix així, com a objecte d’aquest estudi, la denominada potestat reglamentària normativa o externa dels consells insulars. Els adjec­tius que s’acaben d’esmentar s’empren freqüentment per delimitar aquests poders norma­tius dels corresponents a la denominada potestat reglamentària organizativa o interna, de manera que amb ells es fa referència a la facultat de dictar reglaments executius de les lleis, com també, en determinats casos, reglaments independents que no es limitin a l’àm­bit estricte de l’organització administrativa. Allò que s’analitza fonamentalment són, doncs, les manifestacions de la potestat reglamentària dels consells insulars que es produeixen en l’exercici de les competències assumides en l’àmbit de l’article 70 EAIB, és a dir, de les competències pròpies o exclusives de cada una de les illes, denominades així més per contraposició a la resta de competències determinades a l’Estatut (que correspo­nen al subjecte Comunitat Autònoma) que com a expressió del caràcter d’aquestes que resulta de la distinció clàssica entre competències pròpies i competències delegades. En aquest sentit, no sembla dubtós que les competències insulars atribuïbles als consells d’acord amb l’article 71 també podran ser-ho a títol de pròpies encara que aquest terme quedi reservat nominalment per a l’àmbit de l’article 701.

Aquest treball se centra en els articles 70 i 72.1 EAIB, de manera que no s’endinsa en les possibilitats d’exercici de facultats normatives per part dels consells insulars en les matèries descrites a l’article 71 EAIB, com tampoc en les qüestions que suscita la relació entre legislació estatal i reglaments insulars. Per una altra banda, la problemàtica que duen aparellada els reglaments organitzatius, en general, i el reglament orgànic, en particular, roman també fora del àmbit d’aquest treball. Igual conseqüència ha de patir, per raons metodològiques i d’espai, l’examen d’altres manifestacions normatives dels consells insu- [2]

lars, com ara els instruments d’ordenació territorial, els pressuposts o les disposicions tributàries[3].

  1. Els antecedents. La potestat reglamentària normativa abans de la reforma esta­tutària

L’atribució de potestat reglamentària als consells insulars, si bé es podia deduir raona­blement de l’article 141.4 de la Constitució de 1978, va proclamar-se de manera expressa amb l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears de 1983 i amb la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local. L’article 49.3 del text estatutari va preveure que els consells insulars disposassin de «potestat reglamentària organitzativa per regular el funcionament propi», mentre que l’article 49.4 els atorgava la «potestat reglamentària només quan aquesta resulti d’habilitació per llei de l’Estat o del mateix Parlament». Desprès, l’article 4.1 de l’esmentada Llei 7/1985, dotava a l’illa, com una de les categories d’ens locals, d’aquesta potestat.

En aquest context, la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, s’ocupà dels poders normatius dels ens insulars de manera fragmentària en el seu article 19. En el primer dels seus apartats s’afirmà que «la potestat reglamentària externa sobre les matè­ries transferides o delegades per la Comunitat Autònoma correspon al Govern de les Illes Balears» i, en el segon es disposà que «sense perjudici del que es disposa al número ante­rior, les lleis de transferència o de delegació podran atribuir als consells insulars la potes­tat reglamentària, tot determinant-ne l’abast en cada matèria».

Un repàs a les nombroses lleis balears d’atribució de competències als ens insulars, des de 1990 a 2007, permet comprovar que l’atribució de poders normatius va anar lligada, fins a l’aprovació de la Llei de consells insulars de 2000, a les facultats d’ordenació terri­torial i urbanística. Posteriorment, es produí una transferència limitada de poders norma­tius, basada en la idea que els consells podien desenvolupar, en determinats sectors com serveis socials o joventut, la reglamentació bàsica de caràcter autonòmic dictada pel Govern. Aquesta dada es pot exposar perfectament com a antecedent directe del concepte de principis generals acollit en el nou Estatut[4].

El text estatutari reprèn el tema de la potestat reglamentària dels consells d’una manera significativa, fins al punt que no és exagerat afirmar que l’atribució amb caràcter general de facultats normatives a aquestes corporacions en l’àmbit de les competències pròpies, sense l’exigència d’una llei prèvia de transferència o delegació de competències, apareix com a un dels trets fonamentals de la reforma de 2007. Aquesta satisfà així una de les pretensions històriques del pensament insularista, ja formulat en l’etapa preauto- nòmica[5], i s’adequa a un plantejament compartit per totes les forces polítiques balears amb representació parlamentària en la legislatura 2003-2007.

  1. La postestat reglamentària normativa en el nou Estatut

1. La dimensió institucional i administrativa dels ens insulars

La reforma estatutària de 2007 planteja dues qüestions fonamentals que, abans de continuar l’estudi dels poders normatius insulars, s’han d’afrontar en aquest treball, i que es poden formular en els termes següents: els consells insulars, són vertaderes institucions de la Comunitat Autònoma? I, si ho són, afecta aquesta dada a l’exercici de la potestat reglamentària?

Convé començar recordant els elements de judici que aporta el text estatutari. D’acord amb l’article 39, «El sistema institucional autonòmic està integrat pel Parlament, el Govern, el president de la Comunitat Autònoma i els consells insulars de Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera sens perjudici de la seva autonomia constitucionalment garantida». Per la seva banda, l’article 61, després d’afirmar, en sintonia amb l’article 8.1, que els ens insulars «són les institucions de govern de cada una de les illes», disposa, al seu apartat 3, que «Els consells insulars també són institucions de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears».

Aquestes dades permeten afirmar que, en efecte, als consells insulars se’ls ha d’in­cloure formalment en la relació d’institucions de la Comunitat Autònoma, però al mateix temps es constata que el legislador estatutari no dóna suport a la idea que els consells siguin institucions d’autogovern en el sentit que aquesta expressió té en el dret públic i en la jurisprudència del Tribunal Constitucional. D’això cal deduir que l’ordenació normativa dels consells no es pot abordar en base a l’article 148.1.1a de la Constitució, sinó fona­mentalment a partir de l’anclatge que proporcionen els títols estatutaris relatius al règim jurídic i a l’organització de les administracions públiques (art. 149.1.18 CE, i 30.1, 30.45, 31.1, 31.3 i 31.13 EAIB), ja que la qualificació d’institucions, que en si mateixa no és inco­rrecta, s’explica més satisfactòriament des d’una perspectiva funcional, és a dir, posant

l’èmfasi en les conseqüències jurídiques que se’n deriven de les competències i les potes­tats de les que són titulars els consells insulars[6], i sense posar en tela de judici la natura­lesa dels consells com a administracions públiques de caràcter territorial.

