El règim jurídic de la llengua catalana a les Illes Balears en el quaranta aniversari de l’Estatut d’autonomia

El règim jurídic de la llengua catalana
a les Illes Balears en el quaranta aniversari
de l’Estatut d’autonomia^{^[1]*}

Maria Ballester Cardell

Professora contractada doctora de Dret Constitucional

Universitat de les Illes Balears

Lluís J. Segura Ginard

Advocat de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears

RESUM

L’objecte d’aquest treball és explicar el procés de formació, les bases conceptuals i les característiques principals del model juridicolingüístic actualment vigent a les Illes Balears a partir de la Constitució i de l’Estatut d’autonomia de 1983, tot prestant una atenció especial als àmbits en què el desenvolupament de la normativa lingüística ha estat més rellevant en les darreres dècades. Així mateix, es destaquen algunes qüestions encara obertes en relació amb el règim de cooficialitat del català i el castellà, com també amb l’abast de les mesures de normalització de la llengua pròpia.

Paraules clau: Estatut d’autonomia, oficialitat lingüística, drets lingüístics, deures jurídics, normalització lingüística, mesures de foment, administracions públiques, funció pública, educació, sanitat, mitjans de comunicació, activitats econòmiques.

RESUMEN

El objeto de este trabajo es explicar el proceso de formación, las bases conceptuales y las principales características del modelo jurídico-lingüístico actualmente vigente en las Illes Balears a partir de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de 1983, prestando una atención especial a los ámbitos en los que el desarrollo de la normativa lingüística ha sido más relevante en las últimas décadas. Asimismo, se destacan algunas cuestiones abiertas en relación con el régimen de cooficialidad del catalán y el castellano, como también con el alcance de las medidas de normalización de la lengua propia.

Palabras clave: Estatuto de autonomía, oficialidad lingüística, derechos lingüísticos, deberes jurídicos, normalización lingüística, medidas de fomento, administraciones públicas, función pública, educación, sanidad, medios de comunicación, actividades económicas.

ABSTRACT

The purpose of this paper is to explain the construction process, the conceptual bases and the main characteristics of the legal-linguistic model currently in force in the Balearic Islands, paying special attention to the areas in which the development of linguistic regulations has been more relevant in the later decades. Likewise, some open questions are highlighted in relation to the regime of co-officiality of Catalan and Spanish, as well as the scope of the normalization measures of the own language.

Key words: Statute of autonomy, co-officiality, linguistic rights, legal duties, linguistic standardization, promotion measures, public administrations, public function, education, health, media, economic activities.

SUMARI

I. Autonomia i llengua. II. Les llengües oficials en l’Estatut d’autonomia i en la legislació balear. 1. La progressiva construcció d’un marc jurídic complex. A. L’Estatut de 1983 i el seu desplegament. B. Del nou Estatut de 2007 a la Llei d’educació de 2022. 2. Les característiques del model balear. A. El règim de cooficialitat lingüística. B. Els trets més destacats. C. La normalització del català. III. Els usos institucionals i administratius del català. 1. L’ús de les llengües oficials per part dels poders públics. 2. El català a les administracions públiques. 3. Funció pública i coneixements de català. 4. El català a l’Administració de justícia. IV. Llengües i sistema educatiu. V. Llengües i sistema sanitari públic. VI. Llengües i mitjans de comunicació. VII. Llengua pròpia i activitat econòmica. VIII. Consideracions finals. IX. Nota bibliogràfica.

I. Autonomia i llengua

Els autors d’aquest treball, elaborat com a contribució a la celebració dels primers quaranta anys d’autogovern a les Illes Balears, ens hem proposat explicar el procés de formació, les bases conceptuals i les característiques jurídiques principals del model juridicolingüístic actualment vigent en aquesta comunitat autònoma, com també cridar l’atenció sobre diverses qüestions d’interès que segueixen essent objecte de controvèrsia. El coneixement més acurat d’aquest model s’intueix precisament com una eina idònia per eliminar conflictes, o almenys per afrontar-los en debats en què prevalgui la racionalitat.

El català i el castellà són les llengües oficials de les Illes Baleares des que aquest territori esdevingué comunitat autònoma amb la promulgació de la Llei orgànica 2/1983, de 25 de febrer, que aprovà el seu Estatut d’autonomia. El fet de la doble oficialitat caracteritza amb normalitat la societat balear i les seves institucions. La llengua identifica les persones i les uneix a un grup social i a una cultura determinats. La tria lingüística forma part de la llibertat d’expressió i està connectada també a l’exercici d’altres drets. Ara bé, la llengua és una matèria especialment sensible quan és objecte de les normes i les decisions dels poders públics. Això és especialment constatable en una societat multicultural com la balear, per raons demogràfiques i sociològiques prou conegudes.

A les Illes Balears, la consolidació d’un règim de cooficialitat lingüística no ha estat fruit de la imitació, de l’atzar o de la imposició d’un grup social o polític, sinó d’un ampli consens de la societat que s’inicià en els anys vuitanta del segle passat i que, tot i que amb alguns moments d’incertesa, s’ha mantingut en el temps. Aquesta dada és important per entendre la legitimitat democràtica del model i l’existència del pluralisme lingüístic com a valor jurídic.

En aquest sentit, no és sobrer recordar que, desprès de la Dictadura, la lluita pel retorn de la democràcia va estar clarament lligada a la reivindicació de l’autonomia, i que aquesta s’entenia en molts territoris no només com un mitjà per a l’exercici de l’autogovern, sinó també com una eina essencial per a la defensa de la cultura i la llengua pròpies. Aquesta idea ja bategà en el preàmbul de la Constitució de 1978, en què s’afirmà la voluntat de «Protegir tots els espanyols i els pobles d’Espanya en l’exercici dels drets humans, les seves cultures i tradicions, llengües i institucions». L’objectiu de les Corts constituents fou sens dubte articular un model de convivència democràtica que dotàs d’autonomia determinats territoris, i que gràcies a aquesta autonomia es pogués reconèixer i protegir la diversitat cultural i lingüística.

El text constitucional s’inspira en la Constitució de la II República de 1931 i proclama, en el seu article 3.1, l’oficialitat del castellà com a llengua de l’Estat que tots tenen el dret d’usar i el deure de conèixer. En l’apartat 2, es disposa que la resta de llengües espanyoles «seran també oficials en les respectives Comunitats Autònomes d’acord amb els seus estatuts» i, en el seu darrer apartat, s’afirma que la riquesa de les modalitats lingüístiques constitueix un patrimoni cultural a respectar i protegir. Foren, per tant, els estatuts d’autonomia —que han estat definits com a lleis orgàniques de caràcter paccionat— els vehicles establerts per fer aflorar, en els territoris que en aquell moment podien aspirar a l’autogovern, els règims de cooficialitat lingüística i, al mateix temps, l’abast geogràfic i l’estatus de l’oficialitat de la llengua pròpia.

Així ho feu l’Estatut balear de 1983, tot establint que la llengua pròpia fos la catalana (es descartaren vivament altres denominacions) i que aquesta gaudís, juntament amb la castellana, de caràcter oficial. Al mateix temps s’afirmà que «tothom té el dret de conèixer-la i fer-la servir. Ningú pot ser discriminat per raó de l’idioma». Per una altra banda, l’article 14, en relació amb l’ensenyament de la llengua catalana, disposà que «La seva normalització és un objectiu dels poders públics de la Comunitat Autònoma», i es referí a la necessitat d’estudi i protecció de les modalitats insulars del català. Aquests continguts experimentaren algunes variacions, com més endavant veurem.

Així doncs, la instauració, amb la Constitució de 1978 i els estatus d’autonomia, d’un règim democràtic i d’una forta descentralització política no es pot deslligar de la voluntat política i social de reconèixer la realitat plurilingüe d’Espanya i d’exigir un marc jurídic favorable a l’ús normal de les llengües territorials pròpies en tots els àmbits. En aquest sentit, no sembla arriscat assenyalar que el «pluralisme polític», com a valor superior de l’ordenament jurídic —tal com proclama l’article 1 del text constitucional— presenta també un component lingüístic en la mesura que expressa la diversitat de manifestacions culturals i lingüístiques existents arreu de l’Estat.

II. Les llengües oficials en l’Estatut d’autonomia i en la legislació balear

1. La progressiva construcció d’un marc jurídic complex

A. L’Estatut de 1983 i el seu desplegament

Inicialment, com s’ha vist, els textos constitucional i estatutari conformaren un marc jurídic de caràcter general que ha permès la producció de normes legals i reglamentàries sobre la base d’algunes idees claus: el caràcter oficial de les llengües catalana i castellana i les seves conseqüències jurídiques, el reconeixement de drets de caràcter lingüístic per a la ciutadania i l’habilitació als poders públics per adoptar mesures de protecció i foment de la llengua catalana.

Però no és fins a 1986 quan es dona la primera passa cap a la construcció d’un ordenament lingüístic propi amb l’aprovació de la Llei 3/1986, de 29 d’abril, de normalització lingüística a les Illes Balears (en endavant, LNL). Es tracta d’un text que obté un gran suport social i que el Parlament balear aprova per unanimitat, tot reforçant així la legitimitat democràtica del model lingüístic. La Llei configura un marc general d’ús de les llengües oficials tant per a la ciutadania com per als poders públics, reconeixent drets lingüístics i habilitant les administracions de les Illes Balears a regular l’ús de les llengües a partir de determinades prescripcions relatives a usos institucionals i administratius, ensenyament, mitjans de comunicació, etc.

Poc desprès, mitjançant la STC 123/1988, de 23 de juny, s’anul·laren les determinacions de la LNL relatives a la legitimació processal del Govern per emprendre accions de defensa dels drets lingüístics, a la consideració del text català com a autèntic en cas de dubte en la publicació bilingüe de normes i actes, i a l’ús de la llengua en l’Administració militar. Abans però, el Tribunal Constitucional ja s’havia pronunciat —en les STC 82, 83 i 84, totes de 26 de juny de 1986, sobre les lleis de normalització del País Basc, de Catalunya i de Galícia, respectivament— sobre els elements fonamentals per a la interpretació de les normes constitucionals i estatutàries relatives a l’ús de les llengües oficials.

A partir d’aquests anys es produeix, si bé no sempre amb el mateix dinamisme, el desplegament, en molts àmbits, del bloc normatiu de caràcter general que conformen l’Estatut i la LNL. I això es duu a terme sense un títol estatutari de competències de caràcter explícit (si es deixa de banda el mandat de normalització present avui en els art. 4.3 i 35 de l’Estatut de 2007). Val a dir, però, que el Tribunal Constitucional ha admès l’existència d’una vertadera competència lingüística que permet a les comunitats autònomes no només adoptar mesures de foment de la llengua pròpia sinó també regular aspectes del règim de cooficialitat lingüística (entre d’altres, les STC 337/1994 i 87/1997).

Pel que fa a la matèria que aquí interessa, recordem que el text estatutari original es va reformar mitjançant la Llei orgànica 3/1999, de 8 de gener. La modificació afectà l’article 3, al qual s’afegí un apartat 3 amb el text següent: «Les institucions de les Illes Balears han de garantir l’ús normal i oficial dels dos idiomes, prendre les mesures necessàries per assegurar-ne el coneixement i crear les condicions que permetin arribar a la igualtat plena de les dues llengües quant als drets dels ciutadans de les Illes Balears».

En la dècada següent, el desplegament del text estatutari amb normes legals de contingut lingüístic fou moderat. Cal destacar en tot cas l’aprovació de la Llei 11/2001, de 15 de juny, d’ordenació de l’activitat comercial; la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma (LRJACA), i la Llei 5/2003, de 4 d’abril, de salut.

B. Del nou Estatut de 2007 a la Llei d’educació de 2022

Més endavant es produeix quelcom més que una nova reforma de l’Estatut, tot i el títol de la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer. Es tracta sens dubte d’un nou text estatutari que ve a substituir l’anterior i que opera transformacions importants en matèria d’institucions, de competències, de finançament i de relacions amb l’Estat i la Unió Europea. En matèria de llengua s’ha de tenir en compte principalment el següent: a) l’article 4 del nou text estatutari es limita a recollir essencialment la redacció anteriorment vigent relativa al règim de cooficialitat; b) l’article 14.3 estableix el dret dels ciutadans que es relacionen amb l’Administració a rebre resposta en la llengua oficial que escullin; c) l’article 35 (relatiu a la competència per a l’ensenyament de la llengua pròpia) recull novament el mandat de normalització del català i identifica les modalitats insulars d’aquesta llengua; d) els articles 77 i 90.2 es refereixen al pluralisme lingüístic en l’àmbit dels mitjans de comunicació, i e) els articles 97.2 i 99.2 estableixen que el coneixement del català és mèrit preferent en els processos selectius de magistrats, jutges i notaris, com també dels registradors de la propietat, mercantils i de béns mobles.

La STC 31/2010, de 28 juny, i altres posteriors, constituiran un punt d’inflexió en la doctrina de l’Alt Tribunal en matèria de llengua. Alguns dels raonaments que s’hi contenen han estat durament criticats per la doctrina especialitzada, principalment els relatius als usos lingüístics de les administracions públiques, com més endavant veurem. Aquest canvi de doctrina penetrarà desprès en la jurisprudència contenciosa administrativa del Tribunal Suprem i dels tribunals superiors de justícia, tot iniciant-se una etapa en què es posen en qüestió criteris d’interpretació de la legislació lingüística fins llavors aplicats sense controvèrsies rellevants.

En sintonia amb aquest corrent, en la VIII Legislatura del Parlament balear (2011-2015) s’inicià un període de replantejament de l’ordenació lingüística en diversos camps amb el propòsit de reforçar la posició de la llengua castellana en l’àmbit públic i, paral·lelament, de reduir el protagonisme de les mesures de normalització de la llengua pròpia. En aquest context, la majoria conservadora aprovà la Llei 9/2012, de 19 de juliol, de modificació de la Llei 3/2007, de 27 de març, de la funció pública de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. Aquest text, que introduí canvis també en la LNL, fou posteriorment impugnat davant el TC perquè, en essència, suposava un retrocés en la protecció de la llengua catalana. La STC 165/2013, de 26 de setembre, confirmà, amb alguns vots particulars, l’adequació de la Llei 9/2012 al bloc de la constitucionalitat.

Amb la IX Legislatura (2015-2019), la majoria parlamentària de caire progressista decidí revertir la situació precedent amb dos textos legislatius de gran abast: la Llei 1/2016, de 3 de febrer, de modificació de la LNL, i la Llei 4/2016, de 6 d’abril, de mesures de capacitació lingüística per a la recuperació de l’ús del català en l’àmbit de la funció pública. Amb la primera d’aquestes lleis, es retornà a la redacció de la LNL anterior a la reforma de 2012 i, amb la segona (al respecte és aconsellable la lectura de la seva exposició de motius), s’implantà novament l’exigència generalitzada del coneixement de la llengua pròpia en els procediments de selecció dels empleats públics. En 2019 es creà l’Oficina de Defensa dels Drets Lingüístics mitjançant el Decret 89/2019, de 29 de novembre.

Recentment, la dada més rellevant en el tema que ens ocupa és, sens dubte, l’aprovació de la Llei 1/2022, de 8 de març, d’educació de les Illes Balears, que conté un tractament detallat de l’ensenyament de i en llengües oficials.

2. Les característiques del model balear

A. El règim de cooficialitat lingüística

En el nostre arxipèlag, el règim de cooficialitat lingüística apareix ja delimitat, en els seus aspectes essencials, amb l’Estatut de 1983, la LNL i la doctrina inicial del TC (entre d’altres, les STC 82/1986, 46/1991 i 337/1994), i així ha seguit, amb algunes oscil·lacions, fins a l’actualitat. Convé reconèixer, això no obstant, la influència de la STC 31/2010, i d’altres posteriors, en la interpretació restrictiva de l’esfera d’actuació autonòmica en matèria de llengua.

Com se sap, l’oficialitat suposa el reconeixement formal d’una llengua com a vehicle de comunicació entre els ciutadans i els poders públics, i entre aquests mateixos, amb validesa i eficàcia plenes. Aquesta definició prové de la STC 82/1986, de 26 de juny, si bé ja havia estat formulada abans en el Dictamen núm. 35, de 21 de desembre 1982, del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya. Doncs bé, amb l’Estatut de 1983, adquireixen aquesta condició la llengua catalana —que es defineix com la llengua pròpia de les Illes Balears— i el castellà —llengua oficial de l’Estat—. La cooficialitat s’estén a tot el territori de la comunitat autònoma i, per tant, es projecta sobre tots els poders públics que s’hi radiquen.

Ara bé, tot i el tenor literal de l’article 3.2 del text constitucional, la doctrina ha posat en relleu amb encert l’existència d’una certa asimetria en el règim d’ús del català i del castellà, que amb el temps, lluny de diluir-se, s’ha anat consolidant. En efecte, si bé es pot afirmar que l’oficialitat d’una llengua implica la impossibilitat jurídica d’al·legar el seu desconeixement i, per tant, d’obviar els efectes jurídics de les actuacions realitzades amb dita llengua, el cert és que aquesta característica es constata més clarament només respecte del castellà, llengua que «Tots els espanyols tenen el deure de conèixer-la i el dret d’usar-la» (art. 3.1 CE). Aquest deure és en realitat una presumpció general de coneixement atribuïble al conjunt de la ciutadania espanyola i, per tant, només admet excepcions en casos molt determinats en què puguin resultar compromesos drets fonamentals. Per tant, tot ciutadà, en qualsevol comunitat autònoma amb règim de cooficialitat, pot al·legar el desconeixement de les llengües autonòmiques, cosa que, com hem dit, no és admissible en principi respecte del castellà.