Dit això, no es pot ignorar que la reforma de l’Estatut balear incorpora decisions del legislador que afavoreixen una lectura procliu a l’enfortiment del vessant institucional dels ens insulars. Així, resulta difícil negar que els consells assumeixen en part la funció execu­tiva de les lleis (art. 84.2 EAIB) i que, en aquesta mesura, es pot mantenir que participen limitadament de l’autogovern en l’àmbit territorial respectiu, i en un sentit molt semblant a com ho fa el Govern de la Comunitat Autònoma quan executa les lleis. Aquesta col·laboració amb les institucions que exerceixen políticament l’autogovern de les Illes Balears justifica tècnicament que els consells figurin formalment com a peces del sistema institucional de la Comunitat, tal com ho proclama l’article 39 EAIB[7].

Paral·lelament, es comprova que l’Estatut respecta absolutament la concepció de l’illa com a ens territorial de caràcter local que estableixen la Constitució i la legislació estatal de caràcter bàsic dictada a l’empara de l’article 149.1.18 del text constitucional. Els consells insulars són, per tant, les organitzacions que exerceixen, en l’Arxipèlag balear, el govern, l’administració i la representació d’unes entitats territorials que es denominen illes (article 61 EAIB) i que estan integrades en l’administració local (art. 8 EAIB), entesa com a nivell diferenciat de les administracions estatal i autonòmica. És, per tant, el mateix Esta­tut de 2007 el que subratlla que els consells insulars són ens territorials i simultàniament institucions, i que aquest caràcter institucional s’edifica sobre la base d’una administració pública de caràcter local que lògicament no participa plenament de les característiques

constitucionals que es poden predicar del Parlament, el Govern i el president de la Comu­nitat Autònoma[8].

Es pot afirmar, per tant, que la reforma estatutària no ha contribuït a clarificar d’una manera directa i definitiva la naturalesa jurídica dels consells insulars, o que, si més no, no ha anat molt més enllà de la Llei 8/2000, de consells insulars. En tot cas, la posició dels consells amb relació a la funció executiva de la lleis posa en relleu un reforçament de la seva autonomia com a entitats locals, alhora que evidencia el seu protagonisme funcional en l’arquitectura autonòmica. Com s’explica més endavant, el poder executiu de la Comu­nitat Autònoma s’ha fragmentat[9], de manera que el Govern ha perdut el monopoli d’aquesta funció en benefici dels consells, els quals, en determinats sectors de l’acció pública, són cridats a la tasca de desplegar i executar les decisions del legislador balear i, fins i tot, del legislador estatal, per mitjà de disposicions de caràcter general. Tot això sense perjudici de les facultats d’intervenció normativa que l’Estatut reserva al Govern autonò­mic, com s’exposa en altres apartats d’aquest treball.

  1. La naturalesa dels reglaments insulars

Des del punt de vista de la relació amb la llei autonòmica, i ateses les consideracions precedents, cal demanar-se quina és la naturalesa de les normes administratives dictades pels consells insulars en ús dels poders que els hi atribueix l’article 72.1 EAIB, tenint en compte la seva doble dimensió administrativa i institucional.

La potestat reglamentària dels consells és una de les manifestacions de la seva auto­nomia i així deriva de la Constitució, de l’Estatut i de la legislació bàsica estatal. Per tant,

quan la llei autonòmica condiciona o modifica els poders reglamentaris dels consells amb relació a les competències insulars, no altera ni la naturalesa de l’ens ni els trets essencials de la seva potestat reglamentària[10], de manera que els productes normatius dels consells en l’àmbit competencial de l’article 70 EAIB no es transformen en una mena de nova cate­goria reglamentària, ja que romanen inalterats els seus trets essencials.

Ara bé, de la conclusió anterior, cal deduir raonablement que l’Estatut no ha modifi­cat l’abast de la potestat reglamentària dels consells insulars? Com s’ha vist ut supra, una de les grans aportacions de la reforma de 2007 és l’aprofundiment en la descentralització interna de la Comunitat Autònoma que arriba al seu punt àlgid amb la compartimentació de la funció executiva de les lleis, fins aleshores atribuïda de forma exclusiva al Govern, a imatge de l’esquema de distribució de poders que dibuixa la Constitució. Aquest nou protagonisme dels consells opera un canvi substancial en els seus poders normatius, els quals, en l’àmbit de l’article 70 EAIB, passen a equiparar-se als de l’Executiu autonòmic sense necessitat de la intervenció del Parlament per la via de les lleis d’atribució de compe­tències -com imposava l’Estatut abans de la reforma de 2007- i gaudint d’un espai de certa exclusivitat que suposa, de manera simultània, la limitació de les facultats normati­ves del Govern -si bé, paradoxalment, queda clar que les competències de l’article 70 esmentat són realment competències compartides-. Aquestes són les claus en la interpre­tació sistemàtica i conjunta dels articles 58.3, 72.1 i 84.2 EAIB.

Hom pot pensar[11] que el poder normatiu atorgat per l’article 72.1 EAIB es confon amb la potestat reglamentària local o que s’afegeix a aquesta, però que aquell és més limitat que aquesta perquè el reglament local està vinculat negativament a la llei -pot regular tot allò que la llei no impedeix-, mentre que el reglament executiu de la llei es troba vinculat de manera positiva a aquesta. Hi ha, en efecte, una suma de possibilitats d’actuació normativa, ja que en cap cas els consells no perden la capacitat normativa que els atribueix la legislació bàsica de règim local. Dit això, la raó fonamental per no compartir plenament

la tesi esmentada és que no pondera de manera adient l’espai d’intervenció reservat als consells insulars en el nou Estatut, ja que la potestat reglamentària ordinària d’un ens local no només està subordinada a la llei sinó també al desplegament d’aquesta que pot dur a terme el Govern mitjançant disposicions de caràcter general. D’aquesta manera, l’àmbit d’innovació reglamentària de l’ens local és, freqüentment, menor si se’l compara amb el poder normatiu atribuït a l’Executiu de la Comunitat Autònoma. En la mesura que, com s’ha explicat, els consells passen a compartir la funció executiva juntament amb el Govern autonòmic, no es pot entendre que els seus poders reglamentaris romanen en la mateixa situació que en el règim anterior al nou Estatut, ja que gaudeixen de la protecció de l’ex­clusivitat que impedeix a la Comunitat Autònoma penetrar en determinats àmbits de regulació.

Per una altra banda, no s’endevinen fàcilment les raons per les quals l’exercici de facul­tats normatives d’execució o de desplegament de les lleis del Parlament pugui afectar l’àmbit intangible d’autonomia que l’ordenament reconeix als consells com a ens territo­rials. Quan aquests participin de la funció executiva de les lleis, en els termes de l’article 84.2 EAIB, ho faran sense perjudici de l’autonomia que tenen reconeguda, ja que resulta impensable que el legislador pugui condicionar aquesta funció executiva a la limitació de l’àmbit nuclear dels interessos insulars.