El català és llengua oficial a les Illes Balears, i ho és per sí mateixa, de manera que pot ser emprada pels poders públics i pels ciutadans de manera autònoma, sense exigència de traducció. La LNL ja va establir que «Les manifestacions en llengua catalana, en forma oral o escrita, pública o privada, produeixen plens efectes jurídics i de l’exercici d’aquest dret no pot derivar cap requeriment de traducció ni cap exigència dilatòria o discriminatòria» (art. 2.3). Ara bé, el TC ha declarat la inexistència d’un deure de coneixement de les llengües pròpies de les comunitats autònomes (STC 84/1986 i 31/2010), amb la qual cosa ha impedit reconèixer una vertadera presumpció general de coneixement respecte d’aquestes llengües, l’ús de les quals per part dels poders públics, per tant, pot ser desconegut vàlidament per subjectes privats si així ho manifesten. En qualsevol cas, s’ha de tenir present que tots els ciutadans són titulars del dret d’opció lingüística en els termes més amplis. Com hem defensat en una altra ocasió, en àmbits determinats es podria admetre a les Illes Balears la presumpció de coneixement del català, de manera que l’al·legació de desconeixement no sempre hauria de ser automàticament acceptada, especialment si es formula de manera abusiva o amb mala fe.

B. Els trets més destacats

Els trets definitoris més destacats del règim de cooficialitat lingüística vigent en la nostra comunitat autònoma es poden formular en els termes següents:

a) El català i el castellà són les llengües oficials en el territori balear. Tots els poders públics radicats en l’arxipèlag, fins i tot els estatals, estan sotmesos al règim de cooficialitat i han d’emparar els drets lingüístics dels ciutadans.

b) El català és la llengua pròpia de les Illes Balears. Tot i que el TC ha considerat que aquesta característica no comporta un valor jurídic respecte al seu ús (STC 31/2010), en la legislació balear es vincula el caràcter de pròpia a un ús emblemàtic, normal i general de la llengua catalana per part de les institucions i de les administracions públiques balears.

c) Els ciutadans tenen dret a emprar les llengües oficials que lliurament escullin en qualsevol actuació pública o privada. Davant els poders públics, són titulars del dret d’opció lingüística i, com a regla general, s’han de relacionar amb aquests poders, i han de ser atesos per aquests, en la llengua oficial que prefereixin.

d) Les administracions públiques no disposen de la mateixa llibertat d’actuació que els ciutadans i, per tant, han d’emprar les llengües oficials en els termes establerts en la llei, fent un ús habitual de la llengua catalana i garantint els drets lingüístics dels ciutadans. Excepcionalment, en alguns casos la legislació imposa actuacions bilingües (per exemple, en la publicació oficial de les lleis).

e) No hi ha un deure jurídic, en sentit estricte, de conèixer la llengua pròpia de la comunitat autònoma, però el legislador pot establir obligacions lingüístiques concretes per als subjectes privats en les relacions de subjecció especial de què formen part, entre d’altres, els empleats públics o els concessionaris de serveis públics (STC 337/1994 i 31/2010).

f) El sistema educatiu ha de garantir l’ensenyament d’ambdues llengües oficials amb la finalitat de fer efectius els drets lingüístics i d’assolir l’objectiu que l’alumnat tingui un coneixement adequat d’ambdós idiomes oficials en acabar el període d’escolaritat obligatòria. Així mateix, el sistema educatiu ha de disposar que el català i el castellà siguin llengües vehiculars en la proporció que estableixi la legislació educativa.

C. La normalització del català

La implantació del règim de cooficialitat lingüística ha anat acompanyada, des d’un bon començament, de la idea de recuperació i foment de la llengua pròpia de la comunitat autònoma, i així és desprèn del l’Estatut de 1983 i de la LNL. Per això, moltes de les disposicions reguladores de l’ús de les llengües oficials s’han d’interpretar i aplicar en clau de normalització del català si no es vol prescindir de l’element teleològic de la norma. Aquest imperatiu normalitzador va guanyar força amb la reforma estatutària de 1999, com ja hem vist, i avui desplega tots els seus efectes des dels articles 4.3 i 35 de l’Estatut vigent. A més, el text estatutari exigeix el foment del pluralisme lingüístic en àmbits com els mitjans de comunicació, com més endavant veurem.

El desenvolupament legislatiu i reglamentari d’aquest principi de normalització ha permès dur a terme polítiques de foment de l’ús de la llengua catalana en nombrosos àmbits (cultura, educació, mitjans de comunicació, comerç, consum, etc.), tant per part de l’Administració autonòmica com de les administracions insulars i municipals. En les darreres dècades, aquestes polítiques han donat lloc a una conflictivitat jurídica certament escassa, perquè en general s’han respectat els criteris a tenir en compte per valorar si una mesura de normalització lingüística s’adequa a la CE i a l’EAIB. Recordem, més concretament, que les mesures lingüístiques de caràcter restrictiu són admissibles si responen a un objectiu o valor de caràcter constitucional, si són proporcionades i adequades a la finalitat perseguida, i si no són discriminatòries.

Finalment, i pel que fa a aquest punt de l’exposició, cal una breu referència a la qüestió de si els poders públics estan facultats per alentir o eliminar els processos de normalització amb caràcter general o en sectors concrets, i si han de tenir en compte el denominat principi de no regressió. Aquest debat es va plantejar en relació amb la STC 165/2013, abans esmentada.

III. Els usos institucionals i administratius del català

1. L’ús de les llengües oficials per part dels poders públics

Com ja hem assenyalat, els poders públics radicats en el territori balear estan sotmesos a les prescripcions constitucionals i estatutàries en matèria de llengua. Això suposa que aquests poders han de fer ús de les llengües oficials d’acord amb la legislació aplicable en cada cas i que, en qualsevol cas, han d’emparar els drets lingüístics de les persones, sense discriminacions per raó de llengua. Aquesta afirmació és vàlida, indubtablement, per als òrgans de l’Administració de l’Estat radicats a les Illes Balears.

Tant la LNL com altres regulacions balears posteriors contenen diversos mandats pel que fa a les administracions balears, però la densitat de la normativa lingüística en relació amb altres poders públics és certament escassa. Pel que fa al Parlament, per exemple, podem recordar que el seu Reglament es limita a establir (art. 2.1) que el català i el castellà són les llengües oficials de la institució.

2. El català a les administracions públiques

El funcionament bilingüe del Govern i de les administracions autonòmica, insular i municipal ha esdevingut una realitat des dels anys vuitanta del segle passat. Més encara, la presència de la llengua catalana en les actuacions orals i escrites ha passat de ser minoritària a ser actualment la tònica general. Aquest procés s’ha vist influït per diversos factors, com ara la progressiva capacitació dels empleats públics en llengua catalana i la consolidació d’una legislació que, en consonància amb la normativa estatal, ha anat condicionant l’accés a la funció pública i la mobilitat dels empleats públics a l’acreditació d’uns determinats coneixements de llengua catalana. També ha afavorit aquest procés la progressiva implantació dels plans de normalització en el si dels aparells administratius.

Podem distingir diverses etapes. Inicialment, i en l’àmbit de l’Administració local, es produeix l’aparició de les primeres disposicions reglamentàries reguladores de l’ús de les llengües oficials i de normalització del català, totes elles amb un contingut molt ajustat a la LNL que, poc desprès, es traslladaria al Decret 100/1990, de 29 de novembre, regulant l’ús de les llengües oficials de l’Administració de la Comunitat Autònoma. Aquesta primera normativa governamental té inicialment una aplicació escassa i desigual. Posteriorment, la seva efectivitat pràctica es veu sotmesa a alts i baixos, en paral·lel amb el nivell d’exigència de coneixements de llengua catalana que, en cada moment, establia la normativa de funció pública.

Una segona etapa la constitueix el quadrienni 1999-2003 i els avenços significatius en la regulació dels usos lingüístics. Destaca l’aprovació de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l’Administració de la Comunitat Autònoma, la importància de la qual en aquell moment es posà en relleu perquè: a) derogà els dos primers apartats de l’article 10 de la LNL, que regulava el procediment administratiu de manera que no assegurava l’ús generalitzat del català; b) establí, en els articles 43 i 44, el principi d’ús general i habitual del català en totes les actuacions administratives, i en particular en els procediments administratius, tot respectant el dret de tria lingüística dels ciutadans, i c), va exportar aquestes prescripcions a altres administracions i entitats mitjançant la disposició addicional cinquena.

Anys després, s’inicia una nova etapa amb l’aprovació de la Llei 9/2012, de 19 de juliol, de modificació de la Llei 3/2007, de 27 de març, de la funció pública de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears. El text legal suposà l’eliminació dels principis que regien fins llavors la conducta lingüística de l’Administració autonòmica i, entre d’altres disposicions, derogà expressament el Decret 100/1990, abans citat. Aquesta política lingüística va suposar una autèntica càrrega de profunditat en el sistema vigent fins llavors.