D’allò que s’ha exposat fins ara es pot concloure, per tant, que les novetats de la reforma estatutària no es projecten en realitat sobre la naturalesa dels consells, com tampoc sobre els trets essencials dels reglaments que aquests puguin elaborar i aprovar en l’àmbit competencia! de l’article 70 EAIB, sinó sobre l’abast dels poders normatius dels ens insulars i, paral·lelament, del Govern i l’Administració de la Comunitat Autònoma.

Aquestes consideracions condueixen a afirmar que la potestat reglamentària dels consells insulars, tal com es troba regulada en l’Estatut balear de 2007, suposa una ampliació de l’autonomia que ja se’ls hi havia reconegut i, en particular, un increment dels seus poders de configuració normativa. De manera especial, l’article 72.1 esmentat incor­pora un plus respecte del règim precedent, la qual cosa suposa, a més, un instrument deci­siu per a l’efectivitat de les polítiques pròpies dels consells en els sectors en les quals tenen atribuïdes competències (art. 73 EAIB). La justificació tècnica d’aquesta conclusió no passa necessàriament per considerar que els consells insulars són, en sentit propi, institucions de la Comunitat Autònoma, si amb això es vol afirmar que aquesta condició nega o limita la naturalesa d’ens d’administració local. Tampoc no s’intueix com a una solució satisfactò­ria explicar que l’atribució a les illes com a ens territorials de poders normatius propis de l’Executiu autonòmic no afecta els trets essencials dels consells, ja que almenys sí hi ha una transformació de caràcter funcional que explica la seva incorporació al sistema institucio­nal autonòmic. Per tot això, pot apuntar-se, com a solució fonamentada, que els consells insulars són -amb paraules de l’exposició de motius de la Llei 8/2000, de consells insulars-

«ens territorials de perfils singulars», i que aquesta caracterització els fa institucionalment rellevants, perquè la regulació estatutària els ha interioritzat de manera especial en l’ar­quitectura autonòmica11.

En definitiva, la potestat reglamentària normativa o externa dels consells insulars apareix en el nou Estatut com a una potestat administrativa reforçada que, en la mesura en què es connecta directament a la funció constitucional d’execució de la llei, pot situar­se en el mateix plànol que la potestat reglamentària del Govern, la qual es veu restringida en aquells sectors materials als quals fa referència l’article 70, ja esmentat.

  1. El procediment d’elaboració de reglaments

La nova projecció dels poders reglamentaris insulars fa que es plantegi la qüestió del procediment a seguir per a la seva elaboració i aprovació. Davant el silenci de la reforma de 2007 i de l’encara vigent Llei 8/2000, de consells insulars, la doctrina s’ha avançat a afirmar que l’elaboració de les disposicions de caràcter general dictades de conformitat amb l’article 72.1 EAIB hauria de seguir mutatis mutandi els mateixos tràmits que la Llei balear 4/2001, de 14 de març, preveu per a les disposicions reglamentàries del Govern i de l’Administració de la Comunitat Autònoma. Més concretament, hi ha consens a assen­yalar com a preceptiu el tràmit del dictamen del Consell Consultiu, tesi que aquesta mateixa institució va acollir a partir del Dictamen núm. 91/2007, de 16 de maig.

Lògicament, manca saber si aquesta serà l’opció del legislador en el moment en què s’hagi d’aprovar la nova llei reguladora dels ens insulars que propugna el nou Estatut. Però la proposta d’equiparar el procés de formació dels reglaments executius de les lleis, amb independència que emanin dels consells o del Govern autonòmic, s’intueix com a plena­ment encertada a la llum dels articles 58, 72.1 i 84.2 EAIB. També ha de considerar-se solvent la proposta d’aplicar, a la regulació actual del procediment d’elaboració dels regla­ments locals, l’exigència del dictamen del Consell Consultiu, solució que podria basar-se en el tenor literal del núm. 6 de l’article 10 de la Llei 5/1993, de 5 de juny, reguladora d’aquest òrgan estatúan, en consonància amb la dimensió institucional dels ens insulars[12] [13].

  1. Reglaments autonòmics i reglaments insulars

La incorporació expressa dels consells insulars al «sistema institucional autonòmic» i el reforçament de les seves capacitats com a ens públics exigia reformar la posició del Govern de la Comunitat Autònoma i, de manera especial, redimensionar la seva capacitat norma­tiva. Per això, el nou text estatutari fa emergir una nova concepció del poder executiu autonòmic que es manifesta clarament en alguns dels seus preceptes. Així, en l’article 58.1 s’afirma que .correspon al Govern autonòmic «l’exercici de les competències de la Comu­nitat Autònoma a què es refereix el títol III del present Estatut, exceptuant les que són pròpies dels consells insulars o els hagin estat transferides». En consonància amb aquest plantejament, a l’apartat 2 del mateix article s’estableix que el Govern «té la potestat reglamentària en les seves competències». La constatació definitiva d’aquesta nova confi­guració institucional l’aporta l’article 84.2 de l’Estatut quan disposa, respecte de les potes­tats que comporta el caràcter exclusiu de les competències autonòmiques, que «En corres­pon al Govern de la Comunitat Autònoma i als consells insulars la funció executiva, inclo­ses la potestat reglamentària i la inspecció …».

Les dades anteriors condueixen a la conclusió que el Govern ha perdut definitivament el monopoli de l’execució de les lleis del Parlament, ja que, segons la matèria de què es tracti, seran l’Executiu autonòmic o els consells insulars (per mitjà del Ple corporatiu) els encarregats del desenvolupament normatiu de les dites lleis. De fet, es pot comprovar una mena d’exclusivitat del reglament insular amb relació al bloc material de l’article 70 de l’Es­tatut que, formulada com a directriu estatutària, té per objecte impedir que el Govern dicti reglaments executius de les lleis autonòmiques en l’àmbit de les competències pròpies dels consells.

Ara bé, immediatament cal observar que la reforma de 2007 no ha desapoderat total­ment el Govern per intervenir normativament en aquest àmbit i, per això, es pot afirmar que la virtualitat d’una suposada reserva o exclusivitat del reglament insular queda mati­sada, com ja s’ha apuntat ut supra, per un esquema de poders normatius compartits desti­nat a assegurar la coherència de l’ordenament jurídic balear.

En efecte, això succeeix, en primer lloc, quan el Govern autonòmic exerceix la facultat d’establiment de principis generals. L’article 58.3 del text estatutari disposa el següent: «En les competències que, d’acord amb aquest Estatut, els consells insulars hagin assumit com a pròpies, el Govern de les Illes Balears podrà establir els principis generals sobre la matèria, garantint l’exercici de la potestat reglamentària per part dels consells insulars». A aquesta qüestió es farà referència més endavant. En segon lloc, la intervenció del Govern serà possible en exercici dels poders de coordinació prevists en els apartats 2 i 3 de l’arti­cle 72 de l’Estatut, si bé només en els casos i en les condicions prevists en la llei. Final­ment, el Govern podrà dictar reglaments en les matèries enunciades a l’article 70 per a l’àmbit territorial de Formentera quan es doni el supòsit previst a l’apartat 4 de la disposi-

Sobre la potestat reglamentaria normativa dels consells insulars … 1 69

ció transitòria vuitena de la mateixa norma: «En cas de renuncia a l’assumpció de compe­tències per part del Consell Insular de Formentera, aquestes seran exercides pel Govern de les Illes Balears».

A banda d’aquests supòsits, s’ha de tenir ben present, en primer lloc, que l’autonomia de cada un dels consells insulars desplega fonamentalment els seus efectes en l’àmbit dels interessos respectius, que són els propis de l’ens territorial «illa» i que, en tot cas, se subor­dinen als interessos generals de la Comunitat Autònoma. La delimitació entre aquests dos grans blocs d’interessos és una tasca que està assignada clarament al legislador. És aquest, per tant, qui inicialment afitarà el terreny en el qual el desenvolupament de les compe­tències dels ens insulars permetrà lícitament l’exercici dels poders reglamentaris i, alhora, qui podrà habilitar el Govern autonòmic a dictar disposicions generals en sectors de l’ac­ció pública coincidents amb el llistat material de l’article 70 EAIB. Es desprèn d’això que les instàncies autonòmiques poden intervenir reglamentàriament en els espais materials caracteritzats per la presència d’interessos supraterritorials, si aquests poden vincular-se raonablement a títols de intervenció conferits per l’Estatut al Govern i a l’Administració de la Comunitat Autònoma.

Cal plantejar-se, en segon lloc, si és possible la reglamentació autonòmica, en els àmbits materials en els quals s’atribueixen les competències pròpies dels ens insulars, en absència de disposicions generals emanades d’aquests. En els primers moments de desple­gament del nou Estatut la importància del tema apuntat sembla poc dubtosa. Doncs bé, al respecte, semblen pertinents les consideracions següents:

  1. Mentre els consells insulars no facin ús de la seva potestat reglamentària en un determinat sector material, són d’aplicació els reglaments dictats per la Comunitat Autònoma vigents a l’entrada en vigor de la reforma estatutària. Aquesta solució és el reflex lògic de les previsions de la disposició transitòria quarta del nou text estatutari. Per contra, després de l’entrada en vigor del nou Estatut, les instàncies autonòmiques no poden entrar a regular per reglament els espais inclosos en l’es­fera de competències pròpies dels consells, llevat que es tracti de principis gene­rals normatius o d’alguns dels supòsits que s’examinen en aquest apartat de l’ex­posició.
  2. Res no s’oposa a que, quan raons d’interès general ho exigeixin, el Govern pugui incloure en els decrets de principis generals mesures connexes que siguin necessà­ries per assegurar l’efectivitat de la regulació bàsica o principal. Aquestes disposi­cions auxiliars o instrumentals poden ser desplaçades pels consells en fer ús de la potestat reglamentària de l’article 72.1 EAIB.
  3. Així mateix, per les mateixes raons d’interès general, i amb els mateixos efectes, està oberta per a l’Executiu autonòmic la possibilitat d’afrontar regulacions de

caràcter provisional que poden regir durant un temps determinat o fins que es produeixi la normado insular de desplegament de la legislació de nivell autonòmic.

Les facultats a les quals s’ha fet referència a les lletres b) i c) són compatibles amb les determinacions estatutàries. En ambdós casos es respecta la regla de l’article 58.3 EAIB, ja que no s’impedeix que els consells facin ús plenament, i en qualsevol moment, dels seus poders normatius. Per una altra banda, aquestes possibilitats d’intervenció -excepcionals, però plenament coherents amb la posició institucional del Govern i, per tant, legítimes quan es constati l’interès general de la Comunitat Autònoma- es poden revelar com a eines especialment útils per a les situacions en què el desplegament reglamentari dels consells no es produeixi en una determinada matèria, o quan es dugui a terme de manera insuficient o només en alguna de les illes. A aquest efecte, i sens perjudici de l’operativi- tat dels principis generals normatius que pot dictar el Govern, el Parlament hauria de preveure els mecanismes adients per tal d’assegurar l’execució ordenada i eficaç de les lleis quan aquesta hagi de correspondre als consells insulars.

IV. La delimitació de la potestat reglamentària insular: els principis generals esta­blerts pel Govern de la Comunitat Autònoma

1. Caracterització dels principis generals

Com ja s’ha dit, el Govern de la Comunitat Autònoma disposa de la facultat d’establir principis generals en els diversos sectors materials assignats als consells insulars per l’arti­cle 70 de l’Estatut. Així ho proclama l’article 58.3 del mateix text, que condiciona l’exer­cici d’aquesta fundó a que es garanteixi l’exercici de la potestat reglamentària als consells insulars. Es pot dir que, amb la facultat de formular aquests principis, el legislador ha volgut que el Govern es manifestàs com el garant dels interessos públics de caràcter suprainsular i de la cohesió territorial, tot assegurant el principi d’unitat en el desplega­ment i l’execució de les lleis dictades pel Parlament de les Illes Balears, i procurant la conformació d’un ordenament autonòmic coherent que respongui, en bona mesura, a l’esquema següent:

Llei del Parlament Reglament autonòmic de principis Reglament insular de desplegament

Els principis generals apareixen, així doncs, com a contrapès dels amplis poders norma­tius dels consells, com a instrument per facilitar el desplegament de la seva capacitat de configuració normativa (a manera de bases) i com a mecanisme de garantia de la posició bàsica dels ciutadans en el conjunt del territori balear. Aquestes funcions no són estricta­ment necessàries respecte d’altres manifestacions reglamentàries dels consells i, de manera particular, respecte de les disposicions normatives que puguin dictar en l’àmbit de l’article 71 EAIB, ja que, en aquests casos, serà la mateixa llei habilitant de la potestat reglamentària la que condicioni de manera acabada l’abast dels reglaments insulars en cada sector material[14] [15].

Entre els punts a tenir en compte per a una caracterització jurídica d’aquests principis, poden subratllar-se els següents11:

  1. Àmbit material – L’article 58.3, amb una tècnica normativa manifestament millo­rable, permet l’establiment d’aquests principis «en les competències que, d’acord amb aquest Estatut, els consells insulars hagin assumit com a pròpies». La inter­pretació sistemàtica del text estatutari avala la tesi segons la qual el precepte es refereix només a l’àmbit competencial de l’article 70, que precisament s’intitula «Competències pròpies». Aquesta conclusió es fonamenta sòlidament, ja que sembla que el Govern ha de projectar la seva facultat de dictar principis generals en les matèries en que els consells gaudeixen de la potestat reglamentària de desplegament de la legislació autonòmica. També a l’article 72.1 s’empra el terme «pròpies».