A partir de 2016 s’inicia un període de retorn a l’ordenació lingüística més fidel a la filosofia dimanant de l’Estatut i de la LNL, i que avui segueix vigent. Es reverteixen les modificacions que havien experimentat la LNL, la LRJACA i la Llei de funció pública. Igualment és especialment destacable l’aprovació del Decret 49/2018, de 21 de desembre, sobre l’ús de les llengües oficials en l’Administració de la Comunitat Autònoma. Es tracta d’un reglament, —inspirat en bona mesura en els plantejaments i les determinacions del Decret 100/1990—, que desenvolupa les prescripcions de la LNL i de la LRJACA, tot perfilant un marc general d’ús de les llengües oficials per part de les administracions balears i dels ciutadans que s’hi relacionen. Tot això amb un respecte estricte als articles 13 i 15 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques. Entre les aportacions del Decret, podem subratllar les següents:

a) Persegueix implementar el règim de cooficialitat lingüística en l’àmbit administratiu sense perdre de vista els drets dels ciutadans però tampoc l’imperatiu legal de normalitzar l’ús del català.

b) En consonància amb la LRJACA, afavoreix l’ús usual i majoritari o preponderant de la llengua pròpia en els aparells administratius: «El català, com a llengua pròpia de les Illes Balears, ho és també de l’Administració de la Comunitat Autònoma i, com a tal, és la llengua d’ús normal i general en les seves actuacions, sens perjudici dels usos prevists per al castellà» (art. 3.1). El reglament evita referir-se a l’ús preferent de la llengua pròpia, terme proscrit des de la STC 31/2010.

c) Estableix regles d’ús concretes per a nombroses situacions: imatge corporativa, retolació interna i externa, publicitat institucional, actuacions internes, atenció al ciutadà, registres administratius, contractació pública, escriptures públiques, etc. En la majoria d’aquests casos s’observa que la redacció del reglament pretén evitar l’existència d’usos exclusius i excloents de la llengua catalana.

d) Regula la llengua de les comunicacions i notificacions, distingint si la persona física o jurídica destinatària es troba en «l’àmbit lingüístic català» o fora d’ell (art. 15). En el primer cas, la regla general és la d’emprar el català, «sens perjudici del dret dels ciutadans a rebre-les en castellà si ho demanen». En el segon cas, es prescriu en general l’ús de la llengua castellana. El Decret 49/2018, en sintonia amb la LRJACA, mantén la necessitat de traslladar al ciutadà la càrrega de demanar que la relació amb l’autoritat o l’òrgan administratiu es desenvolupi en l’altra llengua oficial no emprada inicialment per l’Administració. Tècnicament sembla la solució més encertada, tot i la posició crítica exposada al respecte en la STC 31/2010.

e) Disposa que el català sigui la llengua de tramitació dels procediments administratius (art. 23), a diferència del model electiu adoptat en la Llei estatal 39/2015. Aquest imperatiu ha d’emparar en tot cas «el dret de les persones interessades a ser ateses en la llengua oficial de la seva elecció i a presentar escrits i documents, a fer manifestacions i, si ho sol·liciten, a rebre notificacions en castellà».

3. Funció pública i coneixements de català

La capacitació en l’ús de la llengua pròpia per part dels empleats públics és un dels instruments fonamentals per assegurar el dret d’opció lingüística dels ciutadans. Les reticències inicials del Tribunal Suprem, a partir d’un criteri restrictiu, donà pas a una progressiva acceptació, per part del Tribunal Constitucional, de l’exigència de conèixer la llengua pròpia que hauran d’assolir l’Administració en el seu conjunt o els empleats públics de forma individual (STC 76/1983, 82/1986 i 214/1989). La STC 46/1991, de 28 de febrer, es pronuncià directament sobre l’obligació d’acreditar coneixements de llengua pròpia establerta en la Llei catalana de funció pública i afirmà que aquesta exigència dona satisfacció als principis de mèrit i capacitat, sempre i quan el nivell i el domini que s’exigeixi siguin adequats a l’activitat que s’ha d’exercir en el si de l’Administració.

A les Illes Balears, a partir del marc normatiu articulat en la primera etapa de l’autonomia política, l’obligació de l’Administració d’adaptar-se a la doble oficialitat, i l’exigència que els empleats públics estiguin degudament capacitats en l’ús de la llengua catalana, deriven de la LNL (art. 16). Inicialment, la Llei 2/1989, de 22 de febrer, de la funció pública de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, i els decrets que la desplegaren en aquest punt, regularen la capacitació lingüística de forma molt laxa, fins el punt que no s’exigia vertaderament el requisit d’acreditar coneixements de llengua catalana. A partir de la reforma de l’article 45 de la Llei de funció pública, operada mitjançant la Llei 1/1996, de 23 d’abril, s’imposà l’acreditació del coneixement de la llengua pròpia per a l’accés a la funció pública. Mereix ser destacada la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears 121/2008, d’11 d’abril, que considerà que el retrocés produït en el desenvolupament reglamentari de la llei —quan s’iguala a la baixa (amb l’exigència del nivell elemental) per a tots els llocs de treball i categories— evidencia «una clara regressió […] que va clarament en contra de l’esperit del legislador».

Amb l’Estatut de 2007 es reconeix expressament el dret dels ciutadans a rebre resposta amb la mateixa llengua utilitzada (art. 14.3), mentre que la disposició transitòria segona preveu que la Comunitat Autònoma disposarà dels mitjans necessaris perquè els empleats públics destinats a les Illes Balears puguin adquirir coneixements de llengua catalana. Quasi en paral·lel, la Llei balear 3/2007, de 27 de març, de la funció pública, es referí al nivell de coneixement exigit de llengua catalana en les relacions de lloc de feina dels empleats públics (art. 30.d) i entre els requisits d’accés a la funció pública que s’han d’acreditar (art. 50.1.f).

Posteriorment, la Llei 9/2012, ja esmentada —amb invocació de la STC 31/2010, sobre l’equilibri entre les dues llengües oficials—, eliminà l’exigència general d’un determinat nivell de català com a requisit per accedir a ocupar un lloc de treball a l’Administració. Interposat el corresponent recurs d’inconstitucionalitat, el Tribunal Constitucional s’havia de pronunciar sobre un règim de menor protecció de la condició de la llengua pròpia. A partir d’una acceptació acrítica de l’exposició de motius de la Llei impugnada, la STC 165/2013, de 23 de setembre, donà per bona la nova regulació perquè en la Llei hi havia un ampli ventall de llocs de feina en el qual l’acreditació del català sí era un requisit d’accés. També assumí que la reforma pretenia equilibrar el paper del castellà en l’àmbit oficial i administratiu, enfront de la protecció reforçada que la LNL ha atorgat al català.

Amb l’impuls d’una nova majoria parlamentària, s’aprovà la Llei 4/2016, de 6 d’abril, de mesures de capacitació lingüística per a la recuperació de l’ús del català en l’àmbit de la funció pública. En desplegament d’aquesta norma es dictaren sengles decrets de capacitació lingüística en l’àmbit de la Comunitat Autònoma (Decret 11/2017, de. 24 de març) i del personal estatutari del Servei de Salut (Decret 8/2018, de 23 de març, que desprès fou declarat nul per sentència ferma).

4. El català a l’Administració de justícia

Un tractament apart mereix l’Administració de justícia, que presenta singularitats importants a causa, sobretot, de la configuració unitària i centralitzada del Poder Judicial (derivada dels art. 117.5, 122.1 i 152.1, segon paràgraf, de la CE) i la reserva a l’Estat de la competència exclusiva en matèria d’Administració de justícia (art. 149.1.5a CE). En les primigènies sentències del TC ja s’afirmà que existeix un únic poder judicial en l’Estat (STC 25/1981, de 14 de juliol). Per la seva banda, l’article 231 de la Llei orgànica 6/1985, d’1 de juliol, del poder judicial (LOPJ), preveu que en les actuacions judicials s’usarà el castellà com a llengua oficial de l’Estat (apt. 1). Igualment, permet que els jutges, fiscals i empleats públics als servei dels jutjats i tribunals usin també la llengua oficial pròpia de la comunitat autònoma, sempre que cap de les parts s’hi oposi, invocant el desconeixement d’aquesta llengua que pugui suposar indefensió (apt. 2). Afirma, a continuació, que les parts podran utilitzar la llengua oficial en el territori on tenguin lloc les actuacions judicials, tant orals com escrites (apt. 3). Finalment, es preveu que es podrà ordenar la traducció de les actuacions realitzades amb la llengua oficial de la comunitat autònoma quan ho demani la part que invoca indefensió o en el cas que ho disposin les lleis (apartat 4). Altrament, la LOPJ es refereix al coneixement lingüístic dels membres de la carrera judicial, que és considerat un mèrit per a la provisió de places judicials en comunitats autònomes amb llengua pròpia (art. 341 i 431).

Pel que aquí interessa, l’EAIB de 2007 estableix que la Comunitat Autònoma garantirà la qualitat dels serveis de l’Administració de justícia (article 14.4). Altrament, en el títol VI, dedicat al poder judicial a les Illes Balears, contempla el coneixement del català com a mèrit preferent en els concursos i oposicions per proveir els llocs de jutges i magistrats a les Illes Balears (art. 97.2).

La LNL ja reforçà la protecció judicial de l’ús de la llengua pròpia amb la previsió d’un precepte específic que reconeix la tutela efectiva del dret d’opció lingüística per via jurisdiccional, «d’acord amb la legislació vigent» (art. 5.1). A més, l’article 11 consagra el dret dels ciutadans de dirigir-se a l’Administració de justícia en la llengua oficial de la seva elecció, sense que els sigui exigible cap tipus de traducció (apartat 1); el precepte disposa també que davant els tribunals de les Illes totes les actuacions en català són vàlides i eficaces (apt. 2), i estableix el mandat als poders públics per fer efectiva la progressiva normalització de l’ús de la llengua catalana també en l’àmbit de la justícia (apt. 3).

El marc normatiu fins ara exposat permet concloure que existeix una vinculació de totes les administracions i institucions públiques ubicades a la comunitat autònoma, també les de dependència estatal, amb el dret d’opció lingüística. Ara bé, aquest dret no està plenament garantit en l’àmbit de l’Administració de justícia en el cas que alguna de les parts s’hi oposi invocant desconeixement de la llengua que li pugui produir indefensió. Per tant, no queda assegurat que les actuacions judicials es desenvolupin en la llengua catalana. Això es així perquè aquell dret conflueix amb el dret a un procés just, que s’associa a la interdicció de la indefensió (que, com a dret fonamental, està reconegut en l’art. 24 CE). El TC parteix de la premissa que aquestes dues garanties operen en el mateix plànol i que la garantia de la tutela judicial subsumeix les garanties del dret d’opció lingüística (ITC 166/2005, de 19 d’abril).

IV. Llengües i sistema educatiu

De la lectura dels textos constitucional i estatutari es va poder deduir, ja des d’un primer moment, que la viabilitat del règim de cooficialitat lingüística estava lligada a l’extensió del coneixement de la llengua catalana entre la població balear, tasca que havia d’acomplir, necessàriament i en bona mesura, el sistema educatiu. En aquest sentit, l’EAIB de 1983 ja va establir el dret de tots els ciutadans a conèixer i a usar la llengua catalana. A nivell més general, la connexió entre el dret a l’educació i el deure dels poders públics d’incorporar l’ensenyament de les llengües oficials en el sistema escolar quedà confirmada per via jurisprudencial mitjançat la STC 337/1994. El pronunciament del TC partia de l’existència de la competència de les comunitats autònomes amb llengua pròpia per configurar el model lingüístic en l’àmbit educatiu, amb les limitacions establertes en els números 1 i 30 de l’article 149.1 CE.

L’Estatut de 2007 no recull els elements característics del model lingüístic educatiu de les Illes Balears, llevat de la referència a la competència en matèria d’ensenyament de la llengua pròpia i a l’exigència de considerar les modalitats insulars del català (art. 35). Això significa que el model lingüístic a l’ensenyament és bàsicament de configuració legal. De fet, les seves característiques bàsiques s’han establert, fins fa poc, en disposicions reglamentàries a partir dels principis bàsics establerts en la LNL. Aquesta norma dedica una atenció especial a la matèria per tal d’assegurar l’ensenyament de la llengua pròpia a tots els nivells (art. 1.2.b) amb l’objectiu d’assolir el domini de les dues llengües oficials al final de l’etapa educativa obligatòria (art. 20.1); tot això amb inclusió d’algunes previsions que conformen el contingut lingüístic del dret a l’educació, com el dret dels alumnes a rebre el primer ensenyament en la seva llengua (art. 18) o la no separació dels alumnes per raó de llengua (art. 22.3).

Aquestes coordenades predeterminen les línies bàsiques del model lingüístic educatiu (denominat de conjunció lingüística i plenament avalat pel TC), que persegueix la cohesió i la integració social a partir de les primeres etapes de l’escolarització, de manera compatible amb l’impuls en les mesures de normalització de la llengua catalana, que podrà adquirir més pes en el sistema educatiu com a llengua d’ús normal.

Les primeres normes reglamentàries que desplegaren les previsions abans esmentades de la LNL (el Decret 74/1986, de 28 d’agost, regulador de l’ensenyament de la llengua i literatura catalanes als centres docents no universitaris i l’Ordre del conseller de Cultura, Educació i Esports, de 12 d’agost de 1994, sobre l’ús de la llengua catalana, pròpia de les Illes Balears, com a llengua vehicular en l’ensenyament no universitari) permeteren alguns avanços, encara insuficients, per a la implementació del català a l’àmbit de l’educació. Més tard, el Decret 92/1997, de 4 de juliol, que regula l’ús de l’ensenyament de i en llengua catalana (conegut com a «Decret de mínims»), apareix com una norma fonamental en tant que implementa mesures sobre l’ús progressiu del català com a llengua vehicular en l’àmbit de l’ensenyament, estableix el tractament d’horari similar (si bé, la intensitat de l’ús de les llengües dependrà, en darrer extrem, del projecte lingüístic del centre), regula el dret d’opció lingüística per als alumnes que s’incorporen al sistema educatiu, i determina els usos lingüístics en el àmbits administratius i de relació en els centres. Aquest model permet desenvolupar progressivament la tasca de normalització lingüística i afavoreix la flexibilitat en l’adopció dels projectes lingüístics dels centres. La Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears 268/1998, de 12 de maig, que va resoldre un recurs presentat contra aquest Decret, confirmà que la Comunitat Autònoma és competent per ordenar l’ensenyament de la llengua catalana i establir-ne l’obligació d’ensenyament per garantir els drets lingüístics i impulsar la normalització de la llengua pròpia.

El dret dels alumnes a rebre el primer ensenyament en la llengua elegida ha estat objecte de controvèrsia. Desprès d’un primer desplegament mitjançant el Decret 92/1997 (amb una tècnica normativa defectuosa), l’Ordre del conseller d’Educació i Cultura de 13 de setembre de 2004 regulà, a través d’unes directrius generals, les condicions d’exercici d’aquest dret. L’Ordre fou derogada en dictar-se el Decret 67/2008, de 6 de juny, però la Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears 886/2011, de 22 de novembre, declarà la nul·litat, entre altres, de la disposició que derogava l’Ordre de 13 de setembre de 2004 en considerar que, en no haver-hi previst un sistema alternatiu per omplir el buit que deixava la norma derogada, el Decret impedia l’efectivitat del dret previst en l’article 18 LNL. La Sentència 886/2013, de 19 de desembre, del mateix Tribunal, sobre la Resolució del conseller d’Educació de 28 de maig de 2012, que ordenava les mesures organitzatives i pedagògiques per fer efectiu el dret de tria lingüística, valorà críticament que l’Administració usàs aquesta via enlloc de regular el dret dels pares a elegir per als seus fills la llengua de primer ensenyament a través d’una disposició general.

Durant la VIII Legislatura (2011-2015), es produïren canvis importants en el model lingüístic educatiu. El Decret 15/2013, de 19 d’abril, pel qual es regula el tractament integrat de les llengües al centres docents no universitaris, tingué per finalitat implantar l’ensenyament trilingüe a les aules. Des d’un punt de vista jurídic, s’objectà que la introducció de les llengües estrangeres només podia dur-se a terme en coherència amb els principis i regles del model de conjunció lingüística. En paral·lel a l’aprovació del Decret, i davant els dubtes interpretatius que plantejava la norma, es dictaren unes Instruccions del secretari autonòmic d’Educació sobre l’aplicació del Decret. Impugnats el Decret i les Instruccions el 6 de setembre de 2013, s’emeté una Interlocutòria del Tribunal Superior de Justícia que suspenia l’efectivitat del calendari d’aplicació de la norma i la vigència de les Instruccions. Les Sentències 443, 444 i 446, de 22 de setembre de 2014, de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia declararen la nul·litat del Decret 15/2013 per manca de l’informe preceptiu de la Universitat de les Illes Balears i per no haver justificat de forma adequada i ponderada la regulació que es pretenia implementar.

La darrera etapa en l’articulació del règim lingüístic en l’ensenyament ve marcada per l’aprovació de la Llei 1/2022, de 8 de març, d’educació de les Illes Balears, llargament esperada. El procés d’elaboració de la norma (en totes les etapes) ha estat marcat per la controvèrsia sobre el règim lingüístic de l’ensenyament. Tot i que es va intentar arribar a importants acords al voltant del model lingüístic, finalment el consens no va ser possible en relació amb els principis normatius que el sostenen. En qualsevol cas, la Llei d’educació estableix les coordenades bàsiques de l’organització de l’ensenyament i l’ús de les llengües oficials partint del sistema ja implementat —i determinat per l’EAIB i la LNL— de conjunció lingüística. S’estableix una presència mínima (que es podrà veure incrementada) de la llengua catalana en la meitat de l’horari escolar. Destaca la rellevància del sistema educatiu per garantir que els alumnes assoleixen el domini oral i escrit de les dues llengües oficials en acabar l’etapa d’ensenyament obligatori. Esmenta el caràcter vertebrador de la llengua catalana en la construcció d’un sistema plurilingüe i facilita que la llengua catalana sigui normalment usada en el model educatiu balear. Preveu el castellà com a llengua d’ensenyament i aprenentatge, que podrà usar-se fins a un màxim de la meitat de l’horari, segons el que disposi el projecte lingüístic de centre.