Dit això, no es pot oblidar que, també en els sectors materials de l’article 71 de l’Estatut, són possibles manifestacions de la potestat reglamentària insular. En primer lloc, perquè aquesta és inherent a la condició d’ens territorial; en segon lloc, perquè no és descartable que, quan la Comunitat Autònoma atribueixi competèn­cies d’execució als consells insulars en aquestes matèries, pugui habilitar-los a dictar disposicions reglamentàries de caràcter executiu. Ara bé, una interpretació sistemàtica del nou text estatutari impedeix projectar les determinacions dels arti­cles 58.3 i 72.1 a l’àmbit de les competències d’execució que es regulen a l’article 85 EAIB. No sembla coherent amb els esquemes del legislador estatuent ampliar la potestat d’establiment de principis generals al camp de les competències atribuï­des d’acord amb la llei i no per ministeri directe de l’Estatut. En el segon cas, és la norma atributiva de competències la que determina l’abast dels poders reglamen­taris insulars, fins i tot amb caràcter d’exhaustivitat i sense que sigui imperatiu asse­gurar el desplegament reglamentari per part dels consells.

  1. Contingut- En què poden consistir els principis generals? Per comparació amb d’altres dades normatives i vists els primers pronunciaments de la doctrina i del Consell Consultiu de les Illes Balears, es pot afirmar que els principis han de consis­tir en regles normatives de caràcter fonamental o principal, és a dir, en disposicions que afectin els aspectes nuclears de la matèria per tal d’assegurar la unitat en el desplegament i l’execució de la llei autonòmica. A imatge d’allò que la jurispru­dència del Tribunal Constitucional ha exigit a la normativa bàsica de l’Estat, els principis dictats a l’empara de l’article 58.3 EAIB han de consistir en denominadors normatius comuns a partir dels quals cada una de les illes pugui dur a terme el desplegament que més s’adeqüi als seus interessos; a més, no poden esgotar la matèria regulable o suposar una limitació irraonable a l’espai de regulació obert als consells. Els principis, per tant, només poden ocupar parcialment la matèria, preci­sament en els aspectes centrals de la mateixa, i han de deixar espai suficient a la reglamentació insular, la qual, com a regla general, ha de poder expressar orienta­cions polítiques atentes als interessos específics de cada territori insular. En aquest sentit, no és dubtosa la transcendència d’altres preceptes estatutaris, com per exemple l’article 73.

L’abast de la facultat d’establiment de principis generals pot ser deduïda de l’or­denament jurídic pel propi Govern de la Comunitat, però sens dubte haurà de ser el Parlament, mitjançant la funció legislativa, qui vagi perfilant en cada sector material els continguts possibles d’aquests principis a la llum de les línies mestres establertes a l’Estatut. Òbviament, en cas de conflicte, correspon intervenir als òrgans de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa per tal de determinar la legali­tat dels reglaments autonòmics que contenguin principis generals. En tot cas, sembla que els principis generals normatius objecte d’examen han de vincular-se de manera raonable amb valors que siguin compatibles amb l’autonomia recone­guda a les illes. El text estatutari indica, si bé no de forma directa, quin són els elements que permeten la delimitació de l’espai de normado inherent a l’exercici de les competències pròpies o exclusives dels consells. En aquest sentit, s’han de tenir present els articles 8, 12.3, 58.3, 61.2, 69, 72.2 i 3, i 114 EAIB. Pel que fa a l’article 69 EAIB -«Clàusula de tancament»-, que expressa el tipus de valors que podria comportar la formulació de principis generals, és important subratllar que, tot i la seva ubicació sistemàtica, és un precepte adreçat directament a comple­mentar l’article 71[16] i que, precisament per això, en puritat no hauria de servir per

delimitar l’abast de la facultat governamental de l’article 58.3 del text estatutari. Tot i això, l’espai lícit per als principis generals té a veure clarament amb les idees de supraterritorialitat, cohesió territorial, planificació i ordenació de l’activitat econòmica i igualtat bàsica dels ciutadans de les Illes Balears, que, com s’ha vist, poden ser extretes de preceptes diferents de l’article 69 esmentat.

  1. Forma – Com s’ha afirmat, l’instrument en el qual s’han de vehicular els principis generals ha de tenir caràcter normatiu. Aquesta solució dimana d’una interpreta­ció sistemàtica del text estatutari, però també d’un criteri d’eficàcia, ja que només si s’assigna un valor prescriptiu als principis generals s’assegura la subordinació dels reglaments insulars de desplegament als reglaments autonòmics dictats d’acord amb l’article 58.3 EAIB. Per una altra banda, sembla clar que els principis els ha d’establir «el Govern»: cal, per tant, el corresponent decret aprovat en Consell de Govern, d’acord amb l’article 39.1 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears. A contrario sensu, cal descartar que altres òrgans del l’aparell executiu autonòmic, com ara els consellers, puguin fer ús d’aquesta facultat. Final­ment, convé indicar que la lògica del sistema exigeix que els decrets d’establiment de principis generals identifiquin formalment i de manera clara quins preceptes revesteixen aquest caràcter.
  2. Efectes- L’efecte principal dels principis generals contenguts en decrets del Govern, atès el seu caràcter prescriptiu, és el de vincular l’exercici de la potestat reglamentària per part des ens insulars. Aquests, per tant, estan obligats a respec­tar els principis esmentats, sense perjudici, òbviament, que puguin qüestionar-los davant la Jurisdicció Contenciosa Administrativa. Convé posar en relleu que els principis generals no són un prius per a l’exercici dels poders reglamentaris insu­lars, de manera que els consells, des de l’entrada en vigor de l’Estatut, estan facul­tats per actuar normativament en l’àmbit de l’article 70[17]. Així mateix, s’ha de tenir en compte que quan el Govern estableixi principis generals una vegada aprovats els reglaments insulars en la matèria corresponent, aquells actuaran com a norma harmonitzadora, obligant els consells a adaptar la seva normativa a les noves pres­cripcions reglamentàries de la Comunitat Autònoma. En aquests casos, s’ha d’en­tendre que la regulació autonòmica desplaçarà l’aprovada pels consells i, en tot cas, que prevaldrà sobre aquesta. A més, en funció dels continguts principals, podria produir-se una situació d’il·licitud sobrevenguda.
  3. Principis generals i potestat de coordinació

L’apartat 2 de l’article 72 disposa que «La coordinació de l’activitat dels consells insu­lars en tot allò que pugui afectar els interessos de la Comunitat Autònoma correspondrà al Govern», fórmula clarament inspirada en l’article 40 del text estatutari de 1983, tècni­cament més precís. Per la seva banda, a l’apartat 3 del mateix article 72 s’imposa la «necessària participació» dels consells en la coordinació de l’activitat d’aquests relativa a «les competències que tenen atribuïdes com a pròpies». Tot i la sistemàtica deficient, cal insistir en la necessitat de situar cada una de les prescripcions de l’article 72 en el plànol que li correspon. D’una altra manera es podria córrer el risc de confondre els poders regla­mentaris i els de coordinació per acabar afirmant una potestat reglamentària de coordi­nació general de l’activitat insular en mans del Govern autonòmic, cosa que no està ni en la lletra ni en l’esperit de la reforma estatutària de 2007.