Existeixen dubtes raonables sobre la projecció que tindrà el marc normatiu aprovat. Durant el procés legislatiu la polarització dels plantejaments a l’entorn de la llengua ha pesat més que la possibilitat de tornar a aconseguir un model que pogués donar estabilitat a un dels elements fonamentals en el sistema educatiu balear. Altrament, preocupa el recorregut judicial de la Llei i la interpretació que farà el TC dels preceptes lingüístics que han estat objecte de recurs d’inconstitucionalitat. En aquests darrers anys —principalment després de la STC 31/2010— s’ha produït un gir restrictiu en la doctrina fixada en la STC 337/1994. La reorientació de la jurisprudència constitucional s’ha traslladat a altres pronunciaments judicials que afecten les disposicions lingüístiques autonòmiques en l’esfera de l’educació, com la discutible interpretació que realitza el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya davant una pretesa inactivitat de la Generalitat de Catalunya per fixar la vehicularitat de la llengua castellana.

Aquesta polèmica ha arribat a les Illes Balears de la mà d’algunes entitats i associacions que han sol·licitat per la via judicial que, en els centres de les Illes Balears, s’imparteixi en castellà un vint-i-cinc per cent de l’horari lectiu. Aquestes mateixes entitats també han animat les famílies que, en el moment de formalitzar la matrícula, formulin una sol·licitud expressa en aquest mateix sentit, com si es tractés de reclamar un suposat dret dels progenitors en relació amb l’educació dels seus fills. A partir d’alguna d’aquestes peticions ja s’ha iniciat el recorregut judicial que, de moment, ha acabat amb la desestimació —mitjançant la Interlocutòria de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears de 14 de novembre de 2022— de la pretensió que s’usi, cautelarment, fins a un vint-i-cinc per cent de castellà com a llengua d’ensenyament i aprenentatge en un centre d’educació secundària. Tot això pot posar en perill la continuïtat i l’estabilitat d’un dels pilars fonamentals del sistema educatiu balear, tal com l’ha concebut el Parlament en la Llei 1/2022.

V. Llengües i sistema sanitari públic

La regulació de l’ús de les llengües oficials en l’àmbit sanitari i, en concret, en el sistema sanitari públic s’ha anant produint amb criteris de flexibilitat, tant pel que fa als usos lingüístics de l’atenció sanitària com en allò relatiu a la capacitació lingüística dels recursos humans. En aquest sector s’ha de treballar per conciliar els drets lingüístics dels usuaris del servei amb l’eficàcia de la gestió pública, sense que quedin afectades les prestacions assistencials. Per això, resulta ineludible assegurar també la competència lingüística del personal sanitari i valorar-ne la capacitació lingüística en les condicions d’accés, la promoció o el trasllat, com a part de la preparació professional.

La comunicació dels usuaris del sistema sanitari amb els metges i altres professionals de la salut es guia per allò que disposa l’article 5.2 de a Llei 5/2003, de 4 d’abril, de salut, que reconeix el dret a rebre informació en una de les llengües oficials comprensible pels pacients. La norma també preveu que s’han d’adoptar les mesures per a la normalització de l’ús de la llengua catalana en els centres i serveis (disposició addicional cinquena) i que s’ha de disposar d’informació en català en els centres privats (disposició addicional sisena). Quasi en paral·lel s’aprovà a l’àmbit estatal la Llei 55/2003, de 16 de desembre, de l’Estatut marc del personal estatutari dels serveis de salut, segons la qual en els procediments de selecció es podrà incloure, si escau, l’acreditació del coneixement de la llengua oficial en la respectiva comunitat autònoma (art. 30.2). En la mateixa Llei es considera com a falta molt greu qualsevol actuació discriminatòria per motiu de llengua (art. 72.2.b).

Durant la VII Legislatura s’aprovà el Decret 24/2009, de 27 de març, pel qual es regulà l’exigència generalitzada de coneixements de llengua catalana en el sector públic sanitari de les Illes Balears. A nivell jurídic, durant la tramitació de la norma el debat se centrà, principalment, en dos punts: d’una banda, en l’exigència d’un nivell de coneixement inferior per al personal estatutari no sanitari (personal de gestió i serveis) en relació amb el que estava establert, amb caràcter general, per a la resta de personal al servei de l’Administració autonòmica; de l’altra banda, en les excepcions al règim general d’exigència de coneixements de llengua catalana, tant en les convocatòries de selecció com en les de mobilitat (insuficiència de professionals o necessitats de contractació d’investigadors o científics d’àmbit nacional o internacional). Per tal d’apaivagar l’impacte del Decret 24/2009, de 27 de març, el director general del Servei de Salut dictà diverses resolucions —la primera de 31 de març de 2009— per tal de dispensar per un període de tres anys de l’exigibilitat de coneixements de català en els procediments de selecció i mobilitat de personal sanitari que afectassin a determinades categories de personal sanitari. Amb la qual cosa, les previsions de la norma tingueren poca incidència.

Amb l’aprovació de la Llei 4/2016, de 6 d’abril, ja esmentada, i la derogació de la Llei 9/2012, el coneixement del català tornà a considerar-se requisit per a l’accés i la promoció a la funció pública. En desplegament de la norma s’aprovà el Decret 8/2018, de 23 de març, de capacitació lingüística del personal estatutari del Servei de Salut de les Illes Balears. El regulador fixà un règim de menor exigència de coneixements de llengua catalana per al personal estatutari. La mesura s’explicà per la necessitat d’arribar a un punt d’equilibri entre l’efectivitat del dret d’opció lingüística en l’àmbit sanitari i la rellevància de la prestació assistencial des d’un punt de vista de la protecció de la salut. Altrament, s’establí una regulació singular a l’hora de fixar la forma en què s’exigiria l’acreditació del requisit del coneixement del nivell de català corresponent en els procediments de selecció de les categories i especialitats del personal sanitari (art. 5.2). En concret, els aspirants es podien presentar als processos selectius sense haver acreditat coneixements de llengua catalana i s’establia una moratòria de dos anys per obtenir el certificat de capacitació lingüística de català corresponent a la categoria professional. En el cas que no s’aportàs l’acreditació exigida, el personal no perdia la condició de funcionari, però no podia participar en els concursos de trasllat ni accedir per primera vegada a la carrera professional.

Els plantejaments del Govern sobre la complexitat de la situació sociolingüística de Balears, i la justificació de mesures graduals en la consecució de les competències lingüístiques en el sector sanitari, no foren suficientment considerats per resoldre la controvèrsia jurídica plantejada en sengles recursos contenciosos administratius. En les sentències 14 i 15, de 16 de gener de 2020, de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears es diu que, una vegada determinada pel legislador l’exigència del coneixement de la llengua catalana per a tots els empleats públics (també per al personal estatutari i laboral del Servei de Salut), el reglament haurà de concretar-lo de forma proporcionada i adequada al nivell d’exigència i a les funcions corresponents. I això, sense entrar en contradicció amb les previsions del legislador pel que fa a aquesta exigència i sense restringir els drets legalment reconeguts als destinataris de la norma. La Sala considera que el vici de legalitat que pateix el Decret és estructural («infecta la totalidad del Decreto»), si bé la Sentència 14/2020 només declara la nul·litat parcial del Decret. En canvi, la Sentència 15/2020 anul·la la totalitat del decret. Sengles resolucions han guanyat fermesa després de la inadmissió a tràmit dels recursos de cassació interposats pel Govern de la Comunitat Autònoma.

La nul·litat de la norma reglamentaria suposa que s’ha d’aplicar la Llei 4/2016, de 6 d’abril, en els termes de la seva disposició transitòria segona, fins que no es desenvolupi reglamentàriament l’exigència de la competència lingüística dels empleats dels Servei balear de Salut. En altres paraules, del requisit rebaixat i en diferit que preveia el Decret, i que es podria complementar en el termini de dos anys, es passarà a l’exigència legal de l’acreditació de coneixement de la llengua sense postergació possible. Però en el punt 3r de la mateixa disposició transitòria es preveu un règim d’exempcions dels requisits de coneixement de llengua catalana, excepcional, per als casos en què l’assistència sanitària pugui resultar afectada per la manca o insuficiència de professionals. En el cas que s’apliqui aquesta previsió és suficient que hi hagi un informe justificatiu de l’òrgan competent en matèria de planificació de recursos humans del Servei de Salut, amb la qual cosa allò que està previst de forma excepcional es pot tornar norma general.

En qualsevol cas, la situació actual resulta insatisfactòria si tenim en compte que la voluntat clara del legislador és que sigui una disposició reglamentària la que reguli de forma específica la competència lingüística dels empleats públics del Servei de Salut.

VI. Llengües i mitjans de comunicació

Els usos lingüístics dels mitjans de comunicació són uns dels indicadors més importants per explicar la situació de la llengua en un determinat territori i es configuren, també, com una eina bàsica per impulsar el coneixement i el perfeccionament de la llengua. I encara, l’ús de la llengua pròpia per part dels mitjans de comunicació facilita la integració de la població provinent d’altres territoris. Ara bé, a les Illes Balears el potencial efecte normalitzador dels mitjans de comunicació s’ha vist limitat per diversos factors al llarg de les quatre dècades d’autonomia.