La inclusió de dos apartats en l’article 72 EAIB, relatius a la coordinació de l’activitat dels consells insulars, ha despertat una crítica justificada per raons de sistemàtica. Tot i que la coordinació que l’Executiu autonòmic està habilitat a dur a terme sobre les actuacions insulars pot tenir caràcter normatiu (directrius, plans…), i que, fins i tot, els principis gene­rals de l’article 58.3 poden, en certa mesura, jugar un paper coordinador (si és que això mateix, amb prudència, pot predicar-se de la legislació bàsica estatal respecte de les normes autonòmiques), allò que la lògica imposa és no confondre les potestats regla­mentària i de coordinació, més encara quan l’article 72 esmentat sembla referir la coordi­nació principalment a l’exercici de les competències executives dels consells, ja que empra dues vegades el terme «activitat». Cada una d’aquestes potestats obeeix a unes finalitats concretes i no són intercanviables. Sembla evident, a més, que la delimitació dels poders normatius dels consells per mitjà dels principis generals de l’article 58.3 EAIB poc té a veure amb els poders coordinadors conferits al Govern de la Comunitat Autònoma, els quals només poden activar-se d’acord amb les tècniques previstes per a aquest tipus de relacions intersubjectives i amb respecte escrupolós al principi d’autonomia de les illes com a ens territorials’7. En qualsevol cas, convé tenir present que els principis generals només poden instrumentar-se per decret i que han de limitar-se als aspectes nuclears d’una matè­ria, de manera que no s’ofeguin les facultats normatives de desplegament que estan en mans dels consells. En aquest sentit convé tenir en compte la naturalesa diferent dels instruments de coordinació, com ara les directrius de coordinació. Aquestes es projecten sobre aspectes concrets de l’activitat de l’ens coordinat i no tenen com a finalitat perme­tre el desplegament normatiu d’una regulació bàsica o de principis. [18]

Els apartats 2 i 3 de l’article 72 no preveuen els instruments concrets de la coordinació i, en conseqüència, les seves determinacions no operen per elles mateixes. És correcte afir­mar per això que, en aquest punt, l’Estatut es limita fonamentalment a subratllar el títol legitimador de les intervencions autonòmiques de coordinació, les quals s’hauran de mate­rialitzar d’acord amb les disposicions estatals i autonòmiques vigents en cada moment. Cal acudir especialment, així doncs, i pel que fa a les competències que els consells exerceixen com a pròpies, als articles 31 i següents de la Llei 8/2000, de consells insulars, i als instru­ments que s’hi regulen: directrius de coordinació, plans i programes sectorials i òrgans de col·laboració. Així mateix s’han de considerar altres tècniques de coordinació que es conte­nen en diverses lleis atributives de competències als consells insulars.

  1. La posició del Consell Consultiu de les Illes Balears

Desprès de l’entrada en vigor de la reforma estatutària de 2007, el Consell Consultiu de les Illes Balears ha tengut ocasió de pronunciar-se sobre alguns dels aspectes de la potestat reglamentària normativa que es comenten en aquestes pàgines. La institució consultiva afronta aquestes qüestions per primera vegada en el Dictamen núm. 91/2007, de 21 de maig, relatiu a un projecte de decret de desplegament de la Llei balear del sòl rústic. I ho fa -pel que aquí interessa- fixant una doctrina que ha tengut continuïtat i que, en allò que és substancial, és coincident amb les posicions exposades en aquest treball. El dictamen esmentat aporta criteris d’interès amb relació als punts següents:

  1. Competències pròpies dels consells i abast de la potestat reglamentària autonò­mica- El Consell Consultiu entén que, després de la reforma estatutària, les potes­tats públiques «s’han atribuït a diferents àmbits institucionals (autonòmic-insular), de manera que la participació del Govern de les Illes Balears es veurà limitada». I afegeix: «la potestat reglamentària del Govern ha quedat restringida, amb caràc­ter general, per l’existència d’un àmbit normatiu propi que correspon als consells insulars en les matèries a què es refereix l’article 70 (….)». En conseqüència, en el dictamen s’assenyala que «el Govern, en matèria d’agricultura i ramaderia, només té, d’una banda, la potestat d’establir principis generals sobre la matèria que permetin un desplegament detallat per cada consell insular i adequat al seu àmbit territorial i, de l’altra, l’obligació de coordinar l’activitat dels consells insulars en assumptes d’interès autonòmic i en l’exercici de les competències pròpies, amb participació d’aquests»’8.
  2. Caracterització jurídica dels principis generals – Desprès d’entendre que als princi­pis generals se’ls hi pot aplicar, mutatis mutandi, la doctrina del Tribunal Constitu- [19]

176 rjib06 ESTUDIS LluísJ. Segura Ginard

cional sobre el binomi normativa bàsica-normativa de desplegament, el dictamen esmentat conté una caracterització d’aquests principis que concreta en els punts següents:

«a) Els principis generals només es poden establir per decret del Govern, sempre respectant el principi de jerarquia normativa, atès l’article 58.3 de l’EAIB. Per tant, no variarà la naturalesa de la norma reglamentària, sinó l’abast de la disposició, l’objecte normatiu.

  1. Correspon al Govern de la Comunitat Autònoma la definició dels principis generals normatius (que, en tot cas, són d’emissió voluntària -«podrà”-), però no es pot obligar els consells insulars a esperar que el Govern determini aquests principis.
  2. L’expressió formal que estam davant aquests principis generals (el concepte formal de norma bàsica) és obligat en la norma (n’és l’objecte), és a dir, que el dit reglament s’ha d’identificar expressament com una norma de principis.
  3. Els principis generals no poden exhaurir la matèria i s’ha de deixar un marge ampli a la reglamentació dels consells insulars. Els principis generals han de constituir un mínim denominador normatiu comú a tot el territori autonòmic, basat en aspectes d’interès suprainsular, de relacions amb l’Estat i les Comuni­tats Europees, de bona administració i de respecte als drets dels ciutadans.
  4. Aquests aspectes seran controlats pels previsibles recursos davant la Jurisdicció Contenciosa Administrativa i, en canvi, no són susceptibles de provocar el plan­tejament del conflicte de defensa de l’autonomia local (….).
  5. Els reglaments dictats pels consells insulars en desenvolupament d’aquestes matèries requeriran amb caràcter previ i preceptiu el dictamen del Consell Consultiu».

c) Vigència dels poders reglamentaris dels consells.- L’òrgan consultiu es plantejà si les competències de l’article 70 EAIB estaven a disposició dels consells des de l’en­trada en vigor del nou Estatut o si calia esperar l’aprovació dels corresponents decrets de traspassos. En el dictamen s’afirma el següent: «La resposta és que els consells insulars tenen la potestat reglamentària sense necessitat d’esperar el decret de traspàs. Arribam a aquesta conclusió fent una comparació amb els reials decrets de traspàs de l’Estat a les comunitats autònomes (…)».

La doctrina del Consell Consultiu, que queda exposada en els seus aspectes fona­mentals, obté confirmació en els dictàmens núm. 92/2007, de 16 de maig (llicències inte­grades d’activitat en l’àmbit agrícola i ramader); 93/2007, de 16 de maig (organismes modificats genèticament); 101/2007, de 16 de maig (activitats d’oci a l’aire lliure); 104/2007, de 24 de maig (requisits mediambientals de les explotacions agràries);

127/2007, de 22 de juny (reserva marina de Menorca); i 197/2007, de 3 de desembre (foment en matèria de desenvolupament rural)[20].

VI. Algunes conclusions

L’aproximació a la potestat reglamentària normativa dels consells insulars, en l’àmbit de les competències que reben com a pròpies a l’article 70 EAIB, permet, a la llum de la reforma de 2007, formular algunes consideracions a manera de conclusions finals.

Tal vegada la més significativa sigui que, a les Illes Balears, es constata la fragmenta­ció de la funció constitucional d’execució de la llei, ja que aquesta s’atribueix ara a les instàncies autonòmiques o insulars en funció del repartiment de competències que fixa el mateix Estatut i sense la intermediado de la llei autonòmica. La segona conclusió és que això comporta la participació limitada dels consells en l’autogovern i, alhora, un major grau de descentralització de la Comunitat Autònoma, exponent del qual és l’existència d’un àmbit material d’una certa exclusivitat reglamentària en favor dels consells insulars, de manera que, amb caràcter general, només mitjançant l’establiment de principis gene­rals podrà el Govern penetrar en l’espai competencial assignat a l’article 70 EAIB als consells. Tercera conclusió derivada de l’anterior: s’operen canvis importants en l’abast de la potestat reglamentària dels ens insulars, que s’incrementa qualitativament, sense que això impliqui alteració de la naturalesa dels consells com a ens territorials -i simultània­ment peces dels sistema institucional autonòmic- ni dels seus productes normatius, com tampoc minva de l’autonomia garantida a cada una de les illes per a la gestió dels inte­ressos respectius. Cal assenyalar, finalment, i com a conclusió quarta, que el nou Estatut

obliga a redimensionar la capacitat normativa del Govern i de l’Administració de la Comu­nitat Autònoma; en aquest sentit, les facultats d’establiment de principis generals -que no es poden confondre amb els poders de coordinació dels apartats 2 i 3 de l’article 72-, com també altres possibilitats d’intervenció reglamentària en l’àmbit de l’article 70, esmentat, no es poden interpretar de manera expansiva, ja que dels articles 58.3, 72.1 i 84.2 EAIB se’n deriva l’imperatiu de preservar la major qualitat de l’autonomia dels consells que ha pretès el legislador estatuent. Aquest postulat ha de ser compatible, lògicament, amb la construcció racional d’un sistema institucional i administratiu que pugui assegurar amb eficàcia els valors de cohesió territorial i d’igualtat bàsica dels drets i deures dels ciutadans a totes les illes, a més d’una configuració harmònica de l’ordenament jurídic balear. A aquesta tasca hi hauria de contribuir una nova i clarificadora Llei de consells insulars. En paral·lel, fora desitjable, com ha apuntat la doctrina, una reactivació dels mecanismes intersubjectius de col·laboració i coordinació i, especialment, un protagomsme decidit de la Conferència de Presidents.

  1. Introducció. II. Els antecedents. La potestat reglamentària normativa abans de la reforma estatutària. III. La potestat reglamentària normativa en el nou Estatut.

    1. La dimensió institucional i administrativa dels ens insulars. 2. La naturalesa dels reglaments insulars. 3. El procediment d’elaboració de reglaments. IV. Reglaments autonòmics i reglaments insulars. V. La delimitació de la potestat reglamentària insular: els principis generals establerts pel Govern de la Comunitat Autònoma.

    1. Caracterització dels principis generals. 2. Principis generals i potestat de coordi­nació. 3. La posició del Consell Consultiu de les Illes Balears. VI. Algunes conclu­sions.