Des del punt de vista jurídic, el règim lingüístic en els mitjans de comunicació s’ha conformat a partir d’un model de distribució de competències (predeterminat, principalment, per l’art. 149.1.21a i 27a CE) en què l’Estat manté en exclusiva el control sobre els mitjans de comunicació audiovisual, que necessiten d’una prèvia autorització per utilitzar l’espai radioelèctric, mentre que els mitjans escrits poden operar lliurement i distribuir-se pels diversos territoris de l’Estat. Segons l’EAIB de 2007, li correspon a la Comunitat Autònoma, en el marc de les normes bàsiques de l’Estat, el desplegament legislatiu dels mitjans de comunicació social (art. 31.7). A més, l’article 77 disposa que correspon al Consell Audiovisual de les Illes Balears, entre altres funcions, «fomentar el pluralisme lingüístic en els mitjans de comunicació» i actuar per tal «que es compleixin els principis que inspiren el model lingüístic de l’Estatut d’autonomia». Per la seva part, l’article 90.2 preveu que «Els mitjans públics de comunicació han de vetllar pel compliment del model lingüístic previst en l’Estatut d’autonomia».

La LNL estableix tot un seguit de principis ordenadors i mandats legals en relació amb els mitjans de comunicació i les indústries culturals. Es declara que és objectiu de la Llei «Fomentar l’ús de la llengua catalana en tots els mitjans de comunicació social» (art. 1.2.c). Altrament, el dret de conèixer i usar la llengua catalana implica, entre altres drets, el de rebre informació en català en tots els mitjans de comunicació (art. 2.2, in fine, i 29). També es disposa que el Govern «ha de promoure el coneixement i desenvolupament de la llengua i cultura catalanes […] en tots els mitjans de comunicació social» (art. 27). Es declara que «El català ha de ser la llengua usual en emissores de ràdio i de televisió i en altres mitjans de comunicació social de titularitat de l’Administració Autònoma o sotmesos a la seva gestió»; i, a més, per tal de promoure l’ús del català, el Govern «ha d’impulsar la normalització de la llengua catalana a les emissores de ràdio i canals de televisió estatals o privats» (art. 28).

Per la seva banda, l’article 30 es refereix a «una política de col·laboració, en matèria de radio i televisió, amb altres comunitats autònomes que tinguin el català com a llengua pròpia» i encomana al Govern autonòmic les gestions escaients per facilitar la recepció de les emissions de televisió en llengua catalana dependents d’altres comunitats autònomes. Així mateix, el precepte es refereix a la normalització lingüística dels centres emissors de RTVE a les Illes. L’article 31 està dedicat a l’activitat de foment en la producció i exhibició de pel·lícules, d’altres mitjans audiovisuals i edicions fonogràfiques en llengua catalana, en les representacions teatrals, espectacles i altres manifestacions culturals en català, i en la publicacions de llibres i producció editorial en català. El títol dedicat als mitjans de comunicació es tanca amb un mandat als poders públics de donar «suport econòmic als mitjans de comunicació que emprin la llengua catalana de forma habitual» (art. 32).

Com ha succeït en altres àmbits, en els quaranta anys d’autonomia s’ha produït la implantació progressiva, no sempre mantinguda, de la llengua catalana en els mitjans de comunicació. En la primera etapa de l’autonomia política hi va haver un escàs interès de les institucions en relació amb els mitjans de comunicació i llengua. Gran part de les iniciatives en l’etapa primigènia prové d’entitats cíviques privades, que no sempre han comptat amb suport governamental. Només cal recordar que les emissions de TV3 i de Catalunya Ràdio arriben l’any 1985 a les Illes Balears, gràcies a estacions repetidores adquirides per l’associació Voltor (vinculada a l’Obra Cultural Balear) i per subscripció popular.

D’altra banda, la conjuntura política ha determinat de forma molt important l’impuls o, en el seu cas, el desinterès de les institucions per fomentar la llengua catalana a través dels mitjans de comunicació. Pensem per exemple, amb el tractament que han donat els diferents governs autonòmics als intercanvis d’emissions radiofòniques i televisives amb altres territoris de parla catalana (l’any 2012 IB3 va deixar d’emetre per a Catalunya i a partir del mes d’abril de 2015 es va perdre la recepció dels canals K3/Canal 33 i del 3/24 de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals (CCMA); amb el canvi de govern, el desembre de 2015, es recuperà la recepció dels canals de la CCMA a les Illes Balears) i el suport econòmic als mitjans de comunicació en català (suprimit entre els anys 2011 a 2015 i recuperat a partir de 2016).

VII. Llengua pròpia i activitat econòmica

La LNL no es va ocupar específicament del règim lingüístic en l’activitat econòmica, com tampoc en el món de les relacions laborals. Les normes dictades amb posterioritat han respectat escrupolosament el dret de tria lingüística de tots els subjectes intervinents en les relacions econòmiques, i només en alguns casos el Parlament s’ha mostrat actiu en la defensa dels drets lingüístics de la ciutadania.

La primera mostra d’aquest plantejament la trobam en la Llei 1/1998, de 10 de març, de l’Estatut dels consumidors i usuaris, l’article 14 de la qual va establir prescripcions de caràcter lingüístic en l’àmbit de la informació a aquest col·lectiu. A més, va permetre en alguns casos l’etiquetatge exclusivament en català de determinats productes. Aquest text legal fou substituït per la Llei 7/2014, de 23 de juliol, de protecció de les persones consumidores i usuàries de les Illes Balears, que actualment dedica l’article 30 a la llengua utilitzada en la informació. En l’apartat 1 es disposa el següent: «Tota la informació facilitada al consumidor a què es refereix aquest capítol ha de figurar almenys en una de les dues llengües oficials de la comunitat autònoma»; i en l’apartat 2 es prescriu que «Quan es tracti de productes les dades d’etiquetatge dels quals tenguin rellevància per a la salut o la seguretat de les persones, la informació facilitada ha de figurar almenys en la llengua oficial de l’Estat».

Aquestes regles suscitaren la preocupació de les autoritats estatals, la qual cosa es va traduir en un Acord de la Comissió Bilateral de Cooperació Administració General de l’Estat – Comunitat Autònoma d’Illes Balears, adoptat el dia 27 d’abril de 2015, en virtut del qual «L’executiu de la Comunitat Autònoma promourà la modificació de l’article 30 de la norma en el sentit de garantir amb la redacció que s’estableixi que tota la informació facilitada al consumidor a què es refereix el capítol en què s’integra el precepte esmentat haurà de figurar almenys en la llengua oficial de l’Estat, en els termes prevists en el Text refós de la Llei general de defensa de consumidors i usuaris, en els articles 18.3 i 60.4».

Sobre aquestes qüestions convé apuntar el següent: a) la modificació legal compromesa per la Comunitat Autònoma no s’ha produït encara; b) les reticències estatals a l’etiquetatge realitzat exclusivament en català no semblen justificades si es té en compte que hi ha productes que tradicionalment es comercialitzen exclusivament en la llengua pròpia de la comunitat autònoma sense que això suposi la desprotecció dels consumidors, i menys encara quan les dades de l’etiqueta s’expressin en una llengua fàcilment intel·ligible; c) l’article 18.3 del Reial decret legislatiu 1/2007, de 16 de novembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei general per a la defensa dels consumidors i usuaris i altres lleis complementàries, no impedeix supòsits d’etiquetatge en què les dades no figurin en castellà, i d) segueix vigent el Reial decret 1334/1999, de 31 de juliol, pel qual s’aprova la Norma general d’etiquetatge, presentació i publicitat dels productes alimentaris. L’article 18 de la Norma exigeix que les indicacions obligatòries de l’etiquetatge s’expressin almenys en la llengua oficial de l’Estat, però exceptua d’aquesta regla els productes tradicionals elaborats i distribuïts exclusivament en l’àmbit d’una comunitat autònoma amb llengua oficial pròpia.

En un altre capítol, la Llei 11/2001, de 15 de juny, d’ordenació de l’activitat comercial a les Illes Balears, va introduir el principi de disponibilitat lingüística. En efecte, l’apartat primer de l’article 8 va establir en favor dels consumidors el «dret a ser atesos en alguna de les llengües oficials», tot prohibint la discriminació per raó de llengua. En el segon apartat d’aquest article es disposà el següent: «En els establiments al detall que disposen d’una plantilla laboral de més de tres treballadors, els consumidors tenen, a més, el dret de ser atesos en la llengua oficial de les Illes Balears que escullin». Aquesta norma va ser derogada per la Llei 11/2014, de 15 d’octubre, de comerç de les Illes Balears, el text de la qual no conté cap referència a la matèria lingüística. Convé recordar que la qüestió espinosa de la denominada disponibilitat lingüística va ser tractada en la Sentència 31/2010, ja esmentada.

Mereix també una breu referència la Llei 8/2012, de 19 de juliol, del turisme de les Illes Balears, la qual, tot i les nombroses modificacions que ha experimentat el seu text, es limita actualment a afrontar el règim lingüístic només en tractar la professió de guia turístic (art. 65) i la senyalització dels llocs d’interès turístic (art. 67). Anteriorment, la Llei 2/1999, de 24 de març, general turística, havia establert l’obligació de les empreses turístiques de proporcionar informació escrita sobre els seus serveis en qualsevol de les dues llengües oficials (art. 8.2).

VIII. Consideracions finals

De l’exposició precedent podem concloure que l’ordenament lingüístic balear s’ha anat construint de manera progressiva sobre els pilars de l’Estatut d’autonomia i de la LNL, fins arribar a un nivell important de densitat i complexitat. Els trets definidors del model balear, interpretats d’acord amb la jurisprudència del TC, s’assenten avui sobre un conjunt de regles fonamentals que, en general, s’han mantingut inalterades en les darreres dècades, si bé determinats aspectes s’han vist afectats per alguns pronunciaments judicials que han arribat a posar en qüestió el mateix concepte d’oficialitat o, fins i tot, la necessitat de continuar amb les mesures de normalització de l’ús del català.

Aquest teixit de normes, a les quals caldria afegir determinades disposicions estatals i alguns instruments internacionals, ha complert històricament la seva funció, doncs ha facilitat en bona mesura la recuperació de l’ús social i institucional de la llengua catalana, i ha consolidat l’ús habitual i generalitzat d’aquesta llengua en el si de les institucions de la Comunitat Autònoma i, en especial, del Parlament, del Govern i les administracions autonòmica, insular i municipal. Tot això s’ha produït amb escasses controvèrsies (més significatives en els sectors educatiu i sanitari), doncs el nivell de respecte als drets lingüístics de la ciutadania ha estat, en general, elevat.

No hi ha dubte que, en complir-se els primers quaranta anys d’autogovern de les Illes Balears, l’Estatut permet a les institucions seguir aprofundint en la definició del règim jurídic d’ús de les llengües oficials i en l’adopció de mesures de protecció i foment de la llengua catalana, doncs objectivament el seu ús segueix essent precari en diversos sectors de la vida social i econòmica de l’arxipèlag. Això no és incompatible amb la possibilitat de plantejar una possible reforma que, en matèria de llengua, apropés l’Estatut balear a l’Estatut català (tècnicament més complet i precís). Igualment hi ha arguments per revisar i actualitzar a fons la LNL, com també per regular legalment l’abast dels drets lingüístics en certs sectors, com el de l’activitat econòmica.

En general, els progressos més importants en aquests àmbits sempre han anat acompanyats d’un grau notori de consens social i polític. Tractant-se d’una matèria que pot afectar els drets fonamentals dels ciutadans i, per tant, altament sensible, qualsevol innovació normativa hauria de seguir obtenint un gran acord. En la nostra opinió, això serà menys difícil d’aconseguir si la societat, de forma majoritària, acull clarament el pluralisme cultural i lingüístic com un valor fonamental de l’ordenament jurídic balear, si no qüestiona la legitimitat democràtica del règim de cooficialitat lingüística, si reconeix la necessitat de seguir protegint i fomentant l’ús de la llengua catalana en tots els àmbits i si assumeix que, per tal d’evitar el risc cert de postergació absoluta de la llengua catalana a les Illes Balears en els propers decennis, no hi ha un altre camí que situar l’ús de la llengua catalana en una posició destacada en àmbits com les administracions públiques, l’ensenyament, els mitjans de comunicació i les xarxes socials, o la cultura; i tot això sempre amb el màxim respecte als drets lingüístics dels ciutadans.

Al mateix temps, s’hauria d’avançar en el convenciment que l’exercici efectiu dels drets lingüístics requereix l’existència de les condicions adequades, a fi i efecte que cada ciutadà pugui desenvolupar la seva existència fent ús en cada moment de la seva llengua sense obstacles irraonables i obtenint la resposta lingüística pertinent en cada situació. Al llarg d’aquest procés, certament difícil, seria de gran ajuda que les institucions centrals de l’Estat fessin realitat el mandat de protecció del pluralisme lingüístic de l’article 3.3 CE.

IX. Nota bibliogràfica

De la molt extensa bibliografia de dret lingüístic, i dels nombrosos llibres i articles que versen sobre el règim lingüístic a les Illes Balears, hem considerat oportú incloure en aquest darrer epígraf del nostre treball una selecció d’autors i obres (prioritzant en general les aportacions més recents, però la llista és sempre millorable, i citant col·laboracions en blogs) que permetran al lector completar l’anàlisi d’evolució normativa i jurisprudencial que hem exposat en les pàgines precedents, com també obtenir punts de vista imprescindibles per afrontar les qüestions que avui criden especialment l’atenció dels juristes interessats en aquestes matèries:

ALOMAR CANYELLES, A. I. «L’Estatut d’autonomia i la llengua catalana: un canvi irreversible a les Illes Balears», en DURÁN PASTOR, M. I SERRA BUSQUETS, S. (coord.), Les Illes Balears, un ésser viu. 25 anys d’autogovern (1983-2008). Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2008.

BALLESTER CARDELL, M. «La enseñanza de y en las lenguas oficiales. La dimensión lingüística del derecho a la educación», en D. A. El futuro territorial del Estado Español. ¿Centralización, autonomía, federalismo, confederación o secesión? València: Tirant lo Blanch, 2014, p. 359-385.

– «Una nova empenta per a l’ús social de la llengua catalana a les Illes Balears. L’avanç inestable, i no sempre lineal, de la normalització lingüística». Revista Llengua i Dret, núm. 66 (2016), p. 85-104.

– «La capacitació lingüística del personal estatutari del Servei de Salut de les Illes Balears. Entre els drets dels usuaris i els deures lingüístics dels empleats al servei de l’Administració pública». Revista de Llengua i Dret, núm. 70 (2018), p. 52-70.

– «De moment, el Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears desestima la pretensió que el castellà s’usi un vint-i-cinc per cent en un centre d’educació secundària». RLD blog, Revista de Llengua i Dret, Journal of Language and Law [https://eapc-rld.blog.gencat.cat/2022/12/15/de-moment-el-tribunal-superior-de-justicia-de-les-illes-balears-desestima-la-pretensio-que -el-castella-susi-un-vint-i-cinc-per-cent-en-un-centre-deducacio-secundaria-maria-ballest/]

COLOM PASTOR, B. «Los principios de la Ley de Normalización Lingüística en las Islas Baleares». Revista Jurídica de Catalunya, núm. 1 (1987).

– «La llengua catalana en l’Administració de Justícia de les Illes Balears». Revista de Llengua i Dret, Journal of Language and Law, núm. 38 (2002), p. 19-45.

– «Article 4. Llengua pròpia», en BLASCO ESTEVE, A. (dir.) Comentaris a l’Estatut d’Autonomia de les Illes Balears. Cizur Menor: Editorial Aranzadi, 2008.

– Llengua, dret i autonomia. Palma: Lleonard Muntaner Editor, 2011.

LLABRÉS FUSTER, A. «El model lingüístic educatiu de les Illes Balears a la cruïlla». RLD blog, Revista de Llengua i Dret, Journal of Language and Law [https://eapc-rld.blog.gencat.cat/2022/05/05/el-model-linguisticoeducatiu-de-les-illes-balears-a-la-cruilla-antoni-llabres-fuster/]

– «L’Administració de justícia a les Illes Balears, també en català». RLD blog Revista de Llengua i Dret, Journal of Language and Law [https://eapc-rld.blog.gencat.cat/2021/09/30/ladministracio-de-justicia-a-les-illes-balears-ta mbe-en-catala-antoni-llabres-fuster/]

MILIAN MASSANA, A. «Contingut i conseqüències jurídiques de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de juny, en relació amb les llengües oficials». Revista Jurídica de les Illes Balears, núm. 9 (2011), p. 39-67.

MILIAN I MASSANA, A. (coord.). Els drets lingüístics en el sistema educatiu. Els models de Catalunya i les Illes Balears. Barcelona: Generalitat de Catalunya – Institut d’Estudis Autonòmics, 2013.

PÉREZ FERNÁNDEZ, J. M. (coord.). Estudios sobre el estatuto jurídico de las lenguas de España. Barcelona: Atelier, 2006.

PONS PARERA, E. La jurisprudència del Tribunal Constitucional i la garantia dels drets lingüístics a l’Estat espanyol. València: Càtedra de Drets Lingüístics – Universitat de València, 2019.

SEGURA GINARD, L. J. «El règim lingüístic» (Cap. II), en BLASCO ESTEVE, A. (dir.) Manual de Dret Públic de les Illes Balears. Palma: Institut d’Estudis Autonòmics, 2012.

– «Al voltant de quaranta anys d’oficialitat i d’usos institucionals de les llengües pròpies de les comunitats autònomes». Revista de Llengua i Dret, núm. 72 (2019).

SEGURA GINARD, L. J.; SBERT GARAU, M. «L’ordenació del model educatiu trilingüe a les Illes Balears», en Anuari de l’educació de les Illes Balears 2014. Palma: Universitat de les Illes Balears – Fundació Guillem Cifre de Colonya, 2014.

VERNET i LLOBET, J. (coord.). Dret lingüístic. Valls: Cossetània, 2003.

* Article sotmès a avaluació cega: 11.01.2023. Acceptació final: 16.01.2023. ↑