  2. Es posen en evidència, una vegada més, les mancances de tècnica normativa que acompanyen la reforma aprovada per la Llei orgànica 1/2007, ja esmentada, que han estat subratllades per la doctrina.
  3. Sobre el tema de la potestat reglamentària normativa dels consells insulars, vid. especialment CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J. L. «La potestad reglamentaria de los Consejos Insulares», Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 1 (2003) p. 41 i s., com també SEGURA GINARD, LI. «La potestat reglamentària normativa dels consells insulars», a DD.AA. Els consells insulars en l’Estatut d’autono­mia de les Illes Balears. Palma: Lleonard Muntaner, Editor, 2007, p. 163 i s.
  4. Vid. els art. 13 i 14 de la Llei 14/2001, de 29 d’octubre, d’atribució de competències als consells insulars en matèria de serveis socials i Seguretat Social; com també l’art.18 de la Llei 21/2006, de 15 de desembre, d’atribució de competències als consells insulars de Menorca i d’Eivissa i Formentera en matèria de joventut i lleure.
  5. Vid. COLOM PASTOR, B. Les claus polítiques del procés autonòmic balear. Palma: Institut d’Es­tudis Autonòmics, p. 26 i 32.
  6. Vid. PONS IRAZAZÁBAL, F. «Els consells insulars com a institucions de la Comunitat Autònoma», en aquest número de la Revista Jurídica de les Illes Balears, treball en el qual l’autor considera que no se’n deriven conseqüències jurídiques de la definició dels consells com a institucions. Contràriament, la tesi que considera els consells insulars com a institucions d’autogovern es defensada per BLASCO ESTEVE, A. «Els consells insulars en la reforma de l’Estatut d’autonomia», a DD.AA. Els consells insu­lars en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Palma: Lleonard Muntaner, Editor, 2007, p. 19 i s. La configuració dels consells com a institucions d’autogovern sense pèrdua de la naturalesa d’ens local es defensada per COLOM PASTOR, B. «Comentario al articulo 72», a BLASCO ESTEVE, A. (dir.): Comentarios al Estatuto de Autonomia de las Illes Balears. Madrid: Thomson-Civitas, en curs de publi­cació. Amb relació a la interiorització dels consells en l’arquitectura institucional de la Comunitat Autònoma a partir de la naturalesa local d’aquests ens, vid. PAREJO ALFONSO, L. «La regulación de los Consejos Insulares a la luz del marco constitucional y estatutario», a DD.AA. Cuatro estudios sobre la Ley de Consejos Insulares. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2003, p. 35 i s.
  7. UEstatut d’autonomia de Catalunya disposa, al seu article 2.3 que els municipis, les vegueries, les comarques i d’altres ens locals «integren també el sistema institucional de la Generalitat, com a ens en els quals aquesta s’organitza territorialment …».
  8. En una recent interlocutòria de la Sala Tercera (Secció 1a) del Tribunal Suprem, de 31 de gener de 2008, amb relació a l’admissió del recurs de cassació contra una sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears referida a un acte administratiu del Consell Insular de Mallorca en matè­ria de personal, s’ha manifestat el següent: «Ta/ previsión estatutaria que conceptúa formalmente a los Consejos Insulares como instituciones de la Comunidad Autónoma no ha de interpretarse, no obstante, en el sentido de considerar a los mismos como auténticas instituciones de autogobierno autonómico (ya señalamos en nuestra Sentencia de 26 de junio de 1998 que «los Consejos tienen también el carácter de órganos autonómicos, aunque no se trate de órganos de autogobierno en el sentido de la dicción literal del artículo 148.1,1a de la Constitución»), sino que, tal previsión quiere destacar la trascendencia autonómica que, en el plano funcional, adquieren tales administraciones que, no por ello, pueden ser privadas de su naturaleza local. La conclusión de cuanto llevamos expuesto y a los exclusivos efectos -como antes hemos advertido- de la clarificación del ámbito del recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con las actuaciones de estos entes, es la consideración plena de los Consejos Insulares como Entes locales y la aplicabilidad del régimen de fiscalización propio de los actos y disposiciones de la Admi­nistración local a la actuación de aquéllos».
  9. SEGURA GINARD, LI. «La potestat reglamentària …», c/f., p. 170 i s.
  10. Sobre la qüestió de la unitat i dualitat del règim jurídic de les potestats administratives dels consells insulars, vid. SEGURA GINARD, LI. «Funcionamiento y régimen jurídico de los Consejos Insu­lares», a BLASCO ESTEVE, A. (coord.): Los Consejos Insulares. València: Tirant lo Blanch, 2005, p. 97 i s., com també MAS RIGO, J. «Algunes qüestions relatives al règim jurídic dels consells insulars», a DD.AA. Els consells insulars en l’Estatut d’autonomia de les Illes Balears. Palma: Lleonard Muntaner, Editor, 2007, p. 99 i s.
  11. Vid. PONS IRAZAZÁBAL, F. «Els consells insulars…», c/f. , que es fa ressò d’EMBID IRUJO, A. «Ordenanzas y reglamentos municipales», a MUÑOZ MACHADO, S. (dir.), Tratado de Derecho Muni­cipal, Tom I. Madrid: Civitas, 1988, p. 412 i s. Aquest autor considera que la potestat reglamentaria dels consells no experimenta variació pel fet que s’empari en l’article 72.1 EAIB. Així mateix, vid. COLOM PASTOR, B. «Comentario al articulo 72», a BLASCO ESTEVE, A. (dir.): Comentarios al Esta­tuto de Autonomia … c/f., partidari de la suma de possibilitats d’intervenció normativa.
  12. Vid. PAREJO ALFONSO, L. «La regulación de los Consejos Insulares ….», c/t., p. 45, tot i que es tracta d’un treball anterior a la reforma estatutària de 2007. Aquesta incrementa i fa més evident, sens dubte, el grau d’interiorització dels consells en l’estructura de la Comunitat Autònoma.
  13. Vid. COLOM PASTOR, B. «Comentario al articulo 72», a BLASCO ESTEVE A. (dir.). Comenta­rios al Estatuto de Autonomia… c/t. Pel que fa a la intervenció eventual del Consell Econòmic i Social, vid. l’art. 2 de la Llei 10/2000, de 30 de novembre, reguladora d’aquesta institució, precepte que podria abonar la tesi del caràcter preceptiu del dictamen corresponent.
  14. En contra d’aquesta tesi, COLOM PASTOR, B. «Comentario al articulo 72», a BLASCO ESTEVE A. (dir.): Comentarios al Estatuto de Autonomia… cit.
  15. Vid. SEGURA GINARD, LI. «La potestat reglamentària …», c/f., p. 174-177. Així mateix, s’ha de tenir en compte la doctrina establerta pel Consell Consultiu de les Illes Balears, objecte de comentari en el darrer apartat d’aquest treball.
  16. Com ha demostrat COLOM PASTOR, B. «Comentario al articulo 69», a BLASCO ESTEVE, A. (dir.). Comentarios al Estatuto de Autonomia… cit.
  17. L’autor d’aquesta exposició manté ara una posició diferent de l’expressada en el seu treball «La potestat …», c/f., p. 169. Vid., a més, el Dictamen del Consell Consultiu de les Illes Balears núm. 91/2007, de 21 de maig.
  18. Sobre la coordinació de l’activitat dels consells, vid. BLASCO ESTEVE, A. «Els consells insulars en el nou Estatut d’autonomia de 2007», en el present número de la Revista Jurídica de les Illes Balears.
  19. En les conclusions del Dictamen esmentat s’aprecia una certa confusió entre els poders regla­mentaris i els poders coordinadors.
  20. En aquest dictamen s’examina la legalitat d’una ordre reguladora de bases per a la concessió de subvencions en matèria de desenvolupament rural. El Consell Consultiu entén que l’ordre, si bé no pot constituir per la seva pròpia naturalesa una manifestació de la facultat de dictar principis gene­rals, sí que, en aquest cas, entra en el cercle de competències de l’Administració de la Comunitat Autònoma d’acord amb els articles 31.6, 69 i 115 de l’Estatut, que prevalen sobre l’andatge compe­tencial de l’article 70.12 (agricultura, ramaderia …). La invocació de l’article 115 per justificar que la titularitat de la competència correspon a la Comunitat Autònoma i no als consells insulars va provo­car un molt sòlid vot particular signat per tres dels membres de la institució consultiva, per als quals aquest precepte no pot interpretar-se en clau competencial, doncs, en aquests context, els termes «Comunitat Autònoma» són també comprensius dels consells insulars. A més, la procedència dels fons (Unió Europea) no pot condicionar la distribució de les competències de foment establerta per l’Estatut entre les instàncies autonòmiques i insulars. Per una altra banda, el vot particular apunta la idea que la reserva estatutària de l’activitat de foment als consells insulars en l’àmbit de les compe­tències pròpies (article 73 del text estatutari) impedeix la fragmentació de l’activitat subvencional, la qual es manifesta tant en la facultat de dictar bases reguladores (de naturalesa normativa) com en el dictar actes de convocatòria (de naturalesa executiva